信息壁垒掣肘低保制度与扶贫政策衔接中遇到的问题及建议（共五篇）

第一篇：信息壁垒掣肘低保制度与扶贫政策衔接中遇到的问题及建议

新华社讯记者近日在多地调研了解到，各地积极推进农村低保制度与扶贫开发政策街接，构筑起更为完善的兜底保障机制，但仍不同程度存在养“懒人”、信息共享机制不健全、社会救助经办力量薄弱等问题，亟待施策破解。

一、存在问题

1、养“懒人”现象仍存。基层面对“保人”还是“保户”时，大部分会选择”保户”，易出现养“物人”情况。此外，扶贫领域多种考核要问及群众满意度，一些基层干部为争取”满意度”，就把一些已不满足条件群众留在低保范围内。

2、信息共享机制不健全，低保户动态调整有难度。部分干部反映，由于信息共享机制不健全，核查低保户情况比较困难。比如房子、车子等情况，村干部要分别到房产中心、交通部门去核查，工作量大，存在误识别、漏识别风险。

3、基层社会救助经办力量存在薄弱环节。乡镇民政部门一般只有一两个人，年龄普遍偏大，兼职业务多。低保相关工作广泛使用大数据、电脑系统发放资金、进行信息比对，一些工作人员力不从心。

为此，建议：

一是建立国家层面长效机制。兜底保障人群大多是弱势群体,需在国家层面建立长效机制加以保障。首先，做好财力支持工作,做到保障不断档；

其次，依据具体情况进行动态调整，及时将符合条件人员纳入保障范围；

第三，设置政策保持期，确保稳定脱贫。此外，建议提高低保兜底标准，针对无劳动能力家庭加大保障力度。

二是完善信息共享机制。破解低保对象识别不精准问题,把好政策切实用在最需要的地方。当前需加强覆盖市县范围的兜底保障人员信息平台建设，充分采集分析银行、房产、交通等部门数据，打破“数据孤岛”。并向基层村镇开放，为识别、调整低保对象提供依据。

三是规范低保评选程序。需把牢低保评选标准，及时动态调整，避免出现养“懒人”、富者越富等现象。基层建议，在低保对象审核审批中，从严把握程序要求，切实规范低保评议环节,将申请对象家庭能否享受低保、享受低保人口数量、享受常补或非常补的类别等在评议环节落实好。

四是加强基层社会救助经办能力建设。需配齐配强社会救助经办人员，将工作经费以及保障工作落实到位；

可探索建立基层民政干部考核机制，为兜底保障工作提供坚强组织保障。

第二篇：关于农村低保与精准扶贫两项制度有效衔接

关于农村低保与精准扶贫两项制度有效衔接

情况

汇

报

县委督查室：

根据中共崇义县委办公室工作交办清单（崇交办[2017]20号）要求，现将我县农村低保与精准扶贫两项制度有效街接落实情况作如下汇报：

一、扎实开展前期各项准备工作。

1、精心制定工作方案。根据省、市农村低保与扶贫开发制度衔接的相关文件精神，结合我县实际，制定了《崇义县加强农村低保与扶贫开发制度衔接实施方案》（崇府办字[2016]39号）文件和操作性强、针对性强的《关于将农村低保与精准扶贫两项制度进行有效衔接进一步清理规范农村低保工作的通知》（崇民字[2016]14号）文件精神。

2、科学分解农村低保人口。在以不突破省下达的农村低保人口规模为依据，根据本县贫困人口实际情况，将省下达的农村低保人口规模9021人全部分解到各乡镇。

3、注重业务培训。11月2日，召开两项制度衔接暨清理规范农村低保工作会议，通过以会代训的方式对各乡镇分管民政的领导、民政所长和扶贫办工作人员进行了业务培训，使相关工作人员熟悉掌握了政策界限、操作办法、工作流程。

二、规范操作程序，提升工作效果。

1、创新识别机制，坚持“两个原则”。一是新增的农村低保对象，原则上要从“建档立卡”贫困户产生，优先把因大病、因重残、因突发事件致贫的贫困群众及家庭纳入低保保障范围。二是坚持以户为单位申请农村低保的原则，杜绝“分户保”、“按人保”等现象。

2、规范审批程序，确保公平公正。农村低保严格按照“农户申请、村民代表大会评议、乡镇审核、县民政局审批”的步骤实施。同时把好公示关，增加工作透明度。公示期间，县民政局设立举报电话，并安排专人接待群众来信来访，收集群众意见，对村民举报进行调查处理，群众无异议后，再确定名单。

3、加大救助力度，提高保障水平。把农村低保户中的常补对象和重度残疾人纳入全额最低生活保障待遇享受范围，进行兜底保障。

截止2017年第1季度，我县共纳入农村低保户3406户，8428人，其中“建档立卡”贫困人口3313户，8206人，农村低保与扶贫开发对象对接率达到了97%以上，农村低保整户保率达到90%以上，农村低保户中的常补对象和重度残疾人按照低保标准给予了全额保障。

崇义县民政局

2017年3月2日

第三篇：农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接领导小组讲话

农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接领导小组讲

话

为贯彻落实7月15日在广州市召开的“全省两项制度有效衔接扩大试点工作培训暨现场会”、7月22日省政府关于“两项制度有效衔接扩大试点工作”电视电话会议精神，我强调几点意见：

一、要充分认识“两项制度有效衔接”工作的重要意义。首先，我们国家实行的农村最低生活保障制度和扶贫开发政策，都是以农村贫困人口为扶持对象的，实现两项制度的有效衔接，对于充分发挥两项制度的作用，确保农村贫困人口共享改革发展成果，进一步激发其自我发展能力、艰苦奋斗的精神，最终实现全面的脱贫致富的目标，具有重大意义。

其次，农村低保制度全面建立，标志着我国的农村扶贫开发工作进入了救助扶贫和开发扶贫“两轮驱动”的新阶段。农村最低生活保障制度和扶贫开发政策是我国关注民生和解决民生问题的两项重要支点。农村低保是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成，相互促进。实现两项制度有效衔接，是高度关注民生、坚持以人为本执政理念的具体体现，是全面建设小康社会、消除绝对贫困现象的现实需要。

目的重要基准依据，贫困人口的分布特征也是各项措施布局的重要依据。

二、加强宣传力度，确保三公原则

要合理确定农村低保和扶贫对象，必须坚持公开、公平、公正原则，避免发生不必要的上访事件。首先要加强宣传力度，通过召开村民大会，设立专栏、发放宣传资料、书写宣传标语等形式，广泛深入宣传两项制度有效衔接工作的重要意义、工作方法等，做到家喻户晓，深入人心。其次要实行三榜审核公示：一是村级民主评议对确定的贫困人口在村务公开栏公示7天；二是乡镇以村为单位对申报农户进行复查，经二榜公示5天无异议后整理录入报县扶贫和民政部门会审；三是县扶贫、民政部对上报的贫困人口进行5%以上的比例抽查，抽查合格后进行审批。对识别出来的农村贫困人口，属于扶贫对象的由县扶贫办审批，属于农村低保对象的由县民政部门审批，属于交叉对象的由扶贫和民政共同协商审批。

三、强化部门配合、狠抓落实

各领导小组成员单位要各司其职、各负其责，同时多加强沟通、密切配合，应结合部门职责积极参与做好我县两项制度有效衔接工作。

县扶贫办负责两项制度有效衔接工作方法、工作方案的起草，协调联系领导小组各成员单位按照实施方案参与完成各自工作内容和任务。组织业务培训，抓好业务指导及指标解释，会同民政部门对各乡镇上报的数据进行审核认定全县的低保和扶贫对象，建立健全全县农村贫困人口信息管理系统并进行动态管理。会同财政部门制定帮扶

规划、落实帮扶措施。组织两项制度有效衔接验收工作，总结工作经验。

县民政局负责审核认定农村最低生活保障对象，会同财政部门按政策规定发放低保金，研究制定低保扶贫对象的帮扶措施。

县统计局、农调队负责提供全县基础性数据，会同扶贫、民政等部门对业务人员进行业务培训、指标解释，审核相关数据等工作。

县残联负责审核认定残疾贫困人员，会同扶贫、财政等部门制定残疾扶贫对象帮扶方案及措施落实。

各乡镇负责做好本辖区内群众的宣传动员，指导各村做好低保和扶贫对象的评议工作，并对各村上报的低保和扶贫对象进行审核公示。负责组织包村干部、业务人员进村入户进行各项指标的调查登记录入。农村信用合作社理想信念演讲稿

什么是农村信用合作社

悬赏分：10-解决时间：XX-9-5 08:23 请高手回答一下农村信用合作社的定义和作用，更好还有组织结构框架。

这些机构是国家性质的还是自发组建的？

农村信用合作社(rural credit cooperatives)是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。

农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利。其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护。

农村信用合作社的概念

农村信用合作社是银行类金融机构，所谓银行类金融机构又叫做存款机构和存款货币银行，其共同特征是以吸收存款为主要负债，以发放贷款为主要资产，以办理转帐结算为主要中间业务，直接参与存款货币的创造过程。

农村信用合作社又是信用合作机构，所谓信用合作机构是由个人集资联合组成的以互助为主要宗旨的合作金融机构，简称“信用社”，以互助、自助为目的，在社员中开展存款、放款业务。信用社的建立与自然经济、小商品经济发展直接相关。由于农业生产者和小商品生产者对资金需要存在季节性、零散、小数额、小规模的特点，使得小生产者和农民很难得到银行贷款的支持，但客观上生产和流通

的发展又必须解决资本不足的困难，于是就出现了这种以缴纳股金和存款方式建立的互助、自助的信用组织。

农村信用合作社作为银行类金融机构有其自身的特点，主要表现在：

1、农民和农村的其他个人集资联合组成，以互助为主要宗旨的合作金融组织，其业务经营是在民主选举基础上由社员指定人员管理经营，并对社员负责。其最高权利机构是社员代表大会，负责具体事务的管理和业务经营的执行机构是理事会。

2、主要资金来源是合作社成员缴纳的股金、留存的公积金和吸收的存款；贷款主要用于解决其成员的资金需求。起初主要发放短期生产生活贷款和消费贷款，后随着经济发展，渐渐扩宽放款渠道，现在和商业银行贷款没有区别。

3、由于业务对象是合作社成员，因此业务手续简便灵活。农村信用合作社的主要任务是：依照国家法律和金融政策的规定，组织和调节农村基金，支持农业生产和农村综合发展，支持各种形式的合作经济和社员家庭经济，限制和打击高利贷。农村信用合作社的历史沿革

合作金融组织在我国有悠久历史，在共和国建立以前合作金融在实践中得到一定的发展。但在建国初期的社会主义改造过程中，个人对生产资料所有权被取消，随着共公有化程度的提高，农村信用合作社的合作性质被淡化，并被转化成国家银行在 农村的基层机构。进入20世纪80年代以后，这种“官办”的制度安排已不适应农村经济的发展变化。1984年我国农村信用合作社开始推行以恢复组织上的群

众性、管理上的民主性和经营上的灵活性为基本内容的体制改革。1996年农村信用合作社与国有商业银行——中国农业银行脱钩，受人民银行代管，并开始按合作性原则于作。XX年，8个省开始进行推行改革试点，取得了阶段性的成效。XX年，在全国范围那进行深化农村信用社改革并持续至今。

又必须解决资本不足的困难，于是就出现了这种以缴纳股金和存款方式建立的互助.自助的信用组织。

农村信用合作社作为银行类金融机构有其自身的特点，主要表现在：

1.农民和农村的其他个人集资联合组成，以互助为主要宗旨的合作金融组织，其业务经营是在民主选举基础上由社员指定人员管理经营，并对社员负责。其最高权利机构是社员代表大会，负责具体事务的管理和业务经营的执行机构是理事会。

2.主要资金来源是合作社成员缴纳的股金.留存的公积金和吸收的存款；贷款主要用于解决其成员的资金需求。起初主要发放短期生产生活贷款和消费贷款，后随着经济发展，渐渐扩宽放款渠道，现在和商业银行贷款没有区别。

3.由于业务对象是合作社成员，因此业务手续简便灵活。农村信用合作社的主要任务是：依照国家法律和金融政策的规定，组织和调节农村基金，支持农业生产和农村综合发展，支持各种形式的合作经济和社员家庭经济，限制和打击高利贷。

农村信用合作社的历史沿革

合作金融组织在我国有悠久历史，在共和国建立以前合作金融在实践中得到一定的发展。但在建国初期的社会主义改造过程中，个人对生产资料所有权被取消，随着公有化程度的提高，农村信用合作社的合作性质被淡化，并被转化成国家银行在 农村的基层机构。进入20世纪80年代以后，这种“官办”的制度安排已不适应农村经济的发展变化。1984年我国农村信用合作社开始推行以恢复组织上的群众

性.管理上的民主性和经营上的灵活性为基本内容的体制改革。1996年农村信用合作社与国有商业银行——中国农业银行脱钩，受人民银行代管，并开始按合作性原则于作。XX年，8个省开始进行推行改革试点，取得了阶段性的成效。XX年，在全国范围那进行深化农村信用(来源说明好范 文网：)社改革并持续至今。

农村信用社正式对外发行“信合通”银联借记卡

农村信用合作社作为银行类金融机构有其自身的特点，主要表现在：

1、农民和农村的其他个人集资联合组成，以互助为主要宗旨的合作金融组织，其业务经营是在民主选举基础上由社员指定人员管理经营，并对社员负责。其最高权利机构是社员代表大会，负责具体事务的管理和业务经营的执行机构是理事会。

2、主要资金来源是合作社成员缴纳的股金、留存的公积金和吸收的存款；贷款主要用于解决其成员的资金需求。起初主要发放短期生产生活贷款和消费贷款，后随着经济发展，渐渐扩宽放款渠道，现在和商业银行贷款没有区别。

3、由于业务对象是合作社成员，因此业务手续简便灵活。农村信用合作社的主要任务是：依照国家法律和金融政策的规定，组织和调节农村基金，支持农业生产和农村综合发展，支持各种形式的合作经济和社员家庭经济，限制和打击高利贷。

合作金融组织在我国有悠久历史，在共和国建立以前合作金融在实践中得到一定的发展。但在建国初期的社会主义改造过程中，个人对生产资料所有权被取消，随着共公有化程度的提高，农村信用合作社的合作性质被淡化，并被转化成国家银行在 农村的基层机构。进入20世纪80年代以后，这种“官办”的制度安排已不适应农村经济的发展变化。1984年我国农村信用合作社开始推行以恢复组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性为基本内容的体制改革。1996年农村信用合作社与国有商业银行——中国农业银行脱钩，受人民银行代管，并开始按合作性原则于作。XX年，8个省开始进行推行改革试点，取得了阶段性的成效。XX年，在全国范围那进行深化

农村信用社改革并持续至今。

山西农村信用社以1945年太行革命根据地成立“屯留县罗村农村信用合作社”为起步标志，从无到有，从小到大，从弱到强，发展到目前已有60多年的历史，在促进山西经济和社会发展，特别是在支持农村和农业经济发展方面作出了重大贡献，已成为现阶段农村金融主力军。山西省信用联合社于XX年8月正式挂牌成立，是由辖内113家市、县级联社发起设立，并委托对全省农村信用社实施管理的行业管理机构，是依据省政府授权对全省农村信用社实施管理的行政管理机构，是具有独立企业法人资格的地方性金融机构。其中每股股金10万元，最高不超过50万元，共募集股金2630万元，做为注册资本。截至XX年，全省农村信用社有省级机构1个，市级机构11个，县级机构110个，乡镇级机构1624个，分社822个，储蓄所486个，共有在编员工27394个，网点遍布全省。近年来，山西省农村信用社在省委、省政府的正确领导下，始终坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观统领改革与发展全局，始终坚持服务“三农”的根本宗旨，始终坚持深化改革、强化管理、防范风险、优化服务，始终坚持转型发展、安全发展、和谐发展，始终坚持服务和促进全省经济和社会发展的目标，进一步解放思想，转变观念，与时俱进，开拓创新，推动了山西信合事业的快速发展。特别是XX年以来，全系统扎实开展“求和谐、树形象、创佳绩”主题竞赛活动，促进系统上下和谐，树立山西信合形象，开创全新工作局面，实现了全省农村信用社各项工作的又快又好发展。

农村信用合作社章程（范本）动工资等规章制度，依法接受中国人民银行的监督管理。

（三）对本社工作及工作人员提出建议、批评，进行监督或质询；

（四）享有股金红利和利润返还权；

（五）本社终止后依法取得本社剩余财产；

（六）享有本社为社员举办的文化等公益事业的权利。金，经向本社办理登记手续后可以转让。股权可依法继承。

换，每届任期与社员代表大会相同，行使职权到下届社员代表大会选出新的理事为止。

（二）提出内部管理制度草案；

（三）提出本社发展规划、经营方针和经营计划草案；

（四）提出本社预、决算方案和利润分配方案；

（五）拟定本社内部机构设置；

（六）决定对工作人员的奖惩；

（七）征得理事会同意后，向县联社推荐副主任人选；

（八）章程规定和理事会授予的其他职权。

置备于本社，供社员代表查阅。

以发给你一份，或者你自己去下也可以的。

第四篇：农村低保与扶贫开发“两项制度”如何有效衔接

农村低保与扶贫开发“两项制度”如何有效衔接

—以福建省武平县为例

2013-11-21 14:37 来源： 人民论坛 作者： 郭玉辉 字号： 【摘要】武平县是实施农村低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接全国20个试点县之

一、福建省唯一试点县。自试点以来，武平县“两项制度”有效衔接取得了一定成效，积累了宝贵经验，但仍存在一些问题。在调研武平县“两项制度”有效衔接现状的基础上，文章提出了完善“两项制度”衔接的政策建议。

武平县位于“闽粤赣”三省结合部，隶属福建省龙岩市，是革命老区县、原中央苏区县，县域面积2638平方公里，总人口368744人，其中农村人口348079人。截至2012年年底，武平县实现地区生产总值104.67亿元。①武平县是福建省23个省级扶贫开发重点县之一。

武平县农村反贫困治理

武平县农村扶贫开发及其成效。21世纪以来，武平县在福建省委省政府的正确领导下，实施了《2001～2010年农村扶贫开发纲要》，不断加大扶贫资金投入力度，创新扶贫机制，扶贫开发取得显著成效，主要表现在：一是自1994年开始实施以扶贫搬迁为主要内容的“造福工程”，有效改善了边远山区困难群众的生产生活条件，帮助一大批边远偏僻村落的群众脱离了贫困，截至2011年全县共完成“造福工程”搬迁3630户，18300人；二是自2002年起开始实施三年一个周期的贫困村整村推进扶贫开发，先后有220个村被列为省、市、县三级扶贫开发重点村，累计投入扶贫资金2.26亿元；三是通过扶贫金融产品与服务创新，扶持4500贫困农户获得4500万元小额扶贫贷款和2900万元中央扶贫贴息贷款，有效解决了贫困户生产资金短缺的问题；四是积极引导社会力量参与农村扶贫开发，成立各类慈善救助基金、扶贫助残基金，形成了多层次、多行业参与扶贫开发的新格局。

武平县农村低保制度实施情况。武平县农村居民最低生活保障标准由2004年的人均家庭收入1000元（即每人每月83元）经过多次调整提高到2013年的1900元。截至2013年1月武平县享受农村低保对象共有15197人，占全部贫困人口的34%，累计支出低保资金441.5万元②，预计一年投入到农村低保的财政资金达5000万元以上。目前，武平县农村低保制度已基本实现“应保尽保”。

经过多年努力，武平县已基本消灭农村绝对贫困现象，农村贫困面貌显著改善。福建省于2011年将农民人均纯收入3000元（2010年不变价）作为福建省新的扶贫标准。根据这个标准，武平县截至2011年仍有贫困人口4.3万人，贫困率为12.6%，属于福建省贫困程度较深的革命老区县。

武平县“两项制度”有效衔接试点的基本现状

农村扶贫开发和低保是农村反贫困治理的两翼，实现这两项制度的有效衔接，既是新农村建设的重要内容，也是落实《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》提出“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿”消除绝对贫困的基本保障，更是实现《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》提出的“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”，减少相对贫困的重要手段。

武平县“两项制度”有效衔接试点政策的出台。武平县是我国东部地区经济欠发达县，其贫困程度在福建省和东部地区都比较深，扶贫开发难度较大，在东部地区具有代表性。根据国务院扶贫办和福建省扶贫办的安排，武平县被确定为全国20个实施农村低保和扶贫开发政策有效衔接试点县之一，也是福建省唯一试点县。国家和省市扶贫部门希望通过武平县的试点，建立科学规范的扶贫对象识别机制和动态管理机制，为实施分类扶持和实现“应保尽保、应扶尽扶”打下基础，并为在东部地区实施“两项制度”有效衔接提供经验参考。

武平县“两项制度”有效衔接开展的基本情况。一是深入调查研究并制定完善的实施方案。在武平县被确定为国家实施“两项制度”有效衔接试点县后，福建省、市扶贫部门的领导高度重视，多次到武平县进行试点指导。武平县成立了由分管副县长为组长，县扶贫办等10多个部门组成的试点工作领导小组。试点工作领导小组带领相关部门分组深入乡、村、农户，通过入户调查和召开座谈会等形式，了解贫困户的实际需求和面临的实际困难，听取广大基层干部群众对创新扶贫开发机制的意见，在借鉴吸收农村低保正确思路、举措的基础上，根据国务院扶贫办和民政部《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接工作的通知》等文件精神，制定《武平县实施农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作方案》，明确试点工作的目标要求、实施步骤和保障措施。

二是规范扶贫对象识别。③扶贫对象识别涉及识别的标准、范围和程序。在试点的2009年，武平县以农民人均纯收入低于1800元作为扶贫对象识别标准。根据这个标准，武平县的扶贫对象占农村人口的8.5%。武平县在根据各乡镇经济发展水平的基础上，将各乡镇扶贫对象识别标准分为好、中、差三种类型，分别按照农村人口的8%、8.5%和9%执行。这种分类执行较好地将当地经济社会发展水平与贫困扶贫开发结合起来，更能够照顾到次发达地区贫困群众的利益。2011年11月中央扶贫开发工作会议召开后，武平县根据福建省新的农村扶贫标准，重新确定了扶贫对象。扶贫识别范围也是扶贫对象识别的重要内容之一。武平县明确规定扶贫对象的识别范围包括两类群体：一类是列入最低生活保障且有劳动能力的低保人口，一类是未列入低保且有劳动能力的贫困人口。

规范的扶贫对象识别程序是“两项制度”衔接能够有效运作的重要保障。武平县在扶贫对象识别程序上实行 “四不准”（不准暗箱操作、不准优厚亲友、不准平均分配、不准敷衍了事）、“三不纳入”（家庭居住条件较好的、具有隐性收入的不纳入；没有经过村集体评议的、张榜公布的不纳入；具有自救能力但好逸恶劳的不纳入）和“三调查”（对扶贫对象有疑点的进行调查，对扶贫对象有分歧的进行调查，对扶贫对象有举报的进行调查）。④此外，武平县各乡镇在结合本地实际工作的基础上分别提出了一些切实可行的识别办法。

三是优化扶贫对象信息的采集登记。为了做好扶贫对象信息的采集，武平县统一印制《农村低收入户登记表》，通过深入调查的方式，全面实地采集贫困户的各种信息，同时做好扶贫对象信息的建档工作。为了做好信息建档工作，武平县专门派两人次赴国务院扶贫办参加业务培训，县统计局制作专门的软件用于信息录入。在国务院扶贫办应用统一的软件后，又组织人员及时将扶贫对象信息完整的输入到数据库加以保存。

四是落实帮扶政策。实施“两项制度”的有效衔接，扶贫对象的识别只是基础，帮扶政策是否落实到实处则是关键。武平县通过采取若干措施来保证帮扶政策落实到位：一是实施帮扶挂钩制度，县、乡、村三个层级的干部与扶贫对象“结对子”，帮助扶贫对象选好发展项目，协调解决生产生活遇到的实际困难，帮助他们尽早脱贫；二是实施劳动力培训扶持，为扶贫对象提供科技知识培训、农村实用技术培训和职业技能培训，通过整合劳动力培训体系来充分满足扶贫对象的各种培训需求；三是实施产业扶持，鼓励龙头企业和各种经济合作组织通过安排扶贫对象就业、创业等形式帮助扶贫对象增加收入；四是实施村级发展互助金扶持，安排五个村进行试点，每村安排互助金15万元，积极鼓励和动员贫困农户参加互助社，扩大互助金的规模，为贫困农户提供了资金来源，解决他们生产资金短缺问题。

武平县“两项制度”有效衔接过程中存在的问题

扶贫对象识别仍存在失范的现象。尽管武平县实行严格的扶贫对象识别程序，但在试点初期仍有部分乡镇没有把上级下达的扶贫对象指标全部分配到村级，而是将一部分指标预留起来作为机动指标，以便给予以后有困难的农户；一些乡、村在扶贫对象安排上，没有以户为单位，而是为了所谓的平衡，搞平均分配；还有部分乡镇只是把扶贫对象户数、人数简单地分配到各村，村委没有按照规定的程序来确定扶贫对象，只是由村干部或村民小组长讨论决定，没有对扶贫对象进行公示，有些村甚至采取抽签的形式来确定扶贫对象。虽然这些失范现象在当地只是个别现象，但是广大群众反响强烈。

“两项制度”有效衔接动态管理的缺失。实施“两项制度”有效衔接的重要目的在于实现“应保尽保、应扶尽扶”，既能够借助扶贫开发帮助贫困群体摆脱贫困，也能够借助低保体系为困难群众的生活起到一个兜底的作用，更能够帮助那些新产生的贫困群体。但是在“两项制度”有效衔接实施的过程中，武平存在着动态管理缺失的现象，其中既有扶贫部门有关农村贫困信息采集滞后性的因素，更主要是跟原有的贫困户不愿意退出国家扶贫和低保体系密切相关。

扶贫资金缺口大，各部门在扶贫上缺乏有效合作机制。根据福建省新的扶贫标准，武平县共有扶贫对象近3万人。如果对这些扶贫对象实施帮扶，必须投入大量资金。而武平县是福建省经济欠发达县，财政较为困难，扶贫面临着较大的资金缺口。此外，武平县各部门在扶贫上缺乏有效的配合，致使扶贫无法形成合力。表现之一就是金融部门考虑到自身的金融风险，不愿意贷款给贫困户，使得贫困很难从金融部门获得生产贷款；劳动部门的培训机构较少，培训形式和内容单一，不能满足贫困户对劳动技能培训的需求。

福建省没有在全省推广“两项制度”的有效衔接。福建省委省政府历来高度重视本省的农村扶贫开发工作，先后出台一系列有关农村扶贫开发的政策文件，但是对于“两项制度”有效衔接本身则缺乏持续性的支持。国务院扶贫办和民政部在2009年全国20个县试点后，于2010年在中西部贫困地区扩大“两项制度”有效衔接的试点，一些西部省份（包括山西、贵州等地）已在全省实施“两项制度”有效衔接。然而，福建省还未在全省推广“两项制度”的有效衔接。这使得武平县 “两项制度”有效衔接试点所获得的经验无法在福建省其他地方加以推广。

完善“两项制度”有效衔接的政策建议

继续实施严格的扶贫对象识别程序。村一级的扶贫对象识别是最容易产生失范的环节，因此，在村一级扶贫对象识别过程中，要严格按照农户申请，村委会评议的环节来进行。在村级评议时，要组织群众进行民主评议，防止村干部少数人把持扶贫对象识别。要坚持公平公开的原则，做到符合扶贫政策原则的扶贫对象实现“应扶尽扶”，不符合扶贫政策的“关系户”、“人情户”一律排除在扶贫体系之外；严格按章办事，乡镇不得截留扶贫名额，不搞平均分配。

强化“两项制度”衔接的动态管理。按照开发能力现状，可以将贫困群体分为完全可开发的扶贫群体、不完全可开发的扶贫群体、完全可开发低保群体、不完全开发低保群体和完全不可开发低保群体等五种类型。⑤“两项制度”有效衔接动态管理的重点之一就是这二者的交叉对象，即不完全可开发的扶贫群体、完全可开发低保群体、不完全开发低保群体。针对这三部分群体，民政部门和扶贫部门要实施联合管理：对于不完全可开发的扶贫群体，将其有劳动能力家庭成员列为扶贫对象，享受国家相关扶持政策，没有劳动能力的家庭成员则列为低保对象；对于完全可开发低保群体，在其享受低保的同时，积极帮助其摆脱贫困；对于不完全开发的低保群体，则与不完全可开发的扶贫群体类似，扶助其有劳动能力的家庭成员，使其摆脱贫困，没有劳动能力的家庭成员则继续享受农村低保。另外，不完全可开发的扶贫户和不完全开发低保户中有劳动能力的家庭成员在享受国家扶贫优惠政策后，使家庭摆脱贫困的，其家庭成员中没有劳动能力的成员可以继续享受低保政策，这样可以提高这部分群体摆脱贫困的积极性。在“两项制度”衔接的动态管理中，还要特别注意新产生的贫困人口，尤其是那些因病、因灾等突发事故而新产生的农村贫困人口，要及时地将他们纳入到扶贫和低保体系中来。为了能够及时监测农村新产生的贫困人口，扶贫和民政部门可以和医疗部门（或医保部门）、救灾部门合作，建立起农村因病、因灾而陷入贫困的预警机制，这样就能够将这部分群体及时纳入到扶贫和低保体系中来。

争取国家财政资金支持并加强各部门在扶贫开发上的协调与合作。武平县贫困发生率较高，扶贫对象较多，当地财政资金较为紧张，笔者建议，为确保武平“两项制度”有效衔接能够持续的开展下去，国家和福建省应适度安排财政专项资金给予支持。扶贫开发是个系统工程，需要其他相关部门的通力合作。民政部门要与扶贫部门联合管理交叉对象，相互间及时提供扶助对象的信息，使得低保对象和扶贫对象实现有序流动；金融部门要勇于进行金融创新，开发出适合农村贫困群体的金融产品，满足他们对生产资金的渴求；劳动部门要适时的扩充劳动培训机构，并提供与市场和农民需求相一致的培训项目；残联要与扶贫部门合作，帮助那些具有劳动能力和劳动欲望的残疾人实现再就业，或通过创业摆脱贫困。

推广低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接机制。农村低保与扶贫开发“两项制度”的有效衔接是国家在新世纪新阶段为推进农村扶贫开发，实现农村贫困群体“应保尽保、应扶尽扶”而实施的制度创新举措。虽然中央并没有要求每一个省份都建立起“两项制度”有效衔接机制，但从全国试点地区和中西部已全面实施“两项制度”相互衔接的省区来看，这是一项惠民的好政策。福建省应在及时总结武平县有效运作经验的基础上，借鉴其他省区市操作模式，在全省范围内全面推广农村低保与扶贫开发两项制度的有效衔接，为福建省农村扶贫开发注入新动力。

（作者单位：福建农林大学公共管理学院；本文系福建省社科规划项目“新的国家扶贫标准下福建省农村相对贫困人口的变化与扶贫对策研究”的成果，项目编号：2013C101）

第五篇：农村低保政策的协同与衔接

农村低保政策的协同与衔接

李海金 贺青梅

2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提出，农村低保制度“要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接”。鉴于此，我们要关注农村低保制度与其他社会政策的协同问题，以提高其运转绩效，提升农村社会政策的系统性与协调性。从农村低保制度的政策文本和实际运行来看，它主要与扶贫开发政策、农村五保制度、农村新型合作医疗制度和教育制度存在较强的制度关联。根据笔者的实地调研和文献分析，由于这些政策和制度的出台时间、目标群体、实施范围、执行力度、功能定位各不相同，它们在实际运行中显现出诸多协同难题。

提高贫困人口自我发展能力

农村低保制度和农村扶贫开发政策是当前解决农村贫困问题的两项重要政策。两项政策在人群定位和功能定位等方面存在着一定程度的差异，农村低保维持基本生活，重点针对没有劳动力或者主要劳动力丧失劳动能力，以及居住在自然条件恶劣地区的贫困家庭；扶贫开发促进发展，重点针对有劳动能力、能够接受市场扶持并通过自己劳动脱贫致富的家庭。前者指向绝对贫困，后者指向相对贫困；前者带有明显的救助特性，后者则关注能力提升。在理论状态上，两者应该可以达致较好的有机衔接与良性互动状态。

不过，这需要一个很重要的中介机制和联结条件，就是绝对贫困人口在通过农村低保制度解决了基本生活问题，并初步获得发展能力之时，开发式扶贫政策能否及时跟进，以及农村低保制度无法解决的贫困人口能否进入开发式扶贫政策体系之中。具体而言，虽然农村低保可以使贫困人口的基本生活得到保障，但那些有劳动能力的贫困人口，也不应当满足于长期享受低保。国家有责任通过开发式扶贫帮助他们发展经济能力、增加收入，过上更好的生活；由于当前农村低保

标准低、覆盖面窄，在农村绝对贫困人口之外还有大量刚刚越过温饱线、基础很不牢固的低收入人口，他们无法被纳入农村低保范围，开发式扶贫必须弥补这一制度空缺。

同时，当前农村贫困人口日益显现出分布分散化、致贫原因多样化、绝对贫困人口边缘化等新特征，开发式扶贫也面临着战略和方式上的调整，其基本导向是从以区域为主转向以人员为主，并进一步细化到对生存性贫困人口与发展性贫困人口实行不同的政策。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对这两类群体分别提出“重点提高农村贫困人口自我发展能力”和“对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”的差异性政策。在农村低保制度在全国范围全面展开的新背景下，对农村低保制度和扶贫开发政策作出适当划分并实现有效衔接势在必行。

低保对象甄别要注意新致贫因素

在农村社会救助体系中，贯彻执行期最长的就是农村五保制度。该制度建立于1950年代，后来逐步规范化，1994年国务院出台了《农村五保供养工作条例》，对保障范围和要求作出了详细规定。然而，该项制度保障对象过于狭窄，只限定为“鳏寡孤独”。农村低保制度建立后，农村社会保障范围和对象大大扩充，不过又出现了两项制度之间的衔接问题。按照农村低保制度的对象识别机制，农村五保户是最主要的生活困难群体，应该被纳入其中。但在不少地方，由于五保待遇高于农村低保待遇，五保户都没有被列入农村低保对象。从长远角度考虑，随着经济发展和农村低保标准的提高，两种制度分开运行的实际意义不大，而且这也会分散农村救助资源、增加管理成本，降低农村社会保障制度的综合运行绩效和整合能力。因此，在农村低保户识别中对五保户进行关照是农村低保制度执行中的应有之义。

在当前的农村贫困领域，有两个现象应高度重视：一是因病致贫、因病返贫；二是因学致贫、因学返贫。根据2003年第三次国家卫生服务调查结果，因疾病

导致贫困的比重在所有致贫原因中上升幅度最大，从1998年的21.6%上升到2003年的33.4%，5年中上升了11.8%。尽管2009年2月公布的第四次国家卫生服务调查结果表明，“因病致贫、因病返贫”的现象有一定程度缓解，但从总体上看，疾病仍然是困扰农民基本生活的主要因素。另外，由于近年农民子女入学年限不断拉长、层次不断提升以及教育收费标准的提高，农民家庭教育费用的支出日渐高涨，因子女教育费用支出而陷入贫困或返贫的现象日益突出。而且，教育不仅是农民当前致贫和返贫的风险，更是贫困代际传递的一个重要因素。

而在目前农村低保制度的对象甄别和标准确定中，家庭收入很难将医疗和教育因素纳入其中，其目标定位也主要在于解决基本生活问题。现有的农村新型合作医疗制度很大程度上还难以从根本上满足农民的医疗需求，教育体系上的救助措施也比较有限。因此，如何实现农村低保制度与新农合、教育制度之间的衔接就成为一大难题。

总而言之，由于各项农村社会政策的目标与绩效的复杂性、多样性和差异性，它们之间可能会出现不一致甚至相互抵牾的状况，这就导致政策难以发挥应有的效应；抑或由于某项政策在设计之初没有充分考虑与其他政策的有效衔接和良性互动，从而不利于激发各项政策的最大绩效。在农村社会政策的制定与实施过程中，应兼顾战略考量与策略选择，注重社会政策体系的衔接与联动，着力构建一套包容性强、具备可持续性的农村社会政策体系，这既可有效地避免政策之间的重合问题，又能提高政策运行的效率和效度。

（本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目“贫困农民的代际更替与脱贫机制研究”（10JJDZONGHE023）阶段性成果）

作者单位：华中师范大学社会学院，管理学院