当今新农村建设面临的难题及对策研究

第一篇：当今新农村建设面临的难题及对策研究

当今新农村建设面临的难题及对策研究

摘要：农业、农村、农民这一问题是政府关心的重点，是学者研究的焦点。中国的改革第一步源起于“三农”，中国未来的成败，也必将取决于“三农”，这是显而易见的。泱泱大国，农为根本，只有“根本”的问题解决好，才是最彻底的，最有价值的，最革命的。

2006年4月，国家发改委下达了关于开展农村经济重大问题调研的指令，按照国家发改委下达的调研课题，笔者有针对性的深入隆回县农村开展调研，并运用隆回县县委基层办、县委政研室和隆回县政府经研室的相关调研成果，形成了综合性调研报告。调查结果表明：村级集体经济薄弱、农民增收乏力，村庄建设规划滞后和尚未建立长期投入机制，成为我国当前新农村建设面临的四大难题。

近三年，中共中央制定出台了关于“三农”问题的三个一号文件，有力促进了农民增产增收，提高了农业综合生产能力，开创了社会主义新农村建设的新局面。

2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》下发，即改革开放以来中央第六个一号文件。文件要求，要调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。

2005年1月30日，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》下发，即改革开放以来中央第七个一号文件。文件要求，要稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。

2006年2月21日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下发，即改革开放以来中央第八个一号文件。文件要求，要完善强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。

难题之一: 乡村债务问题

据调查，一般规模较大的行政村年刚性支出需15万元左右，规模相对较小的行政村也不少于10万元。但目前大多数村的经济现状都不乐观。原因有几个方面：一是受政策性制约，企业改制断了收入，税费改革少了收入，招商引资没了收入；二是经济发展空间小，受制于有限土地资源、资金和自然资源；三是财政转移支付入不敷出，不可预见性支出不断攀升，正常运转难以为继。村级集体往往经济薄弱、无钱办事，这成为建设新农村的突出难题。

一、乡村债务结构分析

隆回县乡村两级负债总额为55161.99万元，其中乡一级负债42586.33万元，村一级负债12575.66万元，其债务结构如下:

按成因划分:A、地方上项目、办企业，造成决策失误或因管理、市场原因亏损形成的债务14992.45万元(其中乡级13814.10万元、村级1178.35万元)占27.18%。B、办福利事业、“普九”、乡镇医院和村办福利事业建设形成的债务5853.77万元(其中乡级4819.21万元。村级1034.56万元)，占10.61%。C、民间高息借贷、完成各种上交任务，因本金、利息形成的村级债务3599.48万元(其中乡级2484.72万元、村级1114.76万元)，占6.53%。D、如通乡镇油路、农田水利等农村基础设施建设形成的债务4922.01万元(其中乡级3070.66万元、村级1851.35万元)，占8.92%。E、因村级财务管理混乱，干部因素形成的历史性债务1335.54万元(其中乡级968.14万元、村级367.4万元)，占2.42%。F、农户欠交税费，逐年欠款而

增加形成的集体债务10640.2万元(其中乡级4659.72万元、村级5980.48万元)，占19.29%。H、其它原因形成的债务13818.54万元(其中乡级12769.78万元、村级1048.76万元)，占25.05%。

按债权人划分:A、欠银行、农村信用社、基金会及其他金融机构20131.79万元(其中乡级17614.46万元、村级2517.33万元)，占36.49%。B、欠乡村工程业主3418.82万元(其中乡级2755.70万元、村级663.12万元)，占6.2%。C、欠乡村干部7682.6万元(其中乡干部5769.09万元、村干部1913.51万元)，占13.93%。D、欠乡村教师2518.4万元(其中乡级2452.30万元、村级66.1万元)，占4.57%。E、欠民间个人2568.06万元(其中乡级l537.07万元、村级1030.99万元)，占4.66%。F、欠其他经济组织10881.74万元(其中乡级6049.24万元、村级4832.50万元)，占19.7%。H、欠其他债权人7960.58万元(其中乡级6408.47万元、村级1552.11万元)，占14.42%。

二、乡村债务成因分析

1、财源有限。随着家庭联产承包责任制、撤区并乡、农村税费改革、免征农业税等农村政治经济体制改革的推行，村集体不再有剩余产品的分配权和经济收入的支配权，“五统三提”、农业税附加等乡村集体收入也随之消失，乡缜的行政事业性收费项目大多数被取消，预算外收入锐减，乡村集体收入来源被逐渐抽空;由于人才、技术、资金、市场缺乏、企业组织化程度低等方面的先天不足。

2、刚性支出居高不下。由于机构雍肿，队伍膨胀，乡村二级的工资、误工补贴，办公费、交通费等基本支出使乡村不堪重负，政策性增资只能“挂空档”。旱涝灾害、山林火灾、矿山事故等突发事件而导致的不可预算费用，使原本拮据的乡村财力更加捉襟见肘。

3、财源流失严重。分田到户后，村级集体财产被一分而尽;撤区并乡、企业改制过程中国有资产流失严重;人情税、关系税、税收征管力度不够，导致税收不能按国家政策足额征收;农民增收缓慢，农业税费收缴缺口大，尾欠收缴难度大，征收成本高。

4、盲目性建设投资强力扩张。改革开放初期，由于政企不分，政府办企业、政府为企业担保贷款，使乡镇不得不花巨资为企业亏损买单，为企业偿还不良贷款本息;各种达标工程、政绩工程劳民伤财，使乡村债务陡增。

5、预算约束力不强，挥霍浪费严重。乡镇人大会议上通过的财政预算报告往往是一个形式，乡镇的财政支出一是拆东墙，补西墙，毫无预算可言。二是乡镇财政支出往往是书记、乡镇长说了算，管他预算不预算，支出决策不仅脱离预算而且基本上没有民主可言、更不要说财务制度了。三是村级财务管理混乱，乡级财务账性违规违纪支出现象较为普遍，有限的乡村财力“跑、冒、滴、漏”严重，乡村债务雪球越滚越大。四是乡镇主要领导异动频繁(平均任期2年左右)支出的随意性也就被无限放大。五是村一级的支出就更没有计划了，“到手就是财、今朝有钱今朝用，管他明天怎么过”，是大多数村干部的理财之道。

在现行的乡村绩效考核机制中，数字化强制性硬指标不少，唯独没有行政成本的考核指标，乡村干部在行政过程中，没有成本意识，从客观上助长了铺张浪费的不良风气。个别乡村干部为了自己的仕途和声誉，不惜花公款制造虚假政绩为自己脸上贴金。在乡村财力日益拮据的状况下，办公费、交通费、通信费、公务接待费却节节攀升，大吃大喝俨然成风，公费请客送礼愈演愈烈。在公款消费上讲排场、讲档次、互相攀比，债务包袱越背越重，群众怨声载道。

三、乡村债务影响分析

巨额的乡村债务对基层组织运转、农村社会稳定带来巨大的负面影响。

1，是违法行政的重要诱因。乡村出现收支失衡后，乡村干部首先想到的是利用行政资源，巧立名目向行政相对人收取各种费用，因而，农村“三乱”久治不止;为了弥补工作经费的不足，乡村两级均热衷于违规征用土地搞建设，通过炒地皮，从中获取20-30%的收益。

2、直接影响党的执政能力。经济基础决定上层建筑。沉重的债务包袱，使乡村主要领导整天处于“借新债、还旧债、躲追债”的状态下，影响了他们谋划经济发展的精力;隆回县的干部工资只有隆回市的1/

2、长沙市的1/3，并且还不能按时发放。乡村干部为垫交税费、垫付工作经费，每人手里攥着几千元、上万元乃至10多万元的“白条”，兑付遥遥无期，乡村千部人心涣散、意志消沉；面对存量和增量均严重不足且强制带病超负荷运行的农村基础设施、亟待完善的社会事业公益设施，乡村二级无力改造和建设，农村公共产品供需脱节的现象更加严峻;由于缺乏足够的资金保障，有限的农业技术推广经费和教育经费被乡村挪用已习以为常，直接影响农业科技推广和农村基础教育。

3，有损党和政府在群众中的形象。巨额的乡村债务使乡镇政府、村委会成为农村最大的债务人。对内，欠乡村干部的工资和公款私垫费用，对外，大到欠金融机构贷款、施工单位工程款，搞得乡村干部声名狼藉，无法开展工作。

难题之二: 农民增收问题

近年来国家实施了一系列惠农政策促进农民增收，但受多种因素制约，农民增收依然十分困难。农民富裕是建设社会主义新农村的根本目的，增收困难成为新农村建设的重大挑战。

首先是种养业增收难。农业抵御市场风险和自然灾害的能力很弱，增收的不稳定性较大。虽然国家对农民实行了种粮补贴，但生产资料和机械作业费等持续涨价，无形中增加了生产成本，农民从事种养业增收困难。二是产业化带动难。近几年农业产业化有了一定发展，但农业竞争力总体还不强，农民进入市场的组织化程度还不高，带动农民增收不明显。公司加农户和协会加农户等模式并未给农民增收带来多少实惠。公司、协会和农民之间还未真正形成紧密的利益联结机制，农民几乎没有在企业或协会的二次分配中获益增收。有的地方将合作经济组织或协会作为普通企业对待，有的作为社会团体对待，还有的地方根本没有适当的名分。这种混乱局面使得农民合作经济组织在贷款、纳税、保险等诸多方面困难重重，严重妨碍其发展。三是转移性增收难。随着农村劳动力转移到二、三产业的比例逐年增加，外出打工和就地转移的劳动力队伍庞大，但由于综合素质低，大多数劳动力仍从事着低收入的工作，技术型、技能型劳动力转移输出很少，无法获得较高收入，农民工资性收入增长受到抑制。四是政策性增收难。自2005年起，国家取消了农业税及其附加，“一免三补”政策提高了农民的种田积极性，但农民依靠政策增收的空间也在缩小，没有更多途径。

农民收入增长的主要特点

1、农民收入的增长仍然依赖于家庭经营收入和工资性收入，收入来源渠道依然狭窄。

2、农民收入增长与国家政策紧密相连，2009年农民收入的快速增长主要是政策效应。免征农业税不仅使农民减轻了负担，更重要的是从源头根治了农村乱收费的痼疾，使各种巧立名目的搭车收费失去其依附的载休，广大农民群众可谓欢呼雀跃9。直补、良补给了农民一条稳定的政策性增收渠道，减负和增收使农民在长期的“高负低收”的恶性循环下解脱出来。

3、较长时期内农民收入增速一直低位徘徊。以2000~2004年为例，年均增速仅8.62%。

4、农民收入的内部分化日趋加剧。

三、农民收入增长的影响因素

1、农民增收的空间非常有限。1998年以来，农民收入持续低迷的原因除政策等因素外，另一个重要因素就是经历了10多年的家庭经营后，农村生产力、单位土地面积的生产效率已经发挥到了极至，在新的经济体制、产业格局、生产经营模式没有出现以前，农业生产和农民增收必然进入“休眠期”。2009年的增产、增收、增效缘于政策好、市场旺、人努力、天帮忙，政策的引扶效应和市场的刺激效应又一次发挥到了极至，要保持2009年的良好发展态势已属不易，要谋求新的发展和突破，难度可想而知。

2、农民增收的风险性系数大。农村是一个庞大的“露天工厂”，从某种意义上来说，农民是

“靠天讨吃”。目前，我国尚末建立农业风险救助机制，一遇自然灾害，农民就只能望天兴叹。改革开放以来，国民经济实现了超常规的快速发展，资源、环境压力也与日俱增。众所周知，过度开发和盲目扩张所带来的环境污染、水士流失、生态失衡、资源紧缺必然导致气候的反常，自然灾害发生频繁，农民增收的风险系数也就不断放大。

3、农民增收的自主性非常有限。面对激烈的市场竞争，受思想观念的限制，农民死抱自己的一亩三分自留地不放，适应市场经济的土地浪转机制难以形成，产业结构调整步履艰难。作田、养猪、打工不可能使农民收入出现量的飞跃和质的变化，增收动力明显不足。

农产品价格是农业的“晴雨表”，农资价格又是农业的“风向标”，农民对“二价”只能无条件的被动接受，农民增收的不确定因素增加。2005年农产品价格有较大幅度的下跌，农资价格却一路飚升，尿素零售价（下同）1950元/吨，同比（下同）上涨14.9%；钾肥2200元/吨，上涨29.4%；碳胺540元/吨，上涨17.4%；复合肥1050元/吨，上涨32.9%；种子9元/kg，上涨28.6%；农地膜14元/kg，上涨4%；抛秧盘0.65元/块，上涨160%；农药的平均涨幅也在20%以上。因农资涨价，农民种田成本增加50元以上/亩。按2004年隆回县“二补一免”55.72元/人计算，政策给农民带来的收益被农资涨价全额抵消。受煤、电、油、运紧张和原材料涨价等因素的影响，农资价格上涨有其客观原因。但透过涨价现象还是可以发现一些不可忽视的深层次的问题。一是近年来，舆论对农业和农村经济的宣传有失偏颇。农业和农村经济刚有转机和起色，电视、报纸、网络等媒体把农村形势说得天花乱坠，片面宣传和夸大成就，对仍在存在的各种问题或是忽略不计，或是轻描淡定，给人以“三农”问题已经解决，农民已经富裕的舆论误导，各行各业，特别是农资生产商和经销商也就争先恐后来分“蛋糕”，为农资涨价埋下伏笔。二是农民对农资生产成本、进零差率等生产经营信息全然不和，涨不涨价、为什么涨价、涨多少，全是生产企业和经销商的一面之词。三是国家在农业生产资料的“产前”补贴方面出台了许多优惠政策，投入大量资金，但真正的“好处”往往落到了生产企业和经销商手中，他们一方面享受国家的行业政策优惠，一方面叫苦不迭，大呼亏本经营，一次又一次提高农资市场价格，最终受“挤榨”的还是农民。

家乡农村建设任重道远，隆回的人们在思想认识上应该要有长期打算，在发展规划上要有长远眼光，在产业发展上要有长期考虑，在制定目标上要把握关键，在工作开展上要有重点，我相信我的家乡一定会又好又快地发展起来，期待隆回农村美好的未来。

第二篇：新农村建设面临九大难题[推荐]

新农村建设面临九大难题 必须坚持量力而行

2007-1-8 15:51:25

新农村建设一年之际，《瞭望》新闻周刊深入山东、河南、江西、陕西、吉林、内蒙古等地进行了专题调研。从各地实践看，新农村建设取得了较大进展，但同时存在一些倾向性问题，其背后则是基层政府在认识、方法上的偏差以及工作作风的不切实际。及早发现和解决这些问题，方能真正取得新农村建设实绩。

问题一：行政资源“垒大户”，试点村难以“以点带面”

调研中我们发现，不少基层干部在谈论如何开展新农村建设时，不约而同想到的都是先建设“富村”。在有的乡镇，“后进村”的群众常年喝不上一口干净水，干部们却在讨论选择一个“先进村”开展亮化、美化工程。

西部地区一位基层干部介绍了当地新农村建设示范点的三个选择标准：一是有特色产业支撑，二是村集体有较强实力，三是大多数村民有较多的经济收入；在河南省，一 位乡党委书记告诉我们，他们正准备选择一个群众生活比较富裕、建设规划较好的村庄，这位乡党委书记却茫然不知所言。

建设新农村，很多方面需要规划先行、试点起步、稳步推进。但是，如果只抓“试点”，不做好“面”上的基础工作，急于树“形象”出“政绩”，缺乏科学发展观，对新农村建设的艰巨性、复杂性和长期性缺乏深刻认识，则往往会走偏，以至于出现用行政力量“垒大户”，把有限的资源过分集中在少数试点上，从而造就一批“好是好，就是学不

问题二：部分地区举债搞建设，农民负担反弹

中央明确要求，新农村建设要坚持量力而行，不能举债搞建设。但我们发现，在新农村建设试点工作中，一些乡村干部和农民正负新债搞建设，部分地区的乡镇政府和干部随意向农民集资摊派，农民负担出现反弹。

许多新农村建设试点村抢抓这一机遇，启动了村道水泥化工程，乡镇和村级组织筹集中全乡之力搞好试点，做到“以点带面”。然而具体到如何利用“点”来带动“面”，了”的典型，甚至人为地造成农村内部的“二元分化”，这就背离了新农村建设的初衷。资整修路基，上级补助资金铺水泥路面。然而，由于山区整修路基花费很大，群众集资无力完成，许多新农村建设试点村欠下了新债。

以修路为名摊派集资现象也开始出现，不少农民反映，乡政府和村组干部在修路过程中向他们收取修路款。如陕西省西安市长安区张海坡村二组农民反映，村里去年开始修筑出村路和村内街道，二组农民要承担38万元修路款，人均1000多元。

修路负担重，走路的负担也重。公路上的乱收费、乱罚款严重干扰农产品销售秩序运政违规日夜上路罚款，对过往车辆“雁过拔毛”。渭南市大荔县盛产西瓜，今年每公斤西瓜价格跌至不足0.3元，当地瓜农损失很重。他们反映，道路乱罚款是西瓜滞销的主要原因之一。一车西瓜运到兰州，沿途的各种罚款不下1000元。

农民税负减免、收入提高，加上今年以来新农村建设的政策引导，各地农民建房数量大增，由上涨，许多建房农户不堪重负。

汉阴县涧池镇三星村22户村民今年实施移民搬迁建起了新房。正在粉刷新房的移民搬迁户李世清说：“盖3间房至少要花5万元，如果放在去年，要少花1万多元。家里

问题三：基层政府缺少发展农村经济的切实办法

而对于如何发展农村经济，则有畏难情绪。发展农村经济，面临行政推动不灵、工作没抓手等难题。

这些年，在发展农村经济上，政府的行政推动力度不可谓不大，为何效果不好，关一些县乡干部对乡镇发展农村经济的职能产生怀疑。

河南省商丘市一位乡镇党委书记说：“在发展农村经济上，乡镇政府作用不大，反作用倒不小。从我们乡的实际看，无论结构调整也好，农民致富也好，有多少是乡里扶持的？这些年，乡里搞了好多示范区，成功率连10%都不到。”

与发展农村经济“冷”形成反差的是，一些乡镇对招商引资越来越热。“一切围绕和农民增收环境。如312国道陕西咸阳段不足200公里的道路上，县县设卡，交警、路政、没有积蓄，扶贫补助也没发下来，材料价格又这么高，房盖起来了，自己也成了欠债大户。”

谈到新农村建设，县乡干部往往热衷于村庄整治、改厨改厕，或是忙于招商引资，键是如何用市场的办法引导群众发展经济这道难题没解开。由于硬办法不行，新办法不明，项目转”、“人人头上有指标”的现象较为普遍。一些乡镇干部为了引资，长年在外奔波。在漯河市大刘镇政府，我们看到了挂在墙上的“招商引资任务表”，上面详细列出了每个镇领导班子成员招商引资任务。

据分析，当前乡镇兴起的招商引资热驱动力来源于两个方面：首先是市县下达硬指乡镇政府陷入财政困局，为了维持自身运转，迫切需要寻找新的税源。

问题四：基层干部作用难以有效发挥

农村富不富，关键在干部，建设社会主义新农村离不开强有力的基层班子。新农村建设需要规划、布局、调整、发展，必然会产生一些新矛盾、新问题，这都需要基层干部来组织和协调解决。目前基层干部在诸多方面处于窘迫的地位，如何调动他们的工作积极性是很现实的问题。

搞建设需要钱，可目前不少乡镇政府正常运转都难以维持，没有实力进行投资建设，上面下达任务，执行起来却苦于没有资金，对上对下都难以交待。

二是为管理力不从心苦恼。一些乡镇干部反映，“从管理的角度来讲，乡镇这一级政府不出台政策，只负责贯彻和落实，对上级来说，省、市、县都可以指挥乡镇，可乡镇乡镇政府对“七站八所”能指挥得动的也没有几个，因为以前的“块块管理”已改为“条条管理”，都让县里的职能部门把管理权限收上去了。取消农业税后，乡村干部对农民缺乏约束能力，一部分农民只讲索取，不讲奉献、不尽义务，而乡村干部拿这部分农民没有办法。

问题五：新农村建设规划存在五种不良倾向

在制定新农村建设规划中，一些地方出现五种不良倾向：一是以村容规划代替新农村建设规划，在内容上忽视发展生产；二是以城市住宅小区规划代替农家群落规划，忽视了庭院经济和民族风俗特点；三是以新产业开发规划代替当前主导产业发展，忽视粮食生产；四是以政府官员的意图代替村民自愿，忽视农户的家庭支出能力；五是关注宅基地整标，层层分解到各个乡镇，最终形成了干部“全体招商”的局面；其次是农业税取消后，在新农村建设中，相当部分乡村干部感到苦恼。一是为经费短缺苦恼。他们认为，能指挥村吗？”村委会主任是民选出来的，如果不听乡镇的，乡镇也拿他没办法。同样，理后的土地开发，忽视原有宅基地和承包地农户的产权和承包经营权。

这些倾向集中反映出规划者农村基本经济政策观念的淡薄。新农村建设规划是一种家族生产的自然条件和生活习惯。搬用城市规划的方法和程序搞农村建设规划，搬用城市居民小区的图纸搞农村民宅建设，显然脱离实际。

这里还有一个规划的法律依据问题，目前国家只有城镇规划方面的法规，没有农村建设规划的法规，在制定新农村建设规划中只能依据当前的农村基本经济政策，依据农村生产、农民生活的需要探索编制。

问题六：“项目式”建设受惠村很少

目前各级政府支农建设以项目为主，争取不到的地方公共设施长期落后。谁跑得勤，项目就给谁，这样很不公平。在新农村建设中，如果还要通过“跑项目”来进行，基层干部压力很大。希望新农村建设有一个公开、公平的政策环境，免除村干部“跑项目”之苦。

陕西省人大常委会组织的调研发现，全省建设资金投入未能形成有效的融资机制，启动和补贴资金不落实，各级财政投资严重不足。陕西省共有行政村3.1万个，省级财政每年投入农村和建制镇建设的补助资金仅有200万元，而全省县以下建制镇就有822个，这笔补助资金大部分投到了乡镇建设上，能投入到农村建设的资金寥寥无几。

问题七：“撤乡并村”中不要忽视自然村

近年来，为了方便管理，减少财政供养人口，许多地方进行了撤乡并村活动。在新农村建设中，撤乡并村的遗留问题已经凸显出来。例如，进村的路修到哪里？新农村建设的村确定在哪里? 也不是农户住宅的迁移。所谓撤并，只是镇政府、村委会管辖区域的变化，并不代表农户与以原生产队为基础的承包关系的变化。在大多数地方，还是原生产队的农户承包原生产社会经济发展的综合规划，其基础是农村土地的集体所有和家庭承包经营，以及农民家庭、一些乡村干部认为，以往有的支农项目是上级对下级的“钓鱼项目”，谁有关系、调查发现，撤乡并村只是行政区划的调整变更，并不是农村集体经济组织的合并，队的地。这就是说，并村以后，政府法定名单上原有的村名没有了，但是原有的农户居住群落并没有变，原有集体经济组织与原有成员之间的承包关系没有变。

新农村建设要落到实处，就是要改变和提升农民居住群落的生产、生活水平。我们在江汉平原上看到一种情况，一个行政村由原来三个村（生产大队）合并而来，在并村过程中原来三个村的农户没有发生任何迁移，原来的生产队（自然村）也没有发生变化，只是政府认可的村名发生了变化，村干部的管辖范围变大。但在当地乡村道路建设中，国家只对乡政府到新村村委会一段路进行补贴，原来三个村的道路修建任务变成了一个村的修建任务，国家节省了资金，但留下的仍是农民行路难。在教育、医疗等问题上也有类似情况。

新农村建设本来是基层的社会经济建设，如果仅仅是按照撤来并去的行政区划，把工作做到“行政村”村委会，新农村的许多事可能架空。

问题八：农村人才出现“断层”现象

由于很多村年轻农民多数外出打工，在家留守者以妇女和老年人居多，导致农村人才“断层”现象突出。

吉林省榆树市农业局副局长李恒说，榆树市20岁～40岁的年轻农民多数出去打工了，懂科技会经营的新型农民非常少，而且后劲不足。

知识结构“断层”问题。目前农村党员干部老龄化、整体素质偏低。现在要在农村选一个

问题九：出现违规调整土地承包经营行为

农村集体经济变成了“空壳”，原有“统分结合”的双层经营体制已“名存实亡”，在家庭联产承包责任制基础上的经营体系如何构建，是发展农村经济的又一道难题。

调研发现，许多乡镇干部把双层经营体制的重建理解为扩大土地经营规模或占地办工业，实现“园区加农户”或“工厂加农户”。在这种观念影响下，不少地方提出重新调 许多基层干部担忧由于年轻人大量离乡，后备干部选拔、党员发展都面临年龄段、年轻干部、有文化的干部太难，不少地方农村党员队伍严重老化，出现了青黄不接的现象。

调研中一些乡镇干部认为，随着村办企业的大量倒闭，村组“机动地”基本取消，整土地承包关系，出现违规调整土地承包经营行为。

河南省邓州市十林镇党委书记刘建科说：“为了发展集体经济，我们对办企业村实行政策优惠，产生的税收乡村按三七比例分成。但办企业用地难协调，目前，土地的联产承包责任制已阻碍了农村现行生产力的发展。”

一次性租赁西明义等村1035亩耕地，建设温泉度假区。被占地群众反映，他们每年每亩获得500多元的“租金”，许多人觉得不划算，不如自己种地。

怎么办？长期以来，我们把“统”的功能放在村、组层面上，现在看来，这条路基本上走字，只剩下土地所有权了，但这个“权”不能动。因为“承包地”是个最好的社会“稳压器”，盲目推进土地规模经营，将留下社会发展隐患。

结论：新农村建设必须坚持量力而行

农民负担反弹的重要原因来自于新农村建设的“政绩冲动”。不论是修公路，还是要通过广泛宣传，并在政策制定中考虑农民的“配套资金”的承受能力。

在新农村建设过程中，各地政府应当根据各地的自然资源和经济发展水平，以当地农民的特殊需求为导向，因地制宜地推进新农村建设工作，要在不同地区探索符合当地情况的新农村建设路径与做法。

农民负担出现反弹，另一重要原因就是税费减免以后乡镇机关的运转经费捉襟见肘，根本无法保障运转，一些乡村干部便向农民“伸手”。解决这个难题的根本出路是尽快推进乡镇机构改革，让乡镇“瘦身”的同时转变职能。为了发展当地经济，鄢陵县陈化店镇政府与许昌永达公司非法签订土地租赁协议，邓州市委书记刘朝瑞表示，“统分结合”的双层经营体制，“分”解决了，“统”不通。“公司加农户”是一种好形式，但问题是公司强农户弱，利益不均等。现在这个“统”让农民建新房，贪新求洋不可取，必须从实际出发，有多大力量办多大事，尽量多办事。

与此同时，推进新农村建设还要谨防垂管部门向农民“隐性伸手”。基层干部认为，乡镇、村组加重农民负担容易看到、容易制止，而公路、通讯、电力等部门利益给农民增强的负担“戴着市场经济的帽子”，比较隐蔽，需要国家从宏观政策的角度进行综合治理。（瞭望）

第三篇：新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

[2006-03-13] ·来源：新华社

据新华社信息合肥３月１０日电（记者杨玉华 姜涛）由于缺乏规划，当前农村普遍存在着布局散乱差的问题。在新农村建设过程中，各地相继开始意识到科学开展村镇规划的重要性，但是由于资金不足和相关政策不完善，农村规划还面临着不少难题亟待解决。记者在安徽、江苏农村采访时感受到，必须注重实效、循序渐进地推进村镇规划工作。

－－新一轮村镇规划面临三大难题

在安徽、江苏两省农村采访时发现，长期以来，不少农民受农村传统的风俗习惯影响，“单门独院”、“风水宝地”意识浓厚，请风水先生“看门相、选宅基”的现象十分普遍，建房随心所欲，布局杂乱无章。这也造成村庄建房各盖各的，缺乏统一规划，村庄布局乱，规模小。

严重滞后的村镇规划给农民生活和农村经济发展带来了诸多问题：户均占地面积较大，土地浪费严重；交通不便，基础设施难以配套；各项基础设施也很难配套；居住分散零乱，人气难以集聚，还不利于农村市场的培育和农村消费的挖掘。在安徽省霍山县与儿街镇，记者了解到，规划未实施前，全镇１８３４个自然村庄，１０户以下高达１６３１个，其中仅有一户居住的“单庄”３９６个。农村集镇大多沿公路 “一字长蛇”排开；村庄布局如“天女散花”，遍布山上山下、冲内冲外；房屋住宅“横七竖八”。

在新一轮农村建设过程中，广大农户和基层干部都意识到村镇规划的重要意义，各地陆续开始结合社会主义新农村建设大力推进村镇规划工作。但是，由于规划工作普遍起步较晚，因此还存在着三大难题：

一是认识冷热不一的问题。作为安徽省的省会，合肥市于近日在所辖县区启动了８个农村改造试点工程，试点改造旨在对农村建设用地进行复垦整理以改善农村面貌，加强集约用地。同时把原先分散的农户集中到统一规划的新居民点，形成中心村镇，带动当地经济发展。谈到目前的村庄规划工作，合肥市建委村镇规划科的负责人深有感触地说：“村庄规划是个系统工程，涉及到很多部门，需要大家相互协调，齐心合力才能抓好。”这位负责人说，现在村镇规划中部门和地方间的配合不尽

如人意，不少地方出现了“两头热，中间冷”的情况。即上头主管部门急、底下农民急，可中间的乡镇却不急，这在很大程度上制约了当前村庄规划工作的推进。因此，亟需由政府牵头成立一个总协调部门。

记者在江苏省扬州市邗江区了解到，全区１６０个行政村，３５７２个村民小组，近３３万人口，共有自然村庄６５００多个，有的自然村庄甚至只有几户居住，布局分散、建设凌乱。不少村镇干部都反映，受传统文化和习惯的影响，绝大多数农民喜爱单门独院、前庭后院的居住环境和模式，很难接受进社区集中居住，守故土，恋旧家的传统思想制约了农民集中居住区建设进程。二是政策完善问题。据介绍，当前村庄规划中涉及的土地征用和置换问题最令人疼，亟需细化完善相关政策法规。特别是对集中居住区建设所需土地在不同村组之间的置换、原农村建设用地整理后新增土地指标的分配使用等问题还要研究制定相应的细化政策。许多基层干部表示，由于目前土地流转机制还不完善，如何利用村庄规划置换出来的土地、进一步简化报批手续等问题亟待在政策上加以明确和规范。虽然《安徽省实施〈农村土地承包法〉办法》已明确规定：“因实施村镇规划需调整农户宅基地，经依法批准使用本集体经济组织农户承包地的承包方应当服从”，但实际操作中却有很多的限制。因此，一旦遇到规划用地与农户利益相冲突，仍缺少调整宅基地的有效手段。而且村庄规划征用土地没有明确政策指导和相应的指导价，特别是小城镇公用设施土地占用没有明确法律保护，如果要实施只能靠基层干部动嘴皮子，做思想政治工作。

安徽省岳西县店前镇从２００３年规划建设了一个１２０户的农民康居工程，该镇建设所的负责人陈正学举例说，如果一个规划点有３００户建房，假设有９０％不需协调，仅有１０％需要协调，那就是３０户了。“这３０户要一户一户跑，一户一户说服。我们就那几个人，你想想要牵扯多大的精力？更关键的是，我们的协调找不到可操作的政策法律依据，对于土地征用置换中出现的新情况新问题，我们不知道该如何把握。”

三是人力资源和资金筹措问题。进行农村集中居住区规划建设，需要一定的人力投入和大量的资金，特别是基础设施的建设。而目前村庄规划编制和实施人力不足，缺乏稳定的项目、资金支持。安徽省霍山县建设局负责人说，村庄规划按要求需专业规划设计单位来做，但是这些单位的设计费用往往很高。而且一个乡镇１００多平方公里，让规划设计院全跑遍不现实，规划要反映农民问题，听取百姓意见，完全靠理论解决不了问题。所以这就需要本地建设部门的技术人员和基层乡镇的工作人员来做。而以该局来讲，只有五、六个技术人员，要做全县村镇规划线的人手紧张；而基层工

作人员技术素质也跟不上，因此，要科学编制村庄规划还需要尽快加强队伍建设。不少基层干部还无奈地表示，即使规划好了，实施还需要一定的投入，但目前还缺乏稳定的项目、资金支持，光靠乡镇的吃饭财政有些力不从心。他们希望国家给予相应的配套项目或资金支持，结合地方力量，使村庄规划不至于因为资金缺乏而停留在图纸上，只开花不结果。

－－科学规划关键是引导农民参与使农民受益

采访中记者发现，村庄规划要避免以往“建一片，荒一片”的老问题，离不开尊重农民，让农民参与。２００４年，结合全县村级规模调整，安徽省霍山县与儿街镇通过编制村庄规划，将１８３４个原始自然村庄合并为６７０个，农户宅基地占地面积由户均４６０平方米调整为２２０平方米（该镇地处低山丘陵区），规划全部实施后，可退宅还耕新增耕地３３００亩。该镇党委书记高若愚说，让农民参与使农民得益是搞好村庄规划的根本。

在村庄规划编制中，该镇充分尊重农民的意愿，把维护好农民的权益，引导农民积极参与作为出发点和立足点。规划编制分三步走：第一步，草案形成后，征求群众意见；第二步，各村的规划草案交村民代表大会讨论通过；第三步，各村的编制方案汇总后，提交镇人代会表决通过。在规划编制之初，该镇通过村民代表会、群众座谈会、村广播会，利用宣传栏、宣传单等多种形式，将村庄规划的意义向每户农民宣讲，征求意见。在编制草案形成后，对所有村民公布，征求意见，并加以修改，之后再交村民大会讨论表决。这种做法使得村民对规划表现出极大的热情，纷纷提出大量的修改意见。

记者在该镇山五河村关于规划方案的决议书上看到，上面清楚地写着同意３０人，不同意０人，弃权２人，决议书上还有村民代表的签字。据了解，在规划过程中，该镇共召开群众座谈会８６次，村民代表会１１次，镇人代会１次，使规划方案既符合民意，又符合规划的技术要求。

村庄规划编制实施以来，截至２００５年６月底，全镇共有１７５户依照规划新建了楼房。这些集中连片，样式美观，功能齐全，交通、电力、供水、通讯、有线电视等配套设施完善，村容村貌显著改善，群众十分满意。

而在江苏省张家港市，早在上世纪九十年代初期，就有一些经济强村开展了农村宅基地归并试点，拆除零星小村庄，像南丰的永联村、金港的长江村、东山村等，都建设了早期的农民集中居住区，使村庄变社区，农民变市民。１９９８年以后，张家港市又进一步加大了城乡发展资源的整合力度，连续三次进行行政区划调整，全市城镇数由２６个减至８个，行政村从原来的４３６个减至１８３个。

张家港市规划局副局长徐晓立说，张家港市每一次行政区划调整和零星小村庄规划都十分注重吸引群众参与，通过广泛听取群众意见、反复比较、多次调整和完善，确定全市村镇布局规划。１９９０年以来，张家港市已有６．３万户农户通过自然过渡和拆迁，进入城镇和农村集中居住区的公寓房或联体房内，共腾出宅基地面积４．７万亩，扣除新建集中居住区用地２．４万亩，实际节约宅基地面积达２．３万亩。

安徽省建设厅村镇处处长陈东明说，农民是新农村建设的主体，因此村庄规划一定要从实际出发，充分尊重农民的意愿。村庄规划中的任何决策都需要建立在深入群众、调查研究的基础上，多听群众的不同意见，使决策更符合农民意愿，最终让农民受益、让农民满意。

－－推行规划应注重实效循序渐进

江苏省扬州市邗江区农村工作办公室副主任张伯达告诉记者，该区１６４个行政村，２００４年村级集体收入在３０万元以上的有５１个村，２０万－３０万元的有１４个村，１０万－２０万元的有４７个村，１０万元以下的有５２个村，其中５万元以下的就有２０个村。由于村级经济薄弱，新一轮村镇规划建设不可能一步到位。

当前，邗江区农民住房楼房率已达８０％左右。同时，随着近几年的农村实事建设，通村通组公路硬质化比重明显提高，水、电、有线电视改造等也基本结束，农民现有的居住条件和质量明显改善，今后实施社区集中居住，搬迁难度极大，建设成本无法估量。

张伯达表示，推行规划应注重实效循序渐进，以统筹城乡规划为先导，不断集聚农村发展资源。按照产业化提升农业、工业化致富农民、城镇化繁荣农村的思路进行规划，科学安排农业种植区、农民居住区、二三产业集中区，积极推行工业向集中区集中、农民向中心村或社区集中、土地向适度规模种植集中，合理确定路网、线网、管网。坚持城乡统筹发展，把城镇与农村融为一体。同时，要衔接好城乡全面小康社会总体发展规划、城乡建设规划、城乡工业化发展规划、城乡基础设施建设和资金投入规划和城乡社会保障规划要相衔接。

张家港市在推进农民集中居住过程中，按照“以点带面、逐步深入、循序渐进”的原则，选择了

１５个小区作为全市农村集中居住区规划建设示范和试点区，高标准建设农民拆迁安置小区进行示范，引导农民转变观念，提高农户进入集中居住区的积极性。

在推行农村集中居住的过程中，张家港市坚持“不搞强迫命令、不搞刮风运动，不损害农民利益”，规定今后新建农民居住区内一律以联体住宅、公寓房为主。农民拆建房屋完全按照城市的设施标准，面积基本不减，拆迁后每户可以拿到两套房子。

为确保农民平稳拆迁，张家港市出台了一系列配套政策：一是对因农村集中居住区建设办理农用地转用手续中涉及到的规费，全部给予减免；二是对符合使用宅基地条件的农村居民，入住集中居住区公寓房，拆除农村原有住房后，按每人４０００元的标准给予奖励，奖励资金由市、镇两级财政各承担３０００元、１０００元；三是对入住国有土地上新建集中居住区公寓房的农村居民，待其农村住宅拆除后，由镇财政按４万元／亩的标准，对其进行宅基地补贴；四是对在城镇另有住房的农村居民或城镇居民，如在农村有住房但已不再居住的，鼓励其拆除农村住房，政府予以补贴，补贴标准为房屋重置价的５０％，资金由市、镇财政各承担５０％，同时对符合享受宅基地条件的，按同样标准给予宅基地补偿。

张家港市劳动和社会保障局副局长陆新玉告诉记者，为解决集中居住农民的生活保障问题，从２００３年起，张家港市推出全新的纯农民养老保险，将全市１８周岁以上的纯农民全部纳入农村保险范畴，保险费由市、镇和个人三方承担，实行个人帐户与社会统筹相结合。目前，全市已有１５．８万名农民参加了新的农民养老保险，参保率达到９７．５％。

第四篇：大学生村官政策实行中面临的难题和对策研究

大学生村官政策实行中面临的难题和对策研究

——以福州市闽侯县为例

魏容,郑俊挺

（福建工程学院，福建 福州 350108）

摘要：大学生村官政策是我国现阶段建设新农村而实行的一项重大举措，“村官驻乡”后协助农民进行新农村建设，加强和完善农村基层组织结构，推进农村的政治民主化进程，对当地的政治、经济、文化的发展起了不可估量的作用。然而，大学生村官政策实行在取得成就的同时，也存在一些亟待解决的难题，如相关的政策、法规还不够完善，待遇偏低，对大学生村官的评价不高等问题导致大学生村官流失严重。本文以闽侯县为例，结合当地实际，提出一些解决难题的建议和对策。

关键词：大学生村官；难题；对策

一、大学生村官政策的概述

所谓大学生村官是指由政府部门正式发文、组织考试筛选的、赴农村任职的全日制专科以上应届或往届高校毕业生到基层担任农村党支部书记助理、村委员会主任助理等职务，以解决新农村建设中人才匮乏问题及储备市、县、乡镇等后备干部。

自中央2005年出台的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》（组委办[2005]75号）后，福建省随后也出台了《福建省选聘优秀高校毕业生到村任职工作管理暂行办法》（闽委组通[2008]55号），选聘优秀高校毕业生到村任职，也就是日常所说的“选聘生”，以加强农村基层组织建设，为海峡西岸建设和新农村建设提供人才支持和保障。近年来福建省选聘生的人数每年都呈增长的趋势，2008年共选聘600人，到2011年共选聘815人到各村任职，期间每年选聘人数保持在600人以上。

二、大学生村官政策实施的意义

（一）协助农民进行新农村建设

1按照新农村建设 “生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”

[作者简介]：魏容（1973—），女，汉族，福建古田，福建工程学院计算机与信息科学系，助理研究员，硕士，主要从事思政工作.郑俊挺（1985—），男，汉族，福建连江，福建工程学院环境与设备工程系，助教，硕士，主要从事思政工作.的要求，大学生村官凭借自身的所学以及现代经营管理理念，革旧出新，在农 村中为农民搭建一个学习新知识和技能的平台，为新农村建设提供智力支持，引导农民更好的进行新农村的建设。

（二）加强和完善农村基层组织结构

近年来，农村在各级政府的关注和政策支持下，经济快速发展，但在发展过程中也产生出分配不公，贫富差距加大，干部腐败等现象，部分村干部出于个人利益以权谋私，对基层政权的稳定性造成极大影响。而大学生村官选拔和聘用的要求是：政治素质好，组织纪律性高，法律意识强，很多还是党员，选派他们到基层工作能很好的落实中央政策，推进改革的力度，对农村某些腐败行为有着净化和改善的作用，为农村建立一个强有力、和谐的基层组织结构。

（三）推进基层政治民主化进程

现阶段，农村干部实行民主选举，但农民的文化素质偏低，很多农民缺乏民主选举的价值观念，容易被一些短期的利益所蒙蔽。同时，基于人情、宗族的影响，选举时不够理性，民主选举往往成为一种形式。大学生村官思想素质高，民主意识强，能够引导农民树立民主观念，改变选举中的弊端，为农民传输民主和法制意识，稳步推进农村的政治民主化进程。

三、大学生村官政策实行的成就及面临的难题——以福州市闽侯县为例 闽侯县是福州市下属的一个县，有“八闽首邑”之称。全县辖9镇6乡，319个村（居）委员会，人口61.95万人，其中农业户口34.69万人，占比56%。自2006年福州市开始招考选聘生，至今共选聘到闽侯县72人，分配到各乡镇和各村，其中分配到社区 12 人，分配到乡镇60人。至 2009 年年底，在岗人数为 58 人，农村在岗 48人，社区在岗 10人。闽侯县在实施大学生村官政策的过程中，按照中央、省市的要求，在强调原则的基础上创新，取得了显著的成效，但在实施的过程中也存在着一些问题。

（一）闽侯县大学生村官政策实行的成就

1、农村经济得到快速良性的发展

2006年闽侯县农村人均收入为6415元，收入来源主要靠种植经济作物，外出打工等，而到2010年农村人均收入为7962元。其重要原因之一在于大学生村官政策的实施为农村和农民带去了经济发展的新理念，帮助农民引进新技术和新的发展模式，如在闽侯的上街镇、大湖乡等多个乡镇农民在大学生村官的帮助下 建起了集休闲、度假、观光于一体的农家乐、农业生态园等。同时，大学生村官们利用自身的文化知识的优势，帮助农民到各个论坛，网站上进行宣传，吸引了众多游客前来游玩，一些经营良好的农家乐，月收入能达到万元以上。

2、农村民主政治得到稳步提高

在农村，农民对民主选举的意识薄弱，他们对选谁当村长、支书往往依靠宗族、帮派、迷信、人情的影响。大学生村官进村后，利用各种平台，积极开展民主和法制的宣传工作，协助村干部规范民主选举的程序，对净化基层民主起到了良好的效果。如在闽侯的竹岐乡、鸿尾乡等，入村的“村官”每周定期为村干部、村民开展培训，内容涉及国家法律法规，时事政治，党风廉政等，用喜闻乐见、通俗易懂的方式向他们讲清楚、说明白，让他们听得懂、记得住，学有所获、学有所用，提高了村干部的综合素质，增强了农民的政治和法制意识。

3、农村生态环境得到明显改善

近年来农村生态环境的的破坏呈现加快的趋势。一些农村为发展经济，不计后果的采取粗放型的生产，对环境造成了严重的破坏。如：由于花岗石市场近期火热，在闽侯的多个乡镇满山都是小型的采石场，由于缺乏规划和环境保护，开采后对当地的农田、水资源等生态环境造成污染，村民对此反映强烈。大学生村官到村后，协助制定整改落实措施和适宜本村科学发展的规划思路，同时向上积极争取启动资金，整治环境，发展农业旅游项目，逐步改变农村传统生产经营方式，注重经济的良性和谐发展，也使农村生态环境得到明显的恢复。

（二）闽侯县大学生村官政策实行面临的难题

1、政策层面（1）选聘结构不合理

大学生村官选聘的数量根据地方政府的需求而制定，但并未对“村官”的性别、专业等招考的相关政策做出规定，这在具体工作开展的过程中会出现一些问题，如出现男女村官比例失调给工作带来不变；同时，选聘的涉农、涉医专业村官太少，缺乏农村工作的的理论基础，需要对这些知识进行系统的在学习，而选聘的服务期限一般为两年，等到村官们“学业有成”时，可能又离开了工作岗位，浪费了人力资源，不利于农村工作的开展。

（2）制度设计不健全

按照《福建省选聘优秀高校毕业生到村任职工作管理暂行办法》的规定，对 “村官们”的薪资、期满考核录用、创业支持等做了规定。“村官们”相对在岗的乡镇机关人员更年轻，有活力，能办事，创新能力强，因此他们的工作量大、工作辛苦，但薪水整体较低，还不如“不干事”的机关人员。其次，在期满考核录用方面政策规定：“选聘生服务期满后，又省委组织部、省人事厅组织考核，考核合格者，录用为选调生，安排到有空编的基层党政机关或事业单位„„”，但地方政府受财力的制约，对村官的转岗编制、安置问题都很难解决，许多村官考核期满后并不能转岗，导致大学生村官流失严重。

（3）政策执行有偏差

大学生村官到村任职，其目的在于为农村输送人才，但在现实中，许多乡镇因政府机关人手不足，机关人员老龄化严重，办事效率不高等原因，名义上安排村官到某村任职，实际上却是让村官“驻乡”，到乡镇机关工作，真正到村里工作的很少。同时，一些乡村因地处偏僻，交通不变，缺乏相应的办公设备，乡镇政府出于安全、实际等因素考虑不得不让村官“驻乡”。其结果导致了大学生村官很难真正的深入农村、农民了解情况，违背了大学生村官制度的初衷。

2、社会层面

（1）农民对村官评价较低

长期以来，在农村担任村干部的基本都是本村人，农村的习俗导致村民具有排他性。大学生村官入村后，村民对他们不熟悉，与村民建立起互信的关系需要一定的时间，短期内很难融入其中。同时，由于农村中的人际关系比较复杂，它以宗族，人情等关系为纽带，一些封建的观念根深蒂固，而大学生村官在此人生地不熟，解决一些看似平常简单的问题却异常的困难，导致一些村民认为驻村的村官缺乏能力，不愿配合其工作。还有一些村民认为，村官就是外来者，“空降”只是形式而已，期满就会离开，不可能扎根农村工作。这就使一些农民对村官的评价较低。

（2）干部对村官配合较低

大学生村官“空降”到村里后，担任支书或村主任的助理，但在处理村里事务的时候，他们却只有参与权，却无决策权。一些村干部认为大学生村官刚出校园，没经验，爱出风头，导致大学生村官一些好的意见不能被接受和实施，在工作开展中出现有力用不上的现象；还有一些干部更是不敢让大学生村官参政议政，害怕他们做出了成绩把自己比下去，威胁到自己的地位，因此，把他们高高 的“供”起来，只有在上级领导来视察了，再“捧”出来，其他时间一律“闲置”。同时，地方政府为追求政绩，把大学生村官精心“包装”，把所有荣誉都集中在他们身上，打造驻村大学生的品牌并加以大力宣传，但一些村民却对本村的大学生村官是只知其名不知其人。这导致大学生村官在农民、村干部眼中是徒有其表，名不副实，对大学生村官评价较低。

3、自身层面

（1）把村官经历视为台阶

随着就业压力的日益严峻，越来越多的大学生加入到村官这一行列，其中不乏一些学生看中担任村官的政策支持。很多毕业生现在选择当村官，是为了将来可以不当村官，而把村官的经历当作向上前行的一个晋升台阶，为自己将来能够进入公务员、事业单位做准备，缺乏下基层服务的信念和决心。这就导致一些被选聘上的村官在工作中粗心大意、得过且过，没有把自身所学用到实处，更没把农民的得失和农村的发展作为自己工作的标准，让村民和村干部失去信任，更增加下一步工作开展的难度，危害了大学生村官政策的健康持续发展。

（2）对村官身份定位模糊

“空降村官”的政策一直就处于合法与非法的边缘，原因在于，根据《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。然而，在实际中，非党员的大学生村官派遣到村里担任的职务是村民主任助理，但这一职务在法律却并不存在，为了理顺关系，村里一般以“不占村两委职数”的方式将大学生村官选举进入村委班子。因此，这一做法其实是和法律相违背的。大学生村官以这样尴尬的身份参与村里的事务，能否服众呢？

其次，按照《福建省选聘优秀高校毕业生到村任职工作管理暂行办法》的规定，大学生村官的服务期限是两年，到期转岗，但在转岗前他们的身份却颇为尴尬，不是学生，不是农民，也不是公务员。这种身份如果没有定位清楚就会让大学生村官在农村工作中感到迷茫，进而失去工作的积极和热情。因此，对大学生村官在现实工作中遇到的这些困惑，应从法律的层面予以考虑，使这一政策更加完善，而不是作为权宜之计。

（3）对村官待遇不甚满意

大学生村官的待遇由省里和地方财政按照比例共同负担，但由于各个地市的 社会平均工资不一样，这就意味他们的工资是不同的。闽侯县作为福州市经济较发达的地区，大学生村官的每月工资为1800元，相对于省内其他一些地方村官的待遇要好许多。在基层工作中，存在乡镇工作人员学历偏低、人员结构老化，对以计算机等数字化为主的管理平台操作不熟练的现状，而大学生村官年轻富强、有文化、能力强、能熟练使用电脑等办公设备，因此，领导也更愿意“借调”他们到乡镇工作，他们在完成自己本职工作的同时，也要完成各个部门领导交办的任务，这也是大学生村官“驻乡”的主要原因之一。相对这些工作量而言，大学生村官每月的获得的工资与他们的产出是不成比例的，同时福州地区的物价、房价都不低，按照他们的收入如何让他们能安心工作？这更加剧了大学生村官的流失速度，对大学生村官政策的持续性、稳定性提出了严峻的挑战。

四、化解大学生村官政策执行中面临难题的对策和建议

（一）政策层面

1、制定合理的选聘政策

政府在制定大学生村官选聘政策时应从可持续性、稳定性来考虑，同时根据农村中出现的新形势应及时转变思路，调整政策，与时俱进，以科学发展观的角度来设计政策。

首先，在大学生村官选聘时，可以不对专业做限制，但是在笔试，特别是在面试时，必须加强对国家涉农政策、“三农”、医学等和农民切实所需的知识的考核，把好“进口关”；其次，对涉农专业的村官，应充分发挥他们的所学和特长，地方政府应做好分配工作。根据他们的专业特长，有选择性的安排他们下到基层，参与实务性的工作；再次，应设立一些原则性的制度，如今后提拨地方官员必须具备“村官”经历，无此便无“乡官”、“县官”、“市官”可言，但在实施过程中，切记不要搞形式化，简单化，绝对化。最后，各地政府要根据实际情况，合理确定大学生村官的规模，不可把此作为政绩工程。在一些人口少、位置相近、经济结构单一的农村不一定要“一村一管”，可以采取“多村一官”的政策，避免人力资源的浪费，同时，也可以实行“村官轮岗”制度，让各村的村官定期流动起来，把好的经验相互学习和交流，促进各村经济的共同发展。

2、制定完善的后续保障机制

首先，要逐步提升大学生村官的经济待遇和继续教育享受的权利，各级 政府要加大财政投入，设立专项资金，使之制度化，满足大学生村官的生理和安全需求，留住他们；其次，在具体工作中要让大学生村官充分参政议政，并参与决策，真正让大学生村官英雄有用武之地，满足他们的归属感；最后，在大学生村官服务期满，考核合格后，不论是想留任还是转岗的村官们，要尊重他们的选择，敞开“出口”，兑现政策承诺，让大学生村官认为这份工作是有“盼头”的。此外，政府还应积极制定相关的法律、法规或规章，以弥补政策上的漏洞，通过立法明确大学生村官的法律权利和法律义务，明确大学生村官和基层政府及基层群众自治组织的关系，使这种行政指导行为真正做到有法可依，并能使这一利国之举能够长期扎实有效的开展下去。

（二）社会层面

1、以人为本，真诚关怀

大学生村官往往都是应届毕业生，都是都高校刚刚步入社会，带着对农村、农民的满腔热情来的，可能在初始工作中对当地的风俗人情不熟悉，对农村工作缺乏经验，甚至在工作中还会犯些错误，但是村干部和村民应体谅他们的真诚和用心，不应过分指责，而应对其说明情况，分析原因，让他们尽快熟悉业务和成长起来，以更好的发挥所长为本村服务，反正则伤害了他们的积极性，对本村的发展也不利。在日常中，村民要多关心大学生村官，让他们在村里有“家”般的感觉，努力为其提供良好的住宿、生活、办公条件，用真心和真诚留住大学生村官，增强其归属感。

2、联系帮带，结对提高

大学生村官下村后，面临新的环境和工作任务，既充满激情和向往，又有一种茫然不安的心理，其不安主要原因就在于对工作缺乏认识和经验。因此，地方政府应积极采取办法，让他们尽快熟悉业务，可以采用乡镇、村两级联动的办法，由乡镇主要领导各负责帮带一个大学生村官，作为责任培养联系人，再指派村支书和主任作为具体培养联系人，把大学生村官的考核和他们捆绑起来，让村干部明白大学生村官的进步和成绩也就是他们自己的政绩。同时，大学生村官在遇到困难时可随时求助，村支书和主任在工作的时候把他们带在身边，随时指导、传授、解惑和交流，切实发挥以老带新，结对帮扶的作用，避免大学生村官在学习的过程中走不必要的弯路，尽快发挥出他们的作用。

（三）自身层面

1、树立正确的职业价值观

首先，大学生在就业之前，应该认清就业形势，结合自身的实际情况，做好职业定位，树立正确的职业价值观，而不应抱着“暂且先干，不行再换”的思想，要知每个工作都是有其自身的规律，万事都是开头难的，关键是贵在坚持。其次，大学生应有服务意识，在选择大学生村官这个职业的时候就应该考虑到这是一条充满荆棘的道路，披荆斩棘是需要付出努力、劳动和汗水的，但也要认识到它也是一个广阔的舞台，从中能够学习到许多知识和能力，更重要的是要意识到大学生村官是一个为人民服务的“荣誉事业”，而不应想着如何从这个工作上取得相应的政治资本，把此作为“台阶”，特别是农村的基层工作，复杂繁琐，需要细心、耐心更需要坚持的决心。大学生村官要把自身价值的实现同农村工作、农民利益的实现结合起来，只有这样才能才能把工作做好，不辜负农民的期待。

2、培养良好的工作适应能力

大学生村官下到农村后，不能再以“天之骄子”的身份自居，要转变角色，变“学院人”为“社会人”，要主动融入到农村和农民中去，拉近和农民的心理距离。首先，要放正个人心态，农村的各方面条件和城市相比相差甚远，可以说是一个“苦其心志，劳其筋骨”的地方，而且收入不高。这时要守得住清苦，耐得住寂寞，坚定意志，在工作中不断完善自己，提高自我，增强对“三农”工作的理解，拉近和农民群众的感情。其次，在工作中要摆正心态。虽然大学生村官在学校学习和掌握了许多专业知识，但农村是一个特殊的环境，其工作也有自身的特殊性。因此，大学生村官到村后，要向村干部和村民虚心请教，深入群众了解当地的民俗风情，主动和村民一起工作、生产、学习，赢得村民的信任，为自己的工作铺平道路。最后，大学生村官要协调好“驻乡”和“驻村”的工作，由于基层工作的特殊性，大学生村官经常性的被乡镇政府“借用”，这时要时刻提醒自己，应加强与村庄、农民的联系，不可厚此薄彼，要调适自己的行为，积极下村，拉近与村庄的距离。因为，大学生村官与村庄的心理距离越小，其在农村开展工作的条件就越成熟，有利于其在农村自我价值的实现。8

参考文献

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第五篇：榆林新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

榆林新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

摘要我市地处陕西最北部，矿产资源富集，属能源重化工基地。近年来随着经济快速发展，新农村建设步伐加快，促进了我市农村经济社会的发展。但是由于宣传不到位，群众参与度不够，群众和各级政府认识不足，政府规划滞后，村矿（企）矛盾纠纷等原因，使得新农村建设中村镇规划面临很多问题，新农村的村庄规划布局散、乱、差现象仍然存在。严重滞后的村镇规划给农民生活和农村经济发展带来诸多问题：土地浪费严重，交通不便，基础设施难以配套；村镇建设杂乱无章，农民住房单家独户，缺乏有序管理，基础设施落后；村、矿缺乏统一规划，工业用地极力占用农村土地，建厂房、开矿石，建垃圾站等等，导致农村耕地和宅基地被占用，村民无序建房，违章修建，抢修抢建现象严重。

建设社会主义新农村各级政府要有总体的规划，要成立机构，完善政策措施，加大宣传力度，按照“分类指导，重点推进，逐步发展”原则进行规划，先选择条件好、有特色的、村矿（企）矛盾突出的村镇进行试点。在村镇规划编制中，应充分尊重农民意愿，根据村镇现有特点和民俗特征，对各村镇按照“因地制宜、合理布局”的原则，科学合理的安排农业种植区、农民居住区、文化娱乐区、二三产业集中区等功能区的规划建设，搞好村镇规划建设，条件好的要高起点规划建设，其它地方的规划也要适度超前。

主题词新农村 村镇 规划建设 农民 经济发展

正文“农业、农村、农民”这一“三农”问题是长期以来影响我国全面建设小康社会的关键性问题，是关系党和国家工作全局的根本性问题。没有农业的牢固基础，就不可能有国家的自立和工业的发展；没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有全国几亿农民的小康，就不可能有全国人民的小康。我国是一个农业大国，只有农村全面可持续发展了，才会使我国的经济建设实现可持续发展。为此，党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，提出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针。

榆林市位于陕西省最北部，地处陕甘宁蒙晋五省区接壤地带，地域东西长385公里，南北宽263公里，总土地面积43578平方公里。地貌大体以长城为界，北部为风沙草滩区，占总面积的42%；南部为黄土丘陵沟壑区，占58%。平均海拔1000至1500米。全市辖榆阳区和神木、府谷、定边、靖边、横山、佳县、米脂、吴堡、绥德、清涧、子洲县1区11县，222个乡镇，5507个行政村。这里矿产资源富集，已发现8大类48种矿产，特别是煤、气、油、盐资源富集一地，国内外罕见。能化经济的强劲势头拉动了榆林经济的快速发展，带动了榆林农村建设。近年来，在新一轮农村建设过程中，广大农民和基层干部都意识到村镇规划的重要意义，各区县陆续开始结合社会主义新农村建设大力推进村镇规划建设工作。但是，由于村镇规划工作普遍起步晚，还存在着以下一些问题。

一、村镇规划中面临的问题

（一）对新农村建设中村镇规划的意义认识不足。

我国的《城乡规划法》明确规定，乡镇党委、政府是村镇规划的组织者、实施者。但是，目前各乡镇党委政府对村镇规划的重要意义认识不足，积极性、主动性发挥不够，认为现在的群众工作难做，所以，一提到要去做老百姓的工作就犯难，有的基层干部甚至认为村庄规划是老百姓自己的事。村镇规划的实施主体是村级“两委”组织，但是，多数村级组织由于缺乏规划知识和必要的技术指导，没有把村镇规划作为指导新农村建设的总体规划来认识，更没有把它作为集约利用土地资源的手段来认识。在现阶段我市的村民宅基地审批上，要么不审批，要么无序审批，没有合理规划的审批，这种现象我们在执法过程中经常会遇到。作为村镇规划建设执法部门，近年来，我们加大了对村镇规划建设相关法律法规的宣传，但是，仍有一部分村民认为在自家的土地上修建个人住宅是合理合法的，村民没有统一规划的意识。

（二）村庄规划布局散、乱、差，基础设施落后。

全市现在的村镇建设仍然是在原有旧的村镇基础上的建设，即使有村委会的审批，也大都是在原来的房子旁边无序建设，缺乏统一规划。这样既不利于基础设施的规划建设，又不利于整齐、美观的要求。我市南部山区的最近规划的新农村建设有一部分是以村组集中建设，基础设施比较完善，北部草滩地区大都分散布局，整体村庄的道路、公共饮用水、污水处理、垃圾处理、娱乐场所等公共基础设施建设普遍落后。

（三）规划滞后，导致村、矿（企）用地矛盾纠纷大，乱修乱建现象严重。

（四）村民宅基地审批、小城镇建设土地征用、置换等相关政策法规不完善。

（五）缺乏专门的规划机构和专业人才，以及相关的资金支持。

（六）在村镇建设管理方面缺乏专门人员，道路、公共基础设施、文化娱乐设施等无人管理。

二、对策分析

（一）大力宣传，提高认识。

（二）成立机构，完善政策措施。

（三）因地制宜，科学安排居住区、文化娱乐区、种养殖生产区、二三产业集中区等功能区。白于山区的移民搬迁和城镇化的靖边模式，不仅破解了城镇化的难题，也为生态建设、城乡统筹发展摸索出了一条更趋合理的路子。

（四）以点带面，逐步推进。