化解乡镇债务的几点建议

第一篇：化解乡镇债务的几点建议

近年来，乡镇过度负债的状况已成为制约乡镇经济发展、阻碍农村税费改革进一步深入推进的重大问题，同时也严重影响着乡镇政府机关的正常运转。

据统计，截至2004年底，南通市138个乡镇含如皋开发区、如皋港开发区累计负债达到306571万元，镇均2221万元。其中：负债1000万元以下含1000万元的有33个，负债1000—2000万

元含2000万元的乡镇有46个，2000—3000万元含3000万元的有30个，3000万元以上的有29个。其中，按种类分：贷款44599万元，占负债总额14.5％；财政借款66761万元，占负债总额21.8％；欠单位款103733万元，占负债总额33.8％；欠个人款54140万元，占负债总额17.7％；欠村组款25256万元，占负债总额8.2％；其他负债12082万元。按负债用途分：发展经济负债112171万元，占负债总额的36.6％，其中：兴办企业负债43808万元，占负债总额14.3％；兴办工业园区基础建设负债58213万元，占负债总额19％；兴办农业项目负债10150万元。兴建公共设施及社会公益事业项目负债96749万元，占负债总额31.6％，其中：城镇基本建设负债14592万元，学校建设负债31815万元，道路建设负债26013万元，其他建设负债21914万元。基本运转负债32057万元，占负债总额的10.5％，其中：借款发放工资25555万元，占负债总额8.3％；欠发省标工资及地方补贴6502万元，占负债总额2.1％。合作基金会欠款64883万元，兑付合作基金会欠款负债61108万元，尚欠农民股金3775万元，占21.2％。经初步调查分析，乡镇负债问题由来已久，成因复杂，具有普遍性、数额大、时间长、偿还难的特点。究其因，既有客观因素，也有主观因素；既有政策上的因素，也有管理上的漏洞；既有体制上的缺陷，也有行政行为上的不规范。随着偿债高峰的来临，乡镇偿债的压力越来越大。

化解乡镇债务应从以下几方面着手：

一、统一思想，要提高消化乡镇负债重要性的认识。各级党委、政府要高度重视、统一思想，要充分认识到乡镇债务的危害性和化解债务的迫切性。债务的进一步恶化，必将拖垮基层财政，弱化政府职能的发挥，阻碍农村经济的发展，同时也影响基层干部和群众的工作积极性，不利于整个社会的长治久安。为此，各级要达成共识，要把化解乡镇债务作为全局性的工作来抓。树立“增收是政绩，消负减赤也是政绩”的观念，克服“发展靠借钱，政绩靠举债”、“前人借钱，后人还债”的思想，维护政府信誉，促进地方经济持续、稳定发展。

二、对现有债务实行分类管理，落实相关减债化债责任。对于乡镇因发展经济而举借的债务，由举债乡镇自行承担，待经济发展后逐步消化；对于农村公益设施建设所举借的债务，其中因上级政府出台政策要求乡镇配套资金而产生的债务，上级财政要给予适当的补助，如现行的农村五项实事政策。乡镇自主实施的农村公益设施建设，相关债务由乡镇自行承担。对于合作基金会债务，首先，一律实行停息降债，其次要落实相关责任，因上级政策缺陷而形成的债务，由上级财政承担一定的债务；因乡镇内部违规操作、管理不善造成的债务，由乡镇自行承担。

三、制订政府举债规范性文件，加强举债监管。政府要明确规定财政部门归口管理本级政府债务，并建立责权利相结合的债务管理体制，实施债务预警机制，推行偿债责任追究制度，加大约束力度，特别是对党政一把手要加大考核力度。要按照科学发展观的要求，正确处理好负债额度与经济发展需要、财政承受能力三者之间的关系，在充分考虑到财政承受能力的前提下，通过适度负债，有力地推动地方经济科学、协调、可持续发展。严控债务规模，做到举债有度，还债有源，防范和化解财政债务风险。

四、建立偿债准备金制度，对政府债务实行预算管理。乡镇每年从预算中安排一定的资金，建立政府偿债准备金，有计划地逐年消化债务。在编制部门预算时，要一并编制债务偿还预算，通过预算手段逐步消化债务。

五、进一步完善和规范财政分配体制。上级财政要给县乡两级倾斜政策，从政策和制度上给予基层财政充裕的财力，规范转移支付制度，给予乡镇政府必要合理的资金补助。上级制定政策要充分体察各地实情，具体情况要区别对待，实事求是。乡镇政府向上借款用于处理社会历史遗留问题的，上级应减、免、延，或停息。

六、加速乡镇行政机构改革。要真正“转换职能，精兵简政”，从根本上消除政府包揽过多，干预过分的格局，“七站八所”以及学校的事业单位改革要力求规范，最好由省制定政策标准，全省统一实施。大力压缩财政供养人口，有效地遏制和削减行政事业经费的开支。

七、推行综合预算，乡镇所属部门资金全部实行集中统管。采取统一支

第二篇：对化解地方债务的几点建议

关于化解我县地方债务的几点建议

2014年底，我们开展了一次政府性存量债务清理甄别工作。根据结果显示，截至2014年12月底，我县政府负有偿还责任的债务余额为****万元，其中一般债务余额****万元，专项债务余额****万元。

在这些债务当中，金额较大的单位有城投公司、国资办、国土局、住建局、创业园区、西南新区、教育局、交通局、财政局（政府债券）。根据审计结果分析，我县部门单位形成债务的主要原因是因为我县财力不足，基础设施薄弱，因此大多债务都是由于修建公益性基础设施和土地储备形成的。

随着政府债务的逐年上升，使得地方财政运行压力不断增大，也在很大程度上制约了地方财政收入的增长，同时也制约了公共财政的职能，不利于地方财税体制深化改革。

财政部部长楼继伟在回答记者关于地方债务危机的问题时，提到“必须开前门、堵后门，同时还要防止出现系统性风险”。所谓开前门，指的是赋予地方政府发债权限，而根据3月5日公布的2015年预算草案，2015年地方政府可发行债券6000亿元。所谓堵后门，指的则是逐步消化解决存量债务。对于有一定收益的项目，主要通过ppp模式转化为普通企业债；对于公益性平台 举借的政府负有偿还责任的债务，通过发债进行替换。另外，原有的平台贷款合同不能废除，可通过债务重组等其他过渡性的办法逐步解决。

楼部长的话给我们这个贫困县的启示是：就短期而言，我们只能寄希望于两个方面，一是卖我们的国有资产，希望高兴庄煤矿能卖个好价钱。二是以政府债券置换部分债务。当然这是上面的事，至于什么时间，能给我们置换多少还都是未知数。

就长期而言，规范和偿还政府债务，应该做到以下几点。一是将政府债务资金全部纳入预算管理，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。

二是建立债务预算编制体系。对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理;对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示，并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。

三是实行严格的项目审批制度。凡是政府投资范围内的项 目，都应组织专家进行可行性研究和经济效益分析，确保项目投资预算科学准确、合理合法、切实可行。

四是积极探索尝试多种直接融资方式。比如，推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，尝试采取PPP（公共私营合作制）、BOT（建设-经营-转让）等方式，筹措建设资金。

五是进一步清理各预算单位银行账户，盘活存量资金，加大对结余资金和连续两年结转资金的收缴力度，并合理分配和使用这部分资金，不断提高使用效益。

六是推动地方经济发展，这是最根本的出路，只有地方经济发展了，才能壮大财政收入，增加可用收入，才能从根本上化解地方债务。

第三篇：乡镇债务的制度成因及其化解

乡镇债务的制度成因及其化解

陈本凤

[摘要] 当前乡镇债务已影响着乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定, 而有关制度是乡镇债务产生的根源和关键所在。本文就乡镇债务产生的制度成因进行了较全面分析, 并提出相应的化解措施。

[关键词] 乡镇债务 制度成因 化解对策

乡镇财政是我国财政体系中的最低一级, 也是我国财政的基础环节。乡镇财政的状况, 一方面将影响整个国家的财政状况, 另一方面又关系着乡镇经济的可持续发展和社会的稳定。而目前我国乡镇财政状况却不尽人意, 主要表现为负债乡镇比重高,债务规模大, 债务种类多。因此, 如何化解乡镇债务已是中央和各级地方政府当前急切需要解决的问题。要有效化解乡镇债务, 必须首先对乡镇债务的成因进行分析, 然后有针对性地采取化解对策。虽然乡镇债务的成因很多, 但笔者认为制度成因是关键。本文就乡镇债务的制度成因进行分析, 并提出相应的化解对策。

一、我国乡镇债务的制度成因 11 不彻底的分税制财政体制

笔者认为, 不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生的根源。首先, 从表象看, 我国1994 年开始实行不彻底的分税制财政体制, 而乡镇债务也主要起于1994 年, 之后, 乡镇负债面越来越大, 负债金额越来越高。其次, 从深层次看, 现行不彻底的分税制财政体制必然会导致乡镇财政的负债:(1)税种的划分不彻底, 决定乡镇财政收入来源少。由于我国实行的是不彻底的分税制, 所以, 税种的划分不彻底, 主要表现为: 一是同一税种因企业性质不同而划为不同的财政收入, 如中央直属企业所得税归属于中央财政收入, 地方企业所得税归属于地方财政收入, 金融保险企业营业税属于中央财政收入, 地方企业营业税属于地方财政收入。二是存在共享税种, 即同一税种的收入一部分归中央财政, 一部分归地方财政, 如增值税75% 归中央,25% 归地方。由于税种划分不彻底, 致使财政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、稳定且征收容易的税作为中央固定收入, 如关税、中央企业所得税、金融保险企业营业税等。而把一些收入低、不稳定且征收困难的税作为地方固定收入, 如地方企业营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税及其附加等。同时, 在中央、地方共享税中, 中央分享大部分, 地方分享小部分, 如消费税全部归中央, 增值税75% 归中央、25% 归地方, 况且地方所得的25% 还要在地方各级政府之间分配, 而乡镇政府往往在25% 中只占小头。这样, 由于税种划分不彻底就决定了作为基层的乡镇财政收入来源非常少而负债。

(2)各级政府的事权和支出范围的划分不明确,使乡镇财政收不抵支。分税制财政体制的实施, 必须建立在明确界定各级政府事权和支出范围的基础上, 再根据事权与支出范围划分财权, 确定各级政府的财政收入来源, 使事权和财权相适应。而我国现行的分税制, 只对中央政府和地方政府的事权和支出范围作了笼统规定, 对地方各级政府之间事权和支出范围没有作具体明确的规定。因此, 在实施中, 地方政府往往是财权尽量上收, 事权尽量下放,作为最基层的乡镇当然处于最不利的地位。这样, 致使乡镇的财权较小, 所承担的支出责任却很大, 财政支出与财政收入不相适应, 从而造成乡镇财政收不抵支。财政转移支付制度的不完善

财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制的不足而建立的一项制度, 它本身是我国分税制财政体制的有机组成部分。其基本目标是促进地区间基本公共服务和基础设施建设的均等化, 客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。也就是说, 如果分税制下乡镇财政收入少, 就可以通过转移支付从中央或上级地方政府获得一部分转移性财政收入。但是, 由于我国目前的财政转移支付制度还很不完善, 使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定, 这也是乡镇负债的重要原因。其不完善性主要表现为: 一是转移支付形式不规范。现行的转移支付形式主要有税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等, 但各种转移支付形式的政策指向不明确、不规范, 使乡镇获得的转移支付收入不稳定。二是转移支付中专款太多, 随意性大。我国目前的转移支付范围广, 几乎涉及所有预算支出科目。同时, 很多专项支出缺乏依据和制度约束, 随意性很大, 结果反而使偏远落后的乡镇得到的专款少, 经济发达的乡镇得到的专款多, 从而不能很好地平衡分税制下财政收支不均状况。目前, 我国西部地区乡镇债务状况比中东部地区更为突出, 也说明转移支付制度没能很好地发挥其平衡作用。

农村金融制度失误的历史遗留

改革开放后, 由于农村金融制度不能满足农村经济发展的需要, 于是在20 世纪90 年代初先后在全国各地建立了农村合作基金会和储金会等组织,虽然它们是从事金融业务的组织, 但又未划归金融部门管理, 从而使其经营活动失控, 最终导致金融风险的产生。1999 年, 中央便决定取缔“两金”并进行彻底清理整顿, 当时为了保证农村社会的稳定,对确实无法解决的资不抵债部分, 中央拨出了再贷款专项资金予以解决。绝大部分乡镇主要就是通过再贷款专项资金进行解决的, 而且金额较大, 所以,乡镇债务中至今还有较大金额的中央再贷款负债。

九年义务教育制度的普及实施与检查

1992 年, 我国全面实施九年义务教育制度, 而农村是普及义务教育制度的重点和关键。为了使农村能够全面普及九年义务教育制度, 要求各乡村必须达标, 并且进行全面检查验收。但是, 很多乡村由于教育设施和教学条件不能满足普及九年义务教育制度的要求, 为了检查能够达标, 便突击性修建学校、引进教师等, 以改善教育设施和教学条件, 从而使乡镇欠下大笔债务。一般来说, 教育越是落后的地区, 财政越是困难, 所以, 很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查所负债务至今未能偿还。

农村税费制度的改革 世纪90 年代后期, 我国农业发展缓慢, 农民负担不断加重, 农民收入增长呈现下降趋势, 影响着农业和农村经济的发展。为了促进农业和农村经济的发展, 便对农村的税费制度进行调整与改革。2000 年开始取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;调整农业税和农业特产税政策等, 这样, 就使乡镇财政收入相应减少。2003 年开始又对农村税费制度进行深化改革, 取消农业特产税并从2004 年起, 逐步降低农业税税率, 5 年内全部取消农业税。实际上, 很多省市2005 年就全部取消农业税了, 自然又使乡镇财政收入进一步减少。虽然, 有财政转移支付来贴补, 然而财政收入要大幅度增长却很困难, 而随着经济的发展, 财政支出增长加快,这样在财政收入增长困难的条件下而支出增长加快, 必然会使财政运行困难, 从而产生负债。

乡镇干部的任用制度存在缺陷

一是乡镇主要干部任命、任期制度存在缺陷。乡镇主要干部, 包括书记、副书记、镇长、副镇长的任命、任期都是由县委县府决定, 而且往往是一届期满就要作调整, 这样, 乡镇主要领导便产生短期行为, 而且不需要对其行为后果负责。于是, 一方面对财政资金挥霍浪费, 另一方面, 不管财政偿还能力, 毫无顾忌地负债。二是对乡镇主要干部的考核制度存在缺陷。对乡镇主要干部的考核主要看政绩, 而政绩又片面强调形象工程, 而且, 乡镇主要干部的政绩考核情况将直接关系着其届满时的去向。因此, 乡镇主要干部为了突出政绩, 为届满提升创造条件, 不惜负债大搞形象工程。三是乡镇一般干部的任命无监督约束机制。乡镇一般干部的任命往往是乡镇主要领导说了算, 这样, 乡镇主要领导们的三亲六戚以及各种关系户都想方设法安排到乡镇工作, 使乡镇机构臃肿, 人员膨胀, 人员经费支出大幅度增加, 从而导致负债。

乡镇财政资金使用缺乏有效的监管制度

一是财政预算缺乏监督。本来乡镇财政的预算应由乡镇人大进行监督, 但乡镇人大代表主要是由村干部组成, 而村干部又直接由乡镇管。这样, 乡镇人大很难起到监督的作用, 使预算流于形式, 预算执行随意性大。二是日常的财政支出缺乏有效的监督与管理。在乡镇财政的日常支出中, 往往由乡镇主要领导说了算, 没有进行科学的管理, 也没有严格的监督和审计制度, 使得财政资金的日常开支过大, 从而造成负债。据了解, 很多乡镇一年仅招待费、小车的运行费开支往往在一百万元左右, 这在乡镇财政支出中占不小比重。三是离任时无严格的审计制度。作为乡镇主要领导, 在任期满后应该对其任期的账务进行严格审计, 但是, 现在乡镇干部离任时却根本不对其进行审计, 致使一些乡镇干部在任时肆无忌惮地开支财政资金, 从而造成负债。

二、乡镇债务的化解对策 11 进一步完善分税制财政体制

(1)合理划分各级政府的事权和支出范围。首先, 合理划分中央政府和地方政府的事权和支出范围。一般来讲, 全国范围受益的公共品支出应由中央政府负责, 如国家外交、安全、中央国家机关的运转、协调地区发展、实施宏观调控等支出以及由中央直接管理的事业发展支出;如果仅是地方受益的支出则应由地方政府负责, 如地方机关的运转、地方经济和地方事业的发展等。其次, 合理划分地方各级政府的事权和支出范围。现行的分税制没有具体划分地方各级政府的支出范围, 使地方各级政府在事权和支出范围上讨价还价, 而乡镇政府在讨价还价中处于最弱势地位, 使得乡镇政府承担的责任大, 支出范围广。如果国家具体划分了省、市、县、乡镇的具体支出范围, 假定该级地方政府的财政收入不能满足财政支出的需要, 就可以通过财政转移支付制度来平衡。这样, 既可以避免乡镇负债, 又可以协调各地经济社会的发展。

(2)合理划分税种, 保证乡镇财政支出的需要。根据各级政府的事权和支出范围来合理划分中央税、地方税及中央地方共享税, 以保证各级财政的需要。根据当前分税制税种划分存在的不足, 应该保证各级政府都有稳定的财政收入来源, 可以将共享税的划分比例作适当的调整, 使乡镇分享比例提高, 其它税种调整一部分作为乡镇财政收入, 以增加乡镇财政收入来源, 这样, 才能保证乡镇财政支出的需要。

(3)在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡。我国现行的分税制是不彻底的分税制。彻底的分税制是在合理划分事权的基础上将税种彻底划分中央税和地方税, 不存在共享税, 而且地方政府具有立法权。如果所划分的地方税种不能满足地方财政的需要, 地方政府有权根据实际情况制定地方税法, 这样, 地方政府就不会负债。很多发达国家实行的分税制就是彻底的分税制。我国可以在进一步完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡, 既有利于理顺中央与地方的分配关系, 又有利于地方经济社会的发展。改革调整转移支付制度

一是确定科学合理的转移支付形式。应该明确转移支付的政策目标和功能, 科学合理地确定财政转移支付形式, 使转移支付形式科学化、规范化。二是建立科学合理的均等化公式。应该根据各种政策目标, 建立科学的均等化公式, 同时规范转移支付程序, 建立转移支付的约束制度, 使转移支付科学化、程序化, 从而使乡镇财政分配公平合理。

清理债务, 区分类别, 分类化解首先必须对乡镇债务进行彻底清理, 确定统一分类标准, 然后按照统一标准进行分类, 再根据债务类别有计划地采取相应的化解对策。对由于办企业、上项目所负债务或为其担保所负债务, 需要进行剥离, 对还在经营的企业, 其债务就划转到企业头上;对未经营的企业或项目, 可以对企业或项目的资产进行彻底清理, 通过转让或拍卖的方式来抵偿债务;对20 世纪90 年代由于农村金融制度的失误和普及义务教育制度形成的债务, 可以由乡镇以上的各级地方政府和中央政府通过财政转移支付予以逐步化解;对于公益性的基本建设负债, 可以由乡镇以上地方政府按比例予以化解;对拖欠职工工资、奖金形成的债务, 由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。41 建立合理的乡镇干部任命制度, 不断提高干部素质

一是对现行乡镇主要干部的任命、任期制度进行改革, 使一些乡镇干部安心地、长久地在乡镇工作, 而不是为了“镀金”。二是采取多种形式、多种途径, 提高乡镇主要干部的思想和业务素质, 让他们树立正确的政绩观, 立党为公, 执政为民, 切实群众办好事、办实事。同时, 通过各种培训学习,提高其对财政的管理水平和能力, 使财政资金发挥最大的效用。三是改变政绩评定标准。把农村经济结构调整、农村经济的发展、农民收入水平的提高以及乡村消赤减债、生态环境保护等作为考核乡镇干部政绩的重要指标, 以改变政绩考核只注重形象工程的做法。四要切实关心乡镇干部的政治待遇和经济待遇, 让他们无后顾之忧, 安心乡镇工作。51 建立健全乡镇财政的监督管理制度

一是建立日常监督检查制度。由县财政、纪检、监察等部门组成乡镇日常财政收支的监督部门, 每年定期对乡镇财政收支进行检查, 督促乡镇日常财政收支的合法性和规范性。二是建立乡镇主要干部离任时的审计制度。乡镇主要干部调离乡镇时, 要对其在任期内的财务收支及债务进行严格的审计,对违法和不符合财经纪律、制度的行为要追究其责任, 且建立债务终身责任追究制度。三是建立新增大型项目的审批检查与公示招标制度, 提高财政资金的投资效益。凡是乡镇新增大型项目, 如修建、维修、购置和新办公益事业等, 必须实行报批制度, 由县财政初审后报县政府审批, 对已批准的项目由财政部门进行跟踪监督。同时, 对大型项目实行公示和招标制度, 以接受群众的监督, 从而提高财政资金的投资效益。

来源:农村经济 , 2006,(01).

第四篇：债务化解2.

债务化解

一是清理核实债务，化解历史债务。出台了《襄垣县加强政府债务管理的规定》，对已形成的政府性债务，逐笔清理核实，特别是对乡镇和部门隐性债务进行全面摸底、彻底清理并锁定，由举债部门、单位负责说明，彻底弄清举债原因，按照“制止新债，摸清底数，明确责任，逐步化解”和“谁举债、谁偿还”的原则，严控新增债务，积极化解历史债务。

二是制定偿还计划，分步逐项化解。将债务纳入预算管理，保障还款来源，同时，采取调整支出结构、盘活存量资产的方式，并根据地方财力状况，合理制定还款计划，化解债务风险，加强与金融机构沟通协调，开展存量债务置换以及债务延期工作，错开债务还款高峰，缓解债务压力，并根据项目性质、金额大小、轻重缓急等，分步进行偿还。杜绝部门预算单位举借或新增债务，严控债务风险。

三是加强预警管理，进行动态监控。摸清政府性债务风险的真实状况，对政府性债务情况进行精细梳理，特别是对财政债务率等监测指标的变动趋势进行动态监控分析，加强对各乡镇及县直债务单位的政府性债务情况进行考核评估，对存在问题的提出整改意见，对问题严重的及时提出组织调整建议，或由监察部门按规定追究相关人员的责任。

四是申请债务置换，化解存量债务。采取区别对待、分类化解的原则，通过向上级财政部门申请置换存量债务地方政府债券资金化解存量债务，坚持“谁使用、谁偿还、谁主管、谁负责”的原则，严格确定偿债责任主体，督促债务单位制订切实可行的偿债计划，开展存量债务置换，运用PPP模式与社会资本开展合作。

第五篇：浅谈如何化解乡村债务

浅谈如何化解乡村债务

宋昕 付文志 程仙娟

[内容摘要] 乡村债务制约着农村经济社会的发展，本文对我市乡村债务的现状和产生的原因进行了分析，提出了化解的建议。

[关 键 词]农村经济 债务 对策

[作者介绍]六盘水市财政局

由于种种原因形成的乡村债务成了乡村经济发展的沉重包袱，制约着当前农村经济社会的发展，严重影响农民收入的增加，阻碍了建设社会主义新农村的前进步伐。研究和探讨化解乡村债务的措施、办法，对促进我市农村经济社会建康发展具有积极重要的作用。

一、我市乡村债务基本情况

我市现有98个乡（镇、办），1715个行政村，11979个村民组；农业人口有222万元人，52万农户。经核实，截止2005年，全市乡村债务总额31592.09万元，其中：乡级28011.49万元，村级3580.6万元；乡级债务占88.67%，村级债务占11.33%；平均每个乡（镇、办）负债322.37万元，每个行政村负债18.42万元，每个村民组负债2.64万元，每户农户负债607.54元，每个农民负债142.31元。这些债务主要有以下几方面：

（一）乡镇、村级集体企业贷（借）款债务3295.30万元，占债务总额的10.43%，其中:乡级3287.41万元，村级7.89万元。

（二）乡村公益事业建设贷（借）款债务21365.17万元，占债务总额的67.63%；其中:乡级17952.57万元，村级3412.6万元。在公益事业建设贷（借）款债务中，兴建乡村学校的债务18688.13万元，占债务总额的59.15%(其中: “两基” 攻坚贷款负债17510.66万元,占公益性事业建设负债总额的81.96%。)；修建乡村道路的债务2189.46万元，占债务总额的6.93%，乡村计生优抚等债务92.27万元，占债务总额的0.29%;其他债务395.31万元，占债务总额的1.25%。

（三）乡村发展种植养殖业贷（借）款债务5047.76万元，占债务总额的15.98%，其中：乡级4937.05万元，村级110.71万元。

（四）其它债务1883.86万元，占债务总额的5.96%，其中：乡级1834.46万元，村级49.40万元。其它债务主要有各种项目配套资金贷款债务、村村通电网建设、乡镇办公楼建设、维修、乡镇招待费、修理费、烤烟生产贷款等债务。如水城县滥坝镇、保华乡、米萝乡办公楼建设和维修贷款352.8万元。

二、我市乡村债务形成的主要原因

（一）盲目兴办企业，无序转型改制，增加了乡村债务。前些年，一些地方不顾客观条件，乡村经济发展规划急于求成，盲目立项，兴办企业，在缺少资金、技术、人才的情况下，举债实施，致使一些企业先天发育不良，后天管理混乱，造成亏损或倒闭。在近几年的企业改制中，对乡村企业的资产没有部门管理，更没有认真地进行产权界定、价值评估，没有经乡村领导班子成员讨论通过，把不应由乡村承担的债务转嫁给了乡村。如盘县刘官镇磨芋加工厂1993年在银行贷款57.67万元，刘官增压砖厂1992年贷款40.68万元，响水镇煤矿贷款249.86万元，洒基镇煤矿贷款100万元等等，由于管理不善等原因，造成企业倒闭，债务无法清偿。据清理资料汇总反映,全市这类性质的乡村企业债务达3293.30万元，占乡村债务总额的10.43%。

（二）超越实际能力，举债兴办公益事业，增大了乡村债务。近年来农村扶贫“攻坚”工作，各级加大了对农村基础设施建设的投入，乡村也增大了投入，农村的修路、拉电、人畜饮水、修建学校、村活动室、村卫生室等公益事业，在缺乏资金，靠农村信用社贷款或者是靠欠施工单位垫付的前提下进行的，增大了乡村两级债务。仅盘县滑石乡在农村电网村村通工程改造工程中货款就达169.4万元。据清理统计，乡村两级这类债务高达1177.47万元，占乡村债务总额的3.73%。

2004至2005年，农村义务教育实行以县为主的政策，各级政府加大了对教育的投入，农村义务教育“两基贷款”猛增，贷款总额达到17510.66万元，超过历年各项 债务总额，占债务总额的55.43%，其中：六枝特区3474万元，盘县6741.26万元，水城县6595.4万元，钟山区700万元。并且，承担偿还 贷款的主要是县、乡两级政府，加大了化解乡村债务的难度。

（三）举债实施种养业，因管理不善项目失败，乡村背上了沉重的债务包袱。乡镇发展种养殖业，开发经果林、科技养猪、养牛等，本属无可非议，但是，由于对项目的考察缺乏科学性和合理性，在管理、技术、人才等条件都不具备的情况下，不“量力而行”，盲目地上项目、搞建设，结果投入大量人力、物力、财力，造成大多数项目失败，由此形成的债务高达5047.76万元，占乡村债务总额的15.98％。

（四）各种项目的配套，加重加大了乡村的债务。为促进地方事业的发展，乡镇都在积极向上级有关部门争取项目，但各种项目都要求乡镇有一定的配套资金，在乡镇无财力保障的情况下，只有向金融部门或个人借债实施，造成大量负债，如其他负债1883.86万元，占乡村债务总额的5.96%。

（五）以收取“三提五统”为抵押贷款形成的债务。税改前，乡村贷款主要是以收取“三提五统”费作抵押贷款或还款保证；税改后，取消了“三提五统”，乡村没有了偿还贷款的资金来源，由此贷款形成的债务，乡村缺乏偿款能力。

（六）政企不分，缺乏民主监督，使乡村经济秩序紊乱。政企不分问题在乡镇级并没有解决，大量乡镇集体企业产权不明晰、债权债务问题不清仍然存在，债务主体是乡镇政府还是乡镇集体经济组织无法分清。同时，由于农村民主监督机制不完善，乡村干部不经群众讨论同意就擅自代表乡村借款，造成债权债务关系紊乱，缺乏有效的监督和控制。

三、化解乡村债务的建议

乡村债务制约了农村经济社会的发展，如不采取积极的、有效措施和办法化解老债务，遏制新债务的发生，将严重影响我市基层政权组织的正常运转、农村社会的稳定，引发农民负担反弹，增加财政风险，干扰农村正常的社会秩序，影响政府形象和执政能力。化解乡村债务是当前农村工作的一项重要的紧迫任务。但是，由于乡村债务形成的因素很多，除了客观因素外，还有主观因素、历史因素、政策因素，加之乡村债务数额巨大、涉及面广、时间长、情况复杂，处理的难度很大。目前，各地还没有一套成熟的措施和办法，都在摸索和探讨当中，因此，结合我市的实际情况，提出以下建议：

（一）进一步理清乡村债务

进一步理清乡村债务的规模、种类、分布是化解乡村债务的基础条件。这必须解决四个问题：一是明确乡村债务的统一统计口径；二是确定统一的乡村债务分类方法；三是编制统一的乡村债务表；四是对乡村债务进行系统的经济分析和统计分析。

（二）建立化解乡村债务的长效机制

一是加强领导，进一步落实党、政“一把手”亲自抓、分管领导具体抓的领导机制。成立领导小组和减债办公室，减债办公室由市减负办牵头，负责全市乡村债务工作组织、协调及具体事项的处理工作。二是建立减债目标考核制度。把消减债务作为乡镇工作目标考核任务，列入年终考核，完不成减债任务的乡镇，追究党、政“一把手”的责任，并且不得提拔重用。三是建立奖惩制度。市财政设立减债奖励基金，按实际减债总额的一定比例奖励积极主动化解乡村债务的县（区）。此项资金仅用于偿还乡村债务，专款专用。

四是建立新债责任追究制度和乡村干部离任债务审计制度。审计、财政、农业等部门要定期组织对乡村债务的专项审计工作，对违反规定造成新的债务的责任人，视情节轻重和数额大小，给予相应的党纪、政纪处分，并依法追究其经济责任。五是规范乡镇经济管理行为，加强和完善村级财务管理。认真落实《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发[2005]39号）精神，规范乡村经济管理行为，从源头上防止新的乡村级债务发生。

（三）多方筹资，分级负担，逐步化解

一是按照政企分开和“谁受益、谁负担”的原则，在进一步摸清、核实乡村债务底数的前提下，明确债权债务主体。属乡镇政府行为的，由乡镇财政逐年化解；属企业或个人行为的，由债务人负责偿还，必要时通过法律手段以达到化解乡村债务的目的。二是制定减债时间表，分按计划完成减债任务。即村级债务在2至3年内完成化解任务，乡级在3至5年内完成化解任务。三是县（区）建立偿债准备金，实行“县（区）管乡用，专户管理”。对乡级债务，县级财政预算安排一部分，乡级财政筹措一部分。由乡镇拟定偿债计划，经县财政审定后，乡镇按规定时间将偿债资金存入偿债准备金专户；县财政安排的偿债准备金与乡镇的一并存入专户，合并用于偿还各乡镇所欠债务，偿还债务时，由债权人提供有效借款依据，经县（区）、乡财政确认并报县（区）政府同意后，列入偿债准备金使用范围。四是对村级债务，由村集体经济组织偿还，资金来源主要有农村税费改革中上级明文规定给村级组织的财政转移支付资金、村集体经济组织的收入提成留存以及其他收入，偿还确有困难的，乡镇财政可视其情况给予一定的支持。

（四）采取多种形式，多种办法偿债还债

乡村债务的形成是多方面因素造成的，解决债务的办法也可以采取多种形式、多种办法。一是收回欠款还债。加大对个人借欠公款的清收力度；对个体、联合体承包的集体企业、林场、荒山等所欠承包金采取强制办法收回欠款；对集体、私营企业借、欠财政的资金，能用行政手段强制收回积极收回，收不回的，通过法律诉讼程序处理，倘若一时还不清的，要求制定切实可行的还款计划；二是资产抵债。对沉淀或闲置的资产、已关闭停产的乡镇企业资产，采取招商、合股、拍卖等方式进行盘活；对荒山、林地等集体资产，公开招标，过渡经营权；城镇建设出让土地资产，收益部分用于偿还债务；三是划转消减债务。对乡镇、村级为企业担保的借款，划转企业承担；四是核消减债。对乡村两级历史上形成的呆账、死账，经本级代表大会讨论同意，报经上级有关部门批准后予以核减；对历史遗留的银行贷款，争取金融部门的支持予以核减。六是发挥职能部门优势，对口对项目化解乡村债务。如对农村义务教育的债务，市、县(区)教育部门可从每年收取的“教育费附加”中，安排一定比例资金用于还债；对乡村道路建设债务、农村计划生育、优抚等债务，市、县(区)公路、计生、民政等部门可以发挥其部门优势，积极乡化解乡村债务。

（五）采取措施防止新债

一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款提供担保或抵押；三是不得采取由施工企业垫支等手段上项目；四是不得举债兴建工程；五是不得滞留、挪用对村级组织的补助资金；六是不得举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足；七是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出；八是兴办公益事业要坚持量入为出的原则，严格按规定的程序办事，不得超出“一事一议”控制标准，不得借债兴办公益事业。凡违反上述规定形成新债的，一经查实，按照“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的责任。

资料来源：

1、贵州省农村税费改革资料汇编（2002－2003）

2、六盘水市税改方案