第一篇：案例六 杨光群诉四川省泸州市规划建设局房屋 行政登记案
案例六 杨光群诉四川省泸州市规划建设局房屋 行政登记案
【案例索引】
一审：四川省泸州市江阳区人民法院（2008）江阳行初字第09号（2008年5月16日）
二审：四川省泸州市中级人民法院（2008）泸行终字第31号（2008年11月19日）
【案情介绍】
座落于泸州市江阳区康乐路3号1幢2单元10号88.25平方米的私产住宅用房一套为杨光群所有。2006年3月2日，泸州市房监所向该房屋所有权人杨光群填发了泸市房权证江阳区字第0000104803号《房屋所有权证》。同年3月16日，泸州市人民政府向杨光群颁发了泸市国用第03669号《国有土地使用权证》。在杨光群与韩家彬结婚前的2006年10月13日，杨光群对其所有的江阳区康乐路3号1幢2单元10号房屋，经泸州市公证处予以公证，公证该房屋为杨光群个人婚前财产，属杨光群一人所有。2006年11月8日，杨光群与韩家彬办理结婚登记，2008年3月4日离婚。
杨光群以自己的泸市房权证江阳区字第0000104803号《房屋所有权证》遗失为由，于2007年12月17日向泸州市房监所申请挂失。该所经查，告知杨光群该房屋已设立了贷款抵押登记，杨光群称自己从未向龙马潭区安宁农村信用合作社借款，也未将自己的房屋设立过抵押登记，请求泸州市房监所注销该房屋的他项权证。泸州市房监所以申请登记的资料齐全、登记符合法定条件为由而拒绝注销登记申请。杨光群不服而诉至法院。
2007年6月28日，泸州市房监所根据申请人提交的《泸州市房屋他项权利登记申请表》、杨光群、韩家彬的身份证复印件、结婚证复印件、《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》、《最高额抵押担保借款合同》、《房地产抵押合同》、泸州市龙马潭区安宁农村信用合作社（该社2008年3月26日并人龙马潭信用联社，属该联社的分支机构）向泸州市房监所出具的《房屋现状说明书》和《承诺书》等材料，依照《中华人民共和国房地产管理法》、《城市房地产抵押管理办法》、《城市房屋权属登记管理办法》的规定，经审查，认为符合抵押登记条件，予以 登记，并向抵押权人颁发了泸市房江阳区他字第00054819号《房屋他项权证》。该证载明房屋他项权人为“泸州市龙马潭区安宁农村信用合作社”，房屋所有权人为“杨光群”。
在诉讼中，被告泸州市规划建设局提交的2007年6月27日《泸州市房屋他项权利登记申请表》中，抵押权人签章处盖有“泸州市龙马潭区安宁农村信用合作社”印章，借款人签章处有“杨光群”、“韩家彬”签字并均捺有手印。同日签订的农信高抵借字（2007）第180号《最高额抵押担保借款合同》中载明，贷款人为泸州市龙马潭区安宁农村信用合作社，借款人为杨光群，抵押人为杨光群、韩家彬。该合同借款人签章处为“杨光群”并捺有手印。抵押人签章处为“杨光群”、“韩家彬” 并均捺有手印。同日所签订的合同编号为2007.180的《房地产抵押合同》中载明，抵押人为杨光群，抵押权人为泸州市龙马潭区安宁农村信用合作社。该合同约定用以上房地产抵押，借款10万元。该合同抵押人签章处为“杨光群”（并捺有手印）和 “韩家彬”。
在诉讼中，原告杨光群称自己没有从事过上述借款、抵押、申请抵押登记等活动，并向法庭申请对《泸州市房屋他项权利登记申请表》、《最高额抵押担保借款合同》、《房地产抵押合同》上“杨光群”的签名和捺的手印进行司法鉴定。一审法院依法委托泸州科正司法鉴定中心对指纹和签名笔迹进行司法鉴定。该司法鉴定中心于2008年3月6日作出泸科司鉴中心痕鉴字第1号《杨光群指纹检验司法鉴定意见书》和泸科司鉴中心(2008)文鉴字第2号《杨光群签名笔迹检验司法鉴定意见书》，结论为：送检的署名《泸州市房屋他项权利登记申请表》、《最高额抵押担保借款合同》、《房地产抵押合同》上“杨光群”三字签名笔迹处印捺的指纹均不是杨光群的指纹、“杨光群”三字笔迹均不是杨光群书写的。发生鉴定费4000元。
龙马潭信用联社以杨光群、韩家彬为被告，于2008年2月 22日向泸州市龙马潭区人民法院提起民事诉讼，请求法院判决解除借款合同，判决被告杨光群、韩家彬偿还借款本金10万元及利息。同时申请对抵押的房屋予以保全。龙马潭区人民法院于 2008年2月25日作出龙马民初字第243-1号民事裁定，对该房屋予以查封。该民事诉讼案件尚未审结。
原告诉称：被告在办理抵押登记时所依据的《泸州市房屋他项权利登记申请 2 表》、《最高额抵押担保借款合同》、《房地产抵押合同》上不是原告的签名和捺印，因此缺乏真实性；同时没有当面核实当事人的身份，当面签字捺手印，属程序违法。请求法院判令被告注销《房屋他项权证》。
被告辩称：按照《城市房地产抵押管理办法》规定，原告与第三人按要求提交了办理抵押登记的所有资料，被告已尽谨慎的合理审核职责，办理抵押登记合法。本案的鉴定结论不应作为证据使用，因为该鉴定结论与行政登记行为没有必然的联系。请求法院判决维持登记颁证行为。
第三人述称：原告提供的办理抵押登记的资料齐全，权属清楚；被告作为法定的抵押登记机关，在办理抵押登记时，已尽了合理合法的审査；被告依法颁发的《房屋他项权证》，应当受法律保护，从而才能保护第三人的利益。故应维持被告颁发的《房屋他项权证》。
【审判】
四川省泸州市江阳区人民法院经审理认为：被告泸州市规建局作为房地产管理部门，具有对本行政区域内的房地产抵押登记等职能。《城市房屋权属登记管理办法》第十一条规定，房屋他项权利登记，由权利人和他项权利人共同申请。《城市房地产抵押管理办法》第三十二条规定，办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验抵押当事人的身份证明或法人资格证明、抵押登记申请书、抵押合同、《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》、可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料等。登记机关应当对申请人的申请进行审核，凡权属清楚、证明材料齐全的，予以登记。对申请材料的真实性，房地产登记机关只能采取力所能及的实质审查标准，即审查法律、法规规定应提供的材料是否齐全完备，无明显违法情形即可。本案中，申请抵押登记的当事人向被告提供了符合《城市房地产抵押管理办法》、《房地产权属登记管理办法》要求的文件，被告按照法定程序和法定职责，审查后予以登记并颁证。其已尽到了合法、合理、审慎的注意义务，其登记行为合法。但由于申请抵押登记的当事人提供的文件中，“杨光群”处的签字和捺的手印不具有真实性，根据《房地产 权属登记管理办法》第二十五条的规定，对申报不实的，登记机关有权注销房屋抵押登记。因此，被告应当履行注销房屋抵押登记的法定职责。《房地产权属登记管理办法》第十一条规定，房屋他项权利登记，由权利人（原告）和他项权利人（第三人）共同申请。本案中申 3 请人提交的材料中“杨光群”的签名和捺的手印不是原告杨光群所为，由此发生的鉴定费4000元应由第三人龙马潭信用联社负担。一审法院于2008年5月16曰作出如下判决：
被告泸州市规建局于本判决生效之日起三十日内履行注销泸市房江阳区他字第00054819号《房屋他项权证》的职责。
案件受理费50元，鉴定费4000元，共计4050元，由被告泸州市规建局负担50元，由第三人龙马潭信用联社负担4000元。
一审宣判后，第三人龙马潭信用联社不服，向泸州市中级人民法院提起上诉，上诉的主要理由是：
1、原判对《房屋权属登记管理办法》第二十五条所述“申报不实”的理解错误。申报不实是指申报的材料是虚假的，无效的。而本案所提交的材料尽管杨光群的签名不是真实的，但材料上其他当事人的签名是真实的。杨光群明知有此笔借款和抵押，不真实的签名并不必然导致合同无效。合同的效力也不属于登记机关和行政诉讼审查范围。
2、撤销登记应以民事诉讼确认抵押合同无效为前提，否则，抵押登记被注销，就会出现抵押合同有效，抵押权无法实现的矛盾。本案申报材料的有效性不属于行政诉讼审查范围。
3、原判决在认定具体行政行为合法的情况下却又判决注销该合法的具体行政行为，不符合法律的规定，导致认定的事实与判决结果自相矛盾。一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人泸州市规建局辩称：
1、房屋登记申报不实，依法应予注销。上诉人龙马潭信用联社与不是杨光群的人申请房屋他项权登记，所提交的申请表、借款合同和抵押合同，不是杨光群的签字，应属申报不实。
2、被上诉人已尽到合理、合法、审慎的注意义务，没有不当行为。由于申请人的身份不真实，才导致登记结果错误。一审判决并不矛盾。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人杨光群辩称：杨光群并未向龙马潭区安宁农村信用合作社借款，未与该社签订借款合同和房屋抵押合同，也没有与该社共同申请房屋抵押登记。上诉人龙马潭信用联社也认可申请登记的材料不真实，依法应当注销房屋抵押登记。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
四川省泸州市中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国城市房地产 4 管理法》规定，国家实行房地产抵押登记制度。根据《中华人民共和国担保法》第四十四条规定，办理抵押物登记，应当向登记部门提供主合同、抵押合同、抵押物的所有权或者使用权证书。根据《城市房地产抵押管理办法》第二十五条、第三十条规定，房地产抵押，抵押当事人应当签订书面抵押合同。到房地产所在地的房地产管理部门办理房地产抵押登记。该办法第三十二条规定，办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验抵押当事人的身份证明或法人资格证明、抵押登记申请书、抵押合同、《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权证》，共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明等文件。该办法第三十条规定，登记机关应当对申请人的申请进行审核。凡权属清楚、证明材料齐全的，应当在受理登记之日起7日内决定是否予以登记，对不予登记的，应当书面通知申请人。根据《城市房屋权属登记管理办法》第十一条第四款规定，房屋他项权利登记，由权利人和他项权利人共同申请。该办法第二十五条第一款
（一）项规定，申报不实的，登记机关有权注销房屋权属证书。根据上述法律规定，申请房地产抵押登记，必须由权利人和他项权利人共同申请，申请人向房屋登记机关交验的主要证明材料必须齐全并且真实。本案申请材料虽然齐全，但登记申请书和两份合同上的签字以及所捺的手印均不是杨光群本人所为，作为一方当事人的上诉人龙马潭信用联社对此并未陈述形成不真实的原因和理由。上诉人称杨光群明知有此笔借款和抵押，但未向法庭提供相应证据。在杨光群不认可的情况下，不能证明是共同申请。一方申请人的不真实应属申报不实。登记机关依据不真实的申请实施的登记行为不具有合法性，依法应当予以纠正。
抵押合同是抵押登记的必备条件之一，但不是抵押登记的唯一条件，还需要具备其他法定条件。如果其他法定条件不具备，那么登记行为也不具有合法性。合法的抵押登记行为，必须是抵押合同有效。而抵押合同有效，不等于登记行为合法。本案即使抵押合同有效，也不能证明登记行为合法。一审判决并没有确认合同的效力问题，而是认定合同上“杨光群”签字不真实这一事实。
登记机关巳尽到审查注意义务只能证明其自身无过错，但不等于登记行为必然合法。一审判决认为登记机关“已尽到了合 法、合理、审慎的注意义务，其登记行为合法”的理由不当，依法予以纠正。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，虽然理由有所不妥，但结论并无不当。上诉人请求依法改判的上诉理 5 由不能成立，本院不予支持。泸州市中级人民法院据此依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2008年11月19日作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人泸州市龙马潭信用联社负担。【法律问题】
1、房屋登记机构无过错的抵押登记行为是否必然合法？
2、注销抵押登记的行政诉讼是否要以抵押合同无效之诉为前提？
3、不动产登记申请是否适用表见代理？
第二篇：楼叶芬诉诸暨市建设局建设规划行政争议上诉案
楼叶芬诉诸暨市建设局建设规划行政争议上诉案
【裁判法院】浙江省绍兴市中级人民法院【文号】(2000)绍行终字第51号
浙江省绍兴市中级人民法院行政判决书
（２０００）绍行终字第５１号
上诉人楼叶芬，女，１９５４年１２月１３日出生，汉族，农民，住诸暨市五泄镇上吴院村。
委托代理人程幸福，浙江中法大律师事务所律师。
被上诉人诸暨市建设局，住所地诸暨市滨江南路１１号。法定代表人柴飞超，该局局长。
委托代理人杨海铭，男，诸暨市建设局干部。
委托代理人周学永，男，诸暨市建设局干部。
上诉人楼叶芬因建设规划行政争议一案，不服诸暨市人民法院（２０００）诸行初字第２０号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于２０００年１２月８日对本案进行了公开开庭审理。上诉人楼叶芬及其特别授权委托代理人程幸福，被上诉人诸暨市建设局法定代表人柴飞超的特别授权委托代理人杨海铭、周学永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审对诸暨市建设局诸建罚（２０００）０８７号行政处罚决定的合法性进行审查后确认，诸暨市建设局认定楼叶芬未经批准，在诸暨市五泄镇上吴院村自己屋背后建造９．６２５平方小屋（卫生间）事实
清楚。认定该小屋在规划区内，违反《城市规划法》第三十二条之规定，根据《城市规划法》第四十条作出处罚，适用法律正确。行政执法程序合法。判决，维持诸暨市建设局于２０００年４月３日作出的诸建罚（２０００）０８７号行政处罚决定，一审案件受理费８０元，由原告楼叶芬负担。
上诉人楼叶芬上诉称：诸暨市五泄镇的规划未公开发布，应认为尚未正式实施，对村民没有约束力，被上诉人适用《城市规划法》进行处罚，属适用法律错误，且无权作出。同时，在二审庭审中，上诉人提出建房在１９９７年３月，被上诉人诸暨市建设局超过二年实施处罚，违反《行政处罚法》关于行政处罚时效的规定，上诉人所建小屋并未严重影响规划，作出拆除处罚显属不当。
被上诉人诸暨市建设局未作书面答辩。在庭审中答辩称：诸暨市五泄镇总体规划经合法程序制定，并经诸暨市人民政府批准，该规划已经公布，只是公布不规范。上诉人所建小屋，按规划是建造变电所位置，属于控制区域。
上诉审中，本院对原审判决认定被诉具体行政行为及当事人的行政争议的内容进行了审查。
１．一审时，诸暨市建设局提供了现场勘验笔录及平面图、照片、楼叶芬的调查笔录，用以证明楼叶芬有违法建房的事实。上诉人楼叶芬提出建房经村干部口头同意，并且认为自己建房在１９９７年３月，被上诉人诸暨市建设局认定建房时间有误。
本院认为，被上诉人诸暨市建设局提供的证据足以证明上诉人楼叶芬所建９．６２５平方米小屋未经合法批准。上诉人提出经村干部口头同意的辩解，不能作为其建房合法的理由和依据。关于建房时间，被上诉人提供的２０００年３月１５日所作的楼叶芬笔录记载为１９９８年，楼叶芬在一、二审时提出系执法人员记录错误，并提供了上吴院村村委的证明，其中证明建房时间在１９９７年３月，对此理由，被上诉人代理人表示没有异议，据此，认定建房时间在１９９７年３月。被上诉人在处罚决定中认定的建房时间不当，应予以纠正。原审仅指出不足，审查不够。
２．诸暨市建设局在一审时提供诸暨市人民政府关于批准五泄镇总体规划的文件、五泄镇总体规划图及附件、鉴定书，用以证明楼叶芬所建小屋在五泄镇规划区内。楼叶芬提出异议，认为规划未向社会公布，对外不产生效力。
本院认为，五泄镇总体规划制定后，已经诸暨市人民政府诸政复（１９９２）６０号文件批复同意，按照《城市规划法》第二十八条规定，规划经批准后应当予以公布。从诸暨市建设局提供的证据看，仅有规划制定后，诸暨市城乡建设委员会受诸暨市人民政府委托，召开由诸暨市各有关部门、五泄镇政府及所在地村等单位和工程技术人员参加的五泄镇总体规划鉴定会，上吴院村支部书记列入参加鉴定会名单。因此，在规划的公布上，存在着公布时间和范围上的欠缺。
３．诸暨市建设局在一审提供的五泄镇总体规划图及附件，用以证明
楼叶芬所建小屋位于规划中的变电所位置，楼叶芬在一、二审时未提出实质性的质证意见。楼叶芬上诉提出拆除处罚不当，理由是上诉人所建小屋未严重影响规划。
本院认为，上诉人提出未严重影响规划的理由，没有相应的证据予以证明，也没有提供法律上的依据，诸暨市建设局提出建房地点在控制区域，依据浙江省建设厅（２０００）函规字３９号文件，对严重影响城市规划行为的解释，认定楼叶芬建房属严重影响规划，予以采信。４．诸暨市建设局在一审时提供了《城市规划法》第三十二条、第四十条的法律规定，用以说明楼叶芬违法行为的性质和作出拆除处罚的法律依据。楼叶芬在一、二审中提出诸暨市建设局适用法律错误，理由是规划未经公布，不应按规划法处罚。
本院认为，上诉人对该两法条适用于对违反规划法行为的处罚依据并未提出异议，所称适用法律错误实质上仍是事实争议。
５．一审时，诸暨市建设局提供了立案审批表、调查笔录、告知笔录、送达证等，用以证明行政执法程序的合法性，楼叶芬在一、二审中未提出异议。
综上，本院认为，被上诉人诸暨市建设局认定上诉人楼叶芬未经审批，擅自在规划区内建造房屋，事实清楚，证据充分。上诉人提出规划未经公布，不应当在该规划区内实施的理由，因城市规划法对规划公布的法定形式及未经公布的法律后果没有明确的规定，该上诉理由没有明确的法律依据，且按照通常的建房审批程序，不会因公布上的欠缺而导致规划管理的脱节，从而影响行政相对人的合法权益。从规划的性质和制定规划的行政程序，并考虑目前规划管理，以及该规划已为一定范围人员所知的实际，五泄镇规划的实施效力应予以肯定。但规划公布的形式和范围应当引起主管部门的重视，以切实履行法定义务，保障法律更好地实施。上诉人提出所建小屋未严重影响规划、不应拆除的理由，对此诸暨市建设局已经提供严重影响规划的证据和理由，上诉人没有证据能否定诸暨市建设局的认定，或者证明其存在滥用自由裁量权，该上诉理由不能支持。上诉人所建小屋的违法行为，根据最高人民法院（１９９７）法行字第２６号函规定的精神，应视为处于继续状态，故上诉认为已超过行政处罚时效的理由，不予采纳。诸暨市建设局根据《城市规划法》第三十二条、第四十条作出处罚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费八十元，由上诉人楼叶芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏丽丽
审 判 员 钱长龙
代理审判员 毕金刚
二○○○年十二月八日
书 记 员 寿
第三篇：王丽惠诉龙海市民政局离婚行政登记案
王丽惠诉龙海市民政局离婚行政登记案
【裁判要旨】男女双方申请离婚登记时，一方患有精神类疾病的主张和证明材料。在此情况下，婚姻登记管理机关在审查办理离婚登记时究竟负有何种义务以及如何审查离婚登记当事人是否具备民事行为能力，便成为确定被诉离婚登记行为是否合法的焦点问题。【案情】
上诉人（原审第三人）潘建祝。被上诉人（原审原告）王丽惠。法定代理人王亚聪。
原审被告福建省龙海市民政局。
2010年3月17日，被告龙海市民政局为被上诉人（原审原告）王丽惠和上诉人（原审第三人）潘建祝办理离婚登记并向被上诉人（原审原告）王丽惠和第三人潘建祝颁发L350681-2010-000098《离婚证》。被上诉人（原审原告）王丽惠的法定代理人王亚聪不服该离婚登记，向福建省龙海市人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告颁发的《离婚证》。
原告王丽惠的法定代理人诉称，原告与第三人潘建祝于2001年登记结婚并共同生活，2002年1月23日生育女儿潘巧琪。2007年间原告流产引发精神分裂症，从2007年年底 原告多次在厦门市仙岳医院治疗，并被诊断为精神分裂症。原告于2009年3月12日至4月27日在厦门市仙岳医院住院治疗，疾病证明书中的检查：……妄想动摇、自知力未恢复，诊断为：偏执型精神分裂症。出院后原告时常到厦门市仙岳医院治疗，至今生活不能自理，反映迟钝系无民事行为能力人，属于重度的精神分裂症人。为此原告的法定代理人多次到民政部门向婚姻登记员蓝辉生反映，特别是在2010年3月17日早上原告的法定代理人还带上病历向蓝辉生反映，但蓝辉生却在当日下午，在明知原告患有精神分裂症的情况下，核发了离婚证。原告方认为在办理离婚登记时，原告处于对其离婚意思表示是否真实及离婚后对其生活带来的各种后果不能正常辨认的状况，被告未严格按照法定程序履行其管理、审核职能，为双方办理协议离婚手续，并核发离婚证，该行为违反《婚姻登记条例》第十二条、《婚姻登记工作暂行规范》第四十八条、第五十二条等规定，侵害了原告的合法权益。请求依法撤销被告核发的《离婚证》。
被告龙海市民政局辩称，因原告有精神病史，原告王丽惠及第三人潘建祝申请办理协议离婚登记时，被告已进行了劝阻，并告知到法院诉讼离婚，但当事人坚持申请协议离婚。按照《婚姻登记条例》的规定，被告受理了当事人的申请。当事人提供了《婚姻登记条例》规定的证件资料，且完整有 2 效。原告具备完全民事行为能力。被告办证程序合法。请求维持向原告王丽惠和第三人潘建祝颁发的《离婚证》。
第三人潘建祝述称，原告王丽惠在办理离婚登记时的意识是清醒的，是自愿离婚。
【审判】
一审龙海市人民法院审判决认为，被告龙海市民政局于2010年3月17日为原告王丽惠和第三人潘建祝办理离婚登记时已经知道原告王丽惠有精神病史，在其没有证据证明原告王丽惠的病情当时已属痊愈的情况下就为原告王丽惠与第三人潘建祝办理离婚登记，并颁发L350681-2010-000098《离婚证》。因原告王丽惠在办理离婚登记时系受精神病性症状支配下，丧失辨认能力，属无民事行为能力人。被告龙海市民政局的该具体行政行为不符合《中华人民共和国婚姻登记条例》第十二条第（二）项和《中华人民共和国婚姻登记工作暂行规范》第四十八条第（三）项的规定。原告王丽惠的法定代理人请求撤销被告龙海市民政局颁发的L350681-2010-000098《离婚证》，应予支持。被告龙海市民政局辩称办证程序合法，请求维持向原告王丽惠和第三人潘建祝颁发的《离婚证》，与事实和法律不符，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定判决：撤销被告龙海市民政局于2010年3月17日向原告王丽惠和第三人潘建祝颁发的 L350681-2010-000098《离婚证》。本案受理费50元，鉴定费1939元，由被告龙海市民政局负担。
第三人潘建祝不服该判决向漳州市中级人民法院提起上诉, 请求撤销一审判决，改判驳回原告王丽惠的诉讼请求。
第三人潘建祝上诉称
1、原审判决严重违反法定程序。一审法院直接根据龙岩市第三医院的《司法鉴定意见书》认定被上诉人在办理离婚登记时系受精神病性症状支配，丧失辨认能力，属无民事行为能力人，程序严重违法。一审法院未尽审查义务，没有将被上诉人提交的本案的关键证据B5邮寄给上诉人。
2、原审判决认定事实不清、证据不足。龙岩市第三医院的《司法鉴定意见书》作出‚原告王丽惠办理离婚登记时系受精神病性症状支配下办理的，当时丧失辨认能力，无民事行为能力‛的鉴定意见是不客观的。一审法院以一份不客观的司法鉴定作为本案的定案依据，其作出的事实认定不清楚。
3、原审被告作出的具体行政行为合法，不能撤销。原审被告在办理离婚登记时已尽到法定的审查义务，程序合法，发给离婚证书完全合法，符合当事人的真实意思表示。
被上诉人王丽惠答辩称：
1、原审判决不存在严重违反程序的情况。《司法鉴定意见书》是一审法院依法委托鉴定，内容客观真实，程序合法。一审法院对《司法鉴定意见书》 依法进行了质证，上诉人无异议，不存在所谓未经质证的证据。一审法院依法送达了有关证据材料，庭审中上诉人对有关病历资料也无异议。
2、原审判决不存在认定事实不清，证据不足的情况。《司法鉴定意见书》是法院依法委托鉴定的，内容客观真实，上诉人在质证过程中也无要求补充鉴定或是重新鉴定。一审判决认定是能依法成立的。
3、原审被告作出的具体行政行为违法，一审判决撤销是正确的。原审被告未严格按照法定程序履行其管理、审核职能，侵害了被上诉人的合法权益。上诉人提出的有关答辩人当时离婚登记时精神正常等意见缺乏事实与法律依据，依法不能成立。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
原审被告龙海市民政局未提交书面答辩意见，但是在庭审中称：如果《司法鉴定意见书》是正确的，则本案的离婚登记行为是错误的，其相信法院判决。
二审漳州市中级人民法院认为，《中华人民共和国婚姻登记条例》第十二条第（二）项明确规定，办理离婚登记的当事人如属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人的，婚姻登记机关不予受理。原审被告龙海市民政局在受理上诉人潘建祝与被上诉人王丽惠的离婚登记申请时已经知道被上诉人王丽惠有精神病史，且原审被告提供的证据A9，即厦门市仙岳医院于2010年3月16日出具的疾病证明书，明确写明对被上诉人王丽惠诊断的结果是‚偏执型精神分裂症‛，检查结果及医师意见是：‚……以后在门诊取药维持治疗，目前病情稳定。‛可见，原审被告在办理本案的离婚登记时是知道被上诉人目前仍需取药维持治疗。司法鉴定结论也证明被上诉人王丽惠于2010年3月17日办理离婚登记时无民事行为能力。故原审被告在办理本案的离婚登记时，明知被上诉人有精神病史且目前仍需‚取药维持治疗‛，在没有证据证明被上诉人在办理离婚登记时已具有完全民事行为能力的前提下，便草率地为其办理离婚登记，未尽到合理的注意义务和谨慎义务，违反了《中华人民共和国婚姻登记条例》第十二条第（二）项的规定，依法应予以撤销。上诉人的上诉理由及请求均不能成立，本院不予采纳。一审判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。
【评析】
本案中，上诉人潘建祝与被上诉人王丽惠申请离婚登记时，提供一方患有精神类疾病等的证明材料，在此情况下，婚姻登记管理机关在审查办理离婚登记时究竟负有何种审查义务便成为确定被诉离婚行政登记行为是否合法的焦点问题之一，及这种审查是形式审查或是实质审查。
一、婚姻登记管理机关对办理离婚登记的形式审查原则。这里的形式审查是指当事人提出申请,只要手续完备,材料齐全,符合登记的规定即可准予登记而不考察当事人提供的申报材料内容是否属实,有无瑕疵等。形式审查原则有两点基本要求，一是申请人应当对提交的证明材料的真实性负责；二是婚姻登记机关只对申请人提交的证明材料的合法性负有审查责任，除法律另有规定外，不对其真实性负审查责任。因此，婚姻登记管理机关在作出离婚登记之前，对于当事人提交的材料需要进行形式上的审查，对于符合法定的离婚条件的方可准许登记。当然，形式审查本身并不排斥对某些情形要根据法律的规定进行实质审查，如办理离婚登记时，当事人应出具双方共同签署的离婚协议书，对离婚协议书是否为当事人本人的签名或签章；对子女和财产、债务等问题，要求婚姻登记机关审查其真实性，以确保登记的合法性,有着较强的公信力。
二、关于婚姻登记管理机关在进行离婚登记时的形式审查义务的规定。
根据《中华人民共和国姻登记条例》第十一条规定：‚办理离婚登记的内地居民应当出具下列证件和证明材料：
（一）本人的户口簿、身份证；
（二）本人的结婚证；
（三）双方当事人共同签署的离婚协议书。离婚协议书应当载明双方当事人自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见。‛和第十三条规定：‚婚姻登记管理机 关应当对离婚登记当事人出具证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。‛并按民政部《婚姻登记工作暂行规范》第四十九条关于 ‚婚姻登记员受理离婚登记申请，应当按照下列程序进行：
（一）查验本规范第四十八条规定的证件和证明材料；
（二）向当事人讲明婚姻法关于登记离婚的条件；
（三）询问当事人的离婚意愿以及对离婚协议内容的意愿；
（四）双方自愿离婚且对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的，双方填写《申请离婚登记声明书》；《申请离婚登记声明书》中‘声明人’一栏的签名，必须由声明人在监誓人面前完成；
（五）夫妻双方亲自在离婚协议上签名；婚姻登记员作监誓人。协议书夫妻双方各一份，婚姻登记处存档一份。‛的规定，就应当依法当场办理离婚证，否则即构成行政作为。而这种审查只能是形式审查，至于离婚协议是否真实地体现双方的离婚意愿和一致协议，是否存在欺诈或者胁迫等行为，是否充分保护了妇女、儿童的合法权益，甚至是否存在规避债务等‚假离婚‛行为，婚姻登记机关不必予以审查。
三、婚姻登记管理机关对离婚登记的当事人是否具备民事行为能力的审查职责
婚姻登记管理机关的离婚登记行为是否违反法定程序 的问题，行政机关遵守法律法规规定的行政程序，是保证行政实体处理正确合法的重要条件。《中华人民共和国婚姻登记条例》第十二条规定：‚办理离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记管理机关不予受理：
（一）未达成离婚协议的（二）属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的；
（三）其结婚登记不是在中国内地办理的。‛根据上述第二项 ‚属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的‛的规定，因此这两类人办理离婚不宜适用行政程序，而应适用诉讼程序，在诉讼中必须由监护人代理诉讼。
本案中，被上诉人王丽惠患有‚偏执型精神分裂症‛，是无民事行为能力人，一审人民法院依法委托龙岩市第三医院的《司法鉴定意见书》的结论，也证明被上诉人王丽惠于2010年3月17日办理离婚登记时无民事行为能力，那么婚姻登记管理机关就应当对该特殊情况进行相应的审查，由于精神不正常属于限制行为能力人，根据相关规定，对于离婚登记当事人中存在限制民事行为能力人的，婚姻登记机关不予受理。但是，原审被告龙海市民政局没有尽到审查被上诉人王丽惠是否具有民事行为能力的义务，并予办理了离婚登记，违反了法定程序，不符合申请登记离婚的法定条件，原审被告龙海市民政局的离婚登记具体行政行为明显违反了行政法规、规章的有关规定，因此其发出的离婚证无效，故对被上诉人王丽惠要求撤销原审被告龙海市民政局为其颁 发的离婚证的诉讼请求予以支持。按照我国《行政诉讼法》第五十四条关于违反法定程序人民法院应当判决撤销或部分撤销具体行政行为的规定，作出撤销原审被告龙海市民政局对上诉人潘建祝与被上诉人王丽惠离婚登记的具体行政行为是正确的。
本案还需提示是，婚姻登记管理机关作为结婚和离婚的登记部门，可以说很大程度上掌管着诸多家庭的幸福，因此对于登记工作也就提出了较为严格的要求，根据民政部《婚姻登记工作暂行规范》第十八条规定：‚婚姻登记员由本级民政部门考核、任命。婚姻登记员应当由地（市）级以上人民政府民政部门进行业务培训，经考试合格，取得婚姻登记员资格证书，方可办理婚姻登记。其他人员不得从事本规范第十九条规定的工作。‛被告龙海市民政局没有提供证据证明为被上诉人王丽惠和上诉人潘建祝办理离婚登记的婚姻登记员具有相应的资格，属违规行为并造成违法登记，导致了相关当事人的权益受损，这是行政机关要检讨的首要内容。
综上所述，按照《婚姻登记管理条例》的规定婚姻登记管理机关办理的婚姻登记的职责、权利和义务规定得十分明确。本案中的婚姻登记行为如严格按法规审查办理，根本不会有这场官司。
(编写人:漳州市中级人民法院 李建国 ***)
第四篇：行政法】行政法十大典型案例(六)——乔占祥诉铁道部案
行政法】行政法十大典型案例
（六）——乔占祥诉铁道部案
作者 : 未法
【案情简介】
国家计委（现国家发展与改革委员会）依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函〖２０００〗２５３号），于２０００年１１月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格〖２０００〗１９６０号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在２０００年１２月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格〖２０００〗９３１号）。
铁道部依据国家计委的上述《批复》，发出《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，通知规定：节前（１月１３日至２２日）自广州（集团）公司、北京铁路局、上海铁路局始发、节后（１月２６日至２月１７日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮２０％，其他列车上浮３０％。除夕、正月初
一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。
河北省石家庄市居民乔占祥 购买了２００１年１月１７日２０６９次从石家庄到磁县的车票，２００１年１月２２日２０６９次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了５元票价，第二张车票比涨价前多支出了４元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于２００１年部分旅客列车涨价的通知侵害了其合法权益，于２００１年１月１８日根据行政复议法的规定，就不服铁道部的《通知》向铁道部申请行政复议，尔后，在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案，并作出判决；乔占祥对一审判决不服又向北京市高级人民法院提出上诉，二审法院作出了维持判决。【复议诉讼过程】
一、复议及复议申请情况
（一）复议当事人
１、复议申请人：乔占祥，系河北三和时代律师事务所律师。
２、被申请人：中华人民共和国铁道部；
３、第三人：北京铁路局、广州铁路局、上海铁路局。
（二）复议请求
１、撤销被申请人于２００１年１月４日公布的２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；
２、审查被申请人作出上述行政行为的依据——国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。
（三）主要理由
１、火车票价不是市场调节价，而是政府定价，被申请人没有权力上浮票价；
２、依照《价格法》第１８条的规定，火车票价是重要的公用事业价格和重要的公益服务价格，属于政府定价的范围。依据《价格法》第２０条的规定，火车票价应当按照规定经国务院批准。未经国务院批准，被申请人擅自上浮票价是违法的；
３、依据《价格法》第２３条的规定，制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。而被申请人没有依法举行听证会。
二、复议决定情况 [1][2][3][4]
[5][6][7]
[8]
[9][10]
（一）事实与理由
１、申请人没有提供在２００１年春运期间乘坐上海铁路局、广州铁路（集团）公司票价上浮列车的证据；
２、国家计委已报请国务院同意，才下发了批复；
３、铁道部按《价格法》第２２条的规定，作了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。
（二）复议决定内容
维持铁道部关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。
三、诉讼情况
（一）诉讼当事人
１、原告：乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。
２、被告：中华人民共和国铁道部。
３、第三人：北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司。
（二）诉讼请求
１、判决撤销被告作出的铁复议〖２０００〗１号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第２６条规定的审查及转送的法定职责；
２、判决撤销被告作出的《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。
（三）原告理由
１、被告向第三人等有关铁路局发出的通知侵犯了我及广大旅客的合法权益；
２、被告的通知缺乏法律依据，不仅内容失当，而且程序违法：第一，依据铁路法第２５条、价格法第２０条的规定，制定火车票价应当经国务院批准，但被告决定于２００１年春运期间部分旅客列车票价上浮未经国务院批准，只是有国家计委的批复；第二，依据价格法第２３条的规定，国家计委应当召开火车票价上浮的价格听证会，但被告未提供此次票价上浮举行听证会的有关文件、资料及事实根据。
３、在申请复议时，一并提出了国家计委批复的不合法性，请求予以审查，但复议决定书却未予审查，属于不履行法定职责。
（四）被告答辩意见
１、请求裁定驳回对《通知》的起诉。理由为《通知》是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的抽象行政行为，故依法不能提起行政诉讼。
２、请求裁定驳回对《复议决定》的起诉。理由为《复议决定》是维持《通知》的行为，依据《行政诉讼法》有关规定，原告不能对维持原行政行为的复议行为诉讼。
（３）请求依法支持《通知》行为。理由为计委的《批复》是经过国务院审判的，其批复内容未超越权限，不符合转送条件。被告依据该批复作出的《通知》是合法的，未侵害原告的权益，且该通知与原告也没有法律上的利害关系。
（五）第三人陈述意见
北京铁路局以被诉行为没有强制力、是抽象行政行为，且乔占祥不具有原告资格、没有诉权等为由，请求判决驳回原告诉讼请求。
上海铁路局以《通知》合法合理为由请求判决维持；第三人按照《通知》实施涨价的行为属于铁路运输企业经营行为，其合法权益应予法律保护。
广州铁路（集团）公司以《通知》合法为由请求判决维持；第三人的铁路运输经营行为合法，应予保护。
【诉讼争点】
本案中主要争论的法律问题是：
一、铁道部涨价通知的性质。即铁道部的涨价通知是具体行政行为还是抽象行政行为？如果属于抽[11][12]象行政行为的范畴，则它并不属于行政复议和行政诉讼的范围，如果属于具体行政行为，则属于行政复议和行政诉讼的范围。这是本案的根本性争议。
二、申请人资格和原告资格。即铁道部的涨价通知并不是针对某个个人作出的，在本案中并不是针对乔占祥作出的，其是否具有行政复议中的申请人资格和行政诉讼中的原告资格？ 【思考讨论题】
本案涉及的法律问题除上述诉讼中的争点外，主要还有以下几个：
一、行政复议和行政诉讼的对象。即本案涉及为什么涨价、怎么涨价和涨价的法律程序三个问题，这三个问题是否都是行政复议机关和人民法院审查的对象？
二、作为具体行政行为依据的抽象行政行为的转送问题。即行政复议机关在行政复议过程中，如果认为作为具体行政行为依据的抽象行政行为是合法的，能否不进行转送？
三、法院判决的类型。即在本案中，法院应当作出何种类型的判决，是维持具体行政行为，还是驳回原告诉讼请求，抑或是其他类型的判决？
【法理分析】
一、本案发生的社会背景
“乔占祥诉铁道部２００１年春运涨价案”正逢２００１年春运期间，并由于涉及面非常广泛，曾在社会上引起了极其广泛的影响，甚至轰动。新闻媒体以职业的敏感对此事给予了极大的关注，进行了充分的报道。目前在国内有着广泛社会影响和引导作用的《南方周末》、《北京青年报》、中央电视台、中央人民广播电台等媒体都作了充分、详细的跟踪报道。乘坐火车的旅客在火车上也极其兴奋地谈论着这一与自己切身利益有着密切关系的案件，并预测着这一案件的发展。
这一案件之所以能够引起如此广泛的社会影响，受到社会各界的广泛关注，特别是学界的研究对象和研究内容，作为“铁老大”的老大的铁道部能够如此慎重地处理此事，我认为，其社会背景主要是；
第一，这一案件的涉及面极其广泛。在具有农耕文明传统、浓厚儒教文化背景、特别讲究人情世故、注重亲情的中国及中国人的心目中，“每逢佳节倍思亲”是挥之不去的情结。而在诸多佳节中，“春节”又是佳节中的“佳节”，是与父母、亲人、朋友、同学等等与一切和自己有感情的人相逢的最佳时节。在春节期间，任何一个中国人如果与父母及其他亲人身处异地，一定会尽最大可能、克服一切困难，长途奔袭，日夜兼程，与父母、亲人、朋友团聚哪怕是短短数日，也心甘情愿。因此，在春节期间，中国实际上是在进行着一次人口大转移，在东西南北中工作的人无不奔赴其他四面八方。而在这种人口大转移过程中，虽然交通工具形式多样，包括飞机、汽车、轮船、火车，等等，但是，由于中国地域辽阔，虽然中国火车的速度比其他国家要慢的多，但因为火车更适宜于长途运输，因此，绝大多数人出行选择的仍然是乘坐火车。据统计，２００１年春运期间，乘坐火车的旅客达到数千万人；一节车厢定员为１０８人，而有的车厢乘坐旅客居然达到４４７人。可见，火车票涨价涉及到数千万的利益，并通过这数千万人又影响到他们的亲人、朋友的认识和情感。
第二，喜气洋洋的心情受到一定影响。春节是所有中国人的节日，是全民最喜气洋洋、最放松、最兴奋的日子，象“过年”一样或者象“过大年”一样是中国人形容喜悦心情的最好、最恰当的表述。而恰是在人们最高兴、心情最好的时候，却传来火车票涨价的“坏消息”。两者反差巨大，无异于在人们极端兴奋的心情上浇了一盆凉水。同时，人们感觉铁路部门似乎又是在利用大家回家省亲的机会大捞一把。
第三，对垄断行业的服务普遍存在的极端不满心理。在由计划经济体制向市场经济体制转变过程中，或者因历史原因，或者因资源，或者因必要，还存在着一些垄断行业、垄断企业。这些垄断行业、垄断企业，利用自己居于垄断地位的优势，或者不断提高价格，或者以种种理由和借口收取极不合理的费用，而在服务质量上却不见提高，服务态度上丝毫不见改善，反而态度无礼、粗暴，时时、处处表现出强势，到了令国人极其反感程度。电信行业屡屡被诉，而消费者在强大的电信行业面前却基本上处于无能为力的地步。如今，铁路行业也利用人们回家省亲的机会，提高价格，同时，多年的改革开放并没
[13]有让“铁老大”放下架子，提高服务质量，寻找出路走出困境，而只是通过在节假日涨价的手段来解除自己面临的困境。
第四，铁路行业不思进取，而连续涨价。自１９９３年开始经国务院批准，节前出广东省、节后进广东省的旅客，以及春运期间在广东省内旅行的旅客，每票上浮３０元开始，１９９４年、１９９５年连续涨价，并且扩大涨价范围。只是因为１９９５年涨价幅度和范围过大，造成铁路客流大幅下降，而在１９９６年、１９９７年、１９９８年三年的春运期间，没有再涨价。而在１９９９年、２０００年和２００１年又连续三年涨价。面对春运期间旅客人数大幅度上涨，本来是铁路系统求之不得的“发财”机会，但却没有采取积极应对措施，只会一味地涨价。
第五，铁路票价上涨的受害者主要是农民工。城市开放以后，大批的农民到城市谋生，对中国社会的稳定和发展作出了积极的贡献：（１）为城市的建设和发展作出了巨大的贡献；（２）农民工得到一定数量的金钱，为农村的建设和发展，改善和提高农民的物质生活，有着积极的意义；（３）农民工大部分属于青年人，这些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，对他们的精神文明和人的素质整体的提高也有着积极意义；（４）新中国建立以后，由于实行“剪刀差”的政策，中国社会实际上形成了城乡二元结构的格局，我国的城乡差别巨大，并呈现越来越大的趋势，城乡矛盾突出，而农民工进城务工，一定程度上缩小了城乡差别，稳定了我国的社会秩序。但另一方面，农民工毕竟属于弱势群体，他们的合法利益的保护成为一个比较突出的社会问题。在工作中和日常生活里，这些人已经处处受到城里人的不公平对待，而在经历了千辛万苦，挣到一点有限的金钱之后，在回家的路上又要被铁路行业“宰”上一刀，莫不唤起人们的万分同情。
我认为，这一案件能够引起社会各界反思之处甚多。政治家、社会学家、经济学家，等等，都可以从各自的角度去研究、思考许多问题。作为法律研究者，也可以通过这一案件研究相关的法律问题。许多学者也对这一案件在电视台、广播电台、报纸上发表了自己的见解和看法，据了解，铁道部为处理此案曾召开了若干次讨论会，探讨其中的有关法律问题。但是，学者对这一案件中的许多问题，目前还没有比较统一的看法。因此，探讨这一案件中所蕴涵的法律问题，我认为，既有理论上的意义，也有着实践意义。
二、铁道部《通知》的性质
本案争议的焦点是，铁道部《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为？这一争议也是其他争议的基础。这一争议的意义在于：如果铁道部的《通知》属于具体行政行为，该行政复议和行政诉讼即具有存在的前提；反之，如果铁道部的《通知》属于抽象行政行为，那么，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提。
（一）对铁道部《通知》性质的不同见解
关于铁道部《通知》的性质，即是具体行政行为还是抽象行政行为的问题，存在着不同的见解，主要有：
第一，认为铁道部的《通知》是抽象行政行为。大多数行政法学者及铁道部持这种观点。其主要理由是：（１）按照最高人民法院的司法解释，所谓抽象行政行为，其特点是针对不特定对象、能反复适用的行为。而铁道部的《通知》，并不针对特定的对象，具有普遍约束力，能够反复适用，因而属于抽象行政行为。因此，申请人乔占祥提出的请求不符合《行政复议法》第６条的规定。（２）最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第２４条规定：“行政机关同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”如果原告乔占祥就铁道部春运客票涨价行为向法院提起行政诉讼，法院需要通知几千万乘坐涨价列车的旅客参加诉讼，不合情理和法理。（３）铁道部的《通知》并不是针对某一个特定的旅客作出的，而是针对所有的乘坐列车的不特定的旅客作出的，对不同的乘坐涨价列车的旅客都予以适用。
第二，认为铁道部的《通知》是具体行政行为。少部分学者持这一观点。主要理由是：（１）铁道部的[14]
[15]
[16]
[17]
[18][19]
[20]
[21]《通知》直接发生了执行效力，即导致了客票涨价的行为后果；（２）铁道部的《通知》只适用于２００１年春节前后特定时期；（３）铁道部的《通知》通过铁路局就得到了实施，没有中间环节；（４）铁道部明确规定了客票上浮的范围、时间和幅度。
（二）关于具体行政行为和抽象行政行为的区分
全国人大常委会于１９９９年４月２９日通过的《行政复议法》第１条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法；第２条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政诉讼法第２条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼；第５条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。可见，只有具体行政行为才是行政复议和行政诉讼的对象，抽象行政行为并不是行政复议和行政诉讼的对象。因此，就一个行政机关的行政行为而言，其是否是具体行政行为，是决定其是否属于行政复议机关和法院受理范围的决定性因素。
关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，在学理上相对比较容易说清楚。
通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，对于特定对象的权利义务直接发生影响。
最高法院１９９１年对行政诉讼法的司法解释（即１１５条）中的第１条曾经对具体行政行为作了如下定义：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。这一定义可以分解如下：
（１）进行具体行政行为的主体。按照最高法院这一司法解释的规定，主体有五个：即行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权组织、行政机关委托的组织、行政机关委托的个人。
行政机关能够以自己的名义实施具体行政行为，因此行政机关是作出具体行政行为的主体。
行政机关工作人员不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此，行政机关工作人员不是作出具体行政行为的主体。同时，在《国家公务员暂行条例》实施以后，继续称“行政机关工作人员”也是不恰当的。
《行政诉讼法》第２条的规定也存在这一问题。第２条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提其诉讼。”其中也认为行政机关工作人员作出的具体行政行为具有可诉性。这是不确切的。
法律法规授权组织能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其是作出具体行政行为的主体。
行政机关委托的组织不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其不是作出具体行政行为的主体。
行政机关委托的个人也不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其也不是作出具体行政行为的主体。同时，行政机关能否将行政管理职权委托给个人是一个值得探讨的问题。根据行政处罚法的规定，行政机关是不能够将行政处罚权委托给个人的，在行政处罚以外的其他领域中，行政机关是否能够将自己的行政职权委托给个人呢？法律中没有明确规定，我认为，从行政机关的严肃性和权威性看，行政机关是不能够将自己的行政管理职权委托给个人的。因此，无论从什么方面说，行政机关委托的个人都不是实施具体行政行为的主体。
（２）具体行政行为的内容：行使行政职权。这一表述方法将超越职权、无权限的情况排除在外，而恰巧它们是司法审查的重要内容。我认为，比较准确的表述方法应当是，“行政机关在行政管理过程中实施的行为。”
（３）具体行政行为的对象：包括了两个两个特定性：即具体行政行为的“具体”表现为：针对特定的公民、法人或者其他组织和特定的事项。
（４）具体行政行为是单方行为。在行政行为的分类中，单方行为与双方行为、多方行为是根据一
[22]
[23]
[24]
[25]类标准进行的分类，而具体行政行为与抽象行政行为是根据一类标准进行的分类。因此，能否认为具体行政行为仅限于单方行为？双方行为或者多方行为就不是具体行政行为？
所谓单方行为，即行政机关单方意思表示体现的行为，双方行为是行政机关与对方共同意思表示体现的行为，而多方行为是多方主体意思表示体现的行为。如前所述，具体行政行为的“具体”是指针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织，那么，双方行为和多方行为能否是针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织？我认为完全是可能的。
最高法院新司法解释（即９８条）没有对具体行政行为下明确的定义，回避了这一敏感的问题。其第２条第１款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”
关于抽象行政行为，通说认为，是指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。最高法院的新的司法解释将抽象行政行为界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。可见，抽象行政行为的基本特征是，“对象的不特定性”、“反复适用性”、“规范性”。
关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下四个：
第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。
第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。
第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。
第四，行为程序不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的影响。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。
如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则是比较困难的。本案即属于这种情况。
我认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：
第一，对象的特定性与不特定性问题。具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为，而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为就是抽象行政行为。可见，针对一个法律关系作出的行为即是具体行政行为，针对一类法律关系作出的行为即是抽象行政行为。
第二，相对人的范围问题。相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。在行政法学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：一个是行政机关行政行为所直接指向的对象；另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的；属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢？根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。
第二个范围的相对人与行政机关的行政行为之间形式上表现为一种间接的关系，而实际上表现一种直接的法律上的利害关系。但是，有的学者比较多地考虑到，第二个范围的相对人与行政行为之间的间接性，往往认为行政行为并非直接针对这一部分相对人作出的。根据行政复议法和行政诉讼法所规定的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格，并不是考虑行政行为与相对人的直接性，而是考虑利益上的[26]
[27]
[28]直接性，即是否具有直接的法律上的利害关系。
第三，反复适用性问题。规范性是反复适用的前提，而是否具有“反复适用性”是区分具体行政行为和抽象行政行为的主要标志。因为抽象行政行为是为调整一类社会关系而制定的规则，符合这类社会关系的行为均依据该规则进行处理，因此，具有“反复适用性”的特征；而具体行政行为是针对某一个社会关系作出的处理，只适用于这一个社会关系，因此，不具有“反复适用性”的特征。
（三）铁道部的《通知》属于具体行政行为
我认为，铁道部的《通知》属于具体行政行为，也就属于行政复议的对象和行政诉讼的对象。
第一，铁路运输企业的性质及铁路运输价格的确定。铁路运输企业的性质是以赢利为目的的企业，而不是福利性质的机构，也不是铁路运输管理机关。因此，其与铁路主管部门（铁道部）之间的关系是一种被管理者与管理者之间的关系，而不是行政机关内部之间的关系。
目前，我国的铁路运输企业处于相对垄断的状况，其虽然与汽车运输企业、航空运输企业之间存在着竞争关系，但是，无论是在货运方面，还是在客运方面，铁路运输企业无可争议地处于“老大”的地位。同时，在铁路运输内部，目前还没有引入竞争机制，例如，还不允许集体经济、私营经济，或者合资经济、外国独资经济的介入。这样，铁路运输企业事实上处于垄断的地位。由于这种垄断的地位，就可能形成垄断价格，因而损害消费者的正当的经济利益。正因为如此，为了保护消费者的正当的经济利益，需要对垄断者其中包括铁路运输企业的价格进行限制，或者说由政府去确定这些垄断企业的价格。
垄断企业以外的其他企业所生产的产品的价格，因为不存在垄断的情形，完全由市场通过竞争决定产品的价格，也就不需要由政府去加以确定产品的价格，定价权属于企业的经营自主权。在这种情况下，由于企业对产品的定价而发生的争议，属于企业与消费者之间的一般民事争议。企业的定价要充分考虑到产品的质量，以及消费者的选择；而消费者在选择产品时，完全本着自愿的原则，既可以选择这一产品，也可以不选择这一产品。在没有其他情况下，消费者如果选择了这一价格的产品，是消费者自己的行为。
但是，垄断企业的产品的定价属于例外，因而需要由政府按照一定的法律程序定价。政府的定价就可能产生两个方面的法律问题：
１、垄断企业认为政府的定价没有考虑到企业的成本而偏低，损害了企业的利益，对政府所确定的价格表示不满，或者允许一部分垄断企业涨价，而不允许另一部分企业涨价，没有被允许涨价企业的则可能对政府的定价表示不满。
２、消费者认为政府的定价没有考虑到消费者的承受能力，片面地考虑到了垄断企业的成本或者不正当的成本，损害了消费者的利益，而对政府的定价表示不满。
在本案中，铁道部的《通知》就是允许一部分铁路运输企业在春运期间涨价，实际上是对铁路运输企业在春运期间的定价行为。换言之，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的客票价格的定价行为，而不是直接针对旅客乘坐火车的行为作出的规定。因此，符合具体行政行为的法律特征：
（１）《通知》对象的特定性。如前所述，具体行政行为和抽象行政行为都具有特定的对象，从广义上说，它们的对象都是特定的，都具有“对象特定性”的特征。但是，抽象行政行为是针对一类社会关系作出的规定，对象是一类性质的社会关系而非特定的人，这个不特定人的范围是难以确定的；而具体行政行为是针对一个社会关系作出的处理决定，对象是一个社会关系而特定的人，这个特定的人可能可以举出他的姓名，也可能不能举出他的姓名，但它们的范围是能够确定的。在本案中，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业作出的，即《通知》的对象是铁路运输企业，因此，其对象是特定的。
（２）《通知》不具有反复适用性。《通知》中明确规定了特定的铁路运输企业在特定的期间里的特定列车的涨价幅度。《通知》中规定允许涨价的铁路运输企业只能在特定的期间里特定的列车涨价。没有允许涨价的铁路运输企业不得涨价；特定的期间以外的时间里不得涨价；非指定的列车不得涨价。特别是《通知》指明了２００１年春运期间的涨价，其他年份就不得按照这一《通知》的规定涨价。
（３）《通知》不具有规范性。《通知》不是就一类社会关系作出的规定，因此，它的规定非常具体、明确。
有学者将《通知》理解为抽象行政行为，其主要理由是，《通知》是针对广大旅客的，而旅客又是不确定的范围，《通知》对所有的旅客均予以适用，具有反复适用性。我认为，通知》的对象是非常明确的，就是针对铁路运输企业在春运期间的列车价格进行的定价行为。
（三）申请人资格和原告资格
根据上面的分析，铁道部的《通知》属具体行政行为，又涉及财产权的损害问题，属于《行政复议法》规定的受理范围和《行政诉讼法》规定的受案范围。根据《通知》可能侵犯的主体的利益，具有申请人资格和原告资格者有以下四个：
１、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间进行涨价，而不允许其他铁路局属下的列车在春运期间涨价。这样，铁道部《通知》不允许涨价的铁路运输企业的利益就可能受到损害，在法律上这些企业对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
２、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间涨价，就可能损害乘坐这三个铁路局属下列车的旅客的利益，乘坐这些涨价列车的旅客如果对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
３、如果《通知》中允许涨价的铁路局认为，铁道部的《通知》所允许的涨价幅度不够而损害它们的合法利益，它们也有资格获得法律救济。
４、如果《通知》要求铁路运输企业在春运期间降价，则可能损害铁路运输企业的利益，在法律上也应当为这些企业提供救济措施。当然，这种情况在本案中没有出现。随着改革的深化，这种情况是完全有可能出现的。
在本案中，不被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》表示不服，被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》所允许的涨价幅度表示不服，而是乘坐被允许涨价的列车的旅客对允许涨价的行为不服。
如前所述，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的票价作出的定价行为，而不是直接针对广大旅客乘坐列车作出的处理决定。那么，旅客与铁道部《通知》之间的法律关系是通过什么因素而得到衔接的呢？或者说，旅客是如何获得申请人资格或者原告资格的呢？
铁道部的《通知》影响到所有可能乘坐被允许涨价的列车的人的利益。但是，这些人在此时并不具备申请人资格或者原告资格，因为他们的实际利益并没有受到损害。当某人在购买了被允许涨价的列车的车票，实际支付了比涨价前多的票价时，他的实际利益才造成了损害。也就是说，当某人实际成为旅客时，铁道部的《通知》才对他的利益产生了直接的影响，换言之，他与铁道部的《通知》之间产生了直接的法律上的利害关系。
旅客从铁路运输企业购买车票，是一种民事法律行为，他与铁路运输企业之间是一种民事法律关系。若铁路运输企业是非垄断性企业，具有定价权，那么，旅客购买涨价的车票，是自己的选择，因此而发生的纠纷是一种民事纠纷，通过民事诉讼予以解决。
从一个方面说，旅客在实际知道春运期间部分列车要涨价，而仍在汽车、飞机、火车等交通工具中选择了火车，也是自愿选择的结果，与铁路运输企业之间的买卖合同是自愿接受的，铁路运输企业并没有强迫的含义。因此，对铁路运输企业的涨价行为不服，虽然可以提起诉讼，但只能提起民事诉讼。同时，因是自愿接受的行为，他的诉讼请求也将得不到法院的支持。但另一方面，在春运的特定时期，在中国幅原辽阔的情况下，在目前的初级阶段，乘坐火车只能是大多数人出行的第一选择或者唯一选择。对于火车票的涨价，人们只能忍痛接受。同时，乘坐涨价火车的旅客当然也有权提出这样的问题：火车票涨价是否合法？
在本案中，乔占祥在申请行政复议时，没有举出证据证明其购买了三个铁路局春运期间的涨价车票，从而证明其与《通知》之间存在法律上的利害关系。依据《行政复议法》的规定，申请人在申请复议时，应当提供事实根据。而乔占祥在申请复议时，并没有提供事实根据。因此，复议机关可以不符合申请行政复议的条件为由，不予受理。但在本案中，铁道部为慎重起见，一再要求乔占祥提供事实根据。乔占祥提供了两张北京铁路局的涨价车票：一张是２００１年１月１７日２０６９次从石家庄到磁
[29][30]县的车票；另一张是２００１年１月２２日２０６９次从石家庄到邯郸的车票。
乔占祥在没有举出乘坐广州铁路局和上海铁路局涨价列车的情况下，在复议申请书和行政起诉状中，将它们也列为第三人是没有任何根据的。铁道部作出的《行政复议决定书》中也将这两个铁路局列为第三人同样也是错误的。
（四）行政复议和行政诉讼的内容
１、根据《中华人民共和国铁路法》的规定，铁道部经国务院批准，有权决定列车的价格。对铁道部的《通知》人们主要质疑的是两个问题：一是在春运期间列车应不应该涨价？二是铁道部的《通知》是否合法？
关于在春运期间，部分列车应不应该涨价的问题，铁道部提出了诸多理由证明应该涨价； 乔占祥在行政复议申请书和行政起诉状中则提出了一些不应该涨价的理由，并认为这是任意行政行为。我认为，在春运期间列车是否应该涨价，在平时列车是否应该降价，都是铁路运输企业和铁路主管部门的判断，这是《铁路法》赋予铁路主管部门的自由裁量权。根据《行政复议法》的规定，相对人认为涨价不合理，有权申请行政复议。但是，根据《行政诉讼法》的规定，相对人认为涨价不合理，则不得提起行政诉讼。
关于铁道部《通知》的合法性问题，由于《通知》的内容不存在合法性问题，而只存在合理性问题，法院不能进行审查，那么，法院所能够进行审查的只是《通知》的程序是否合法的问题。关于这一问题，相对人有权申请行政复议或者提起行政诉讼。
２、铁道部《通知》的合法性问题
我认为，铁道部的《通知》在程序上是不合法的。理由是：
第一，没有按照《铁路法》规定，由国务院进行批准。《铁路法》第２５条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”在本案中，铁道部关于春运期间的涨价《通知》是根据国家计委的批复作出的，而没有经过国务院的批准。铁道部认为，其《通知》在批准程序上是合法的，主要理由是：
根据国务院１９９６年２月２６日国阅【１９９６】４３号文关于“为了适应目前市场多元化及全国铁路网建设、运营条件各不相同的具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等有关部门，尽快研究提出较为灵活的铁路运价管理新体制，赋予铁道部在局部范围内运价上下浮动的权力”的指示，铁道部于１９９８年１０月３０日报送了《关于请求下放铁路客票价格定价权限的函》（铁财函【１９９８】３０５号），１９９９年国家计委征得国家经贸委、财政部、铁道部同意并会签后，向国务院上报了《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格【１９９９】１８６２号）。经过国务院批准和授权，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函【２０００】２５３号），于２０００年１１月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格【２０００】１９６０号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；因素部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在２０００年１２月同意由铁道部颁布铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格【２０００】９３１号）。在此基础上，铁道部依据国家计委的《批复》，发出了有关在春运期间部分列车客票涨价的《通知》。
问题一：国家计委《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格【１９９９】１８６２号）有无获得国务院的批准？首先，必须明确什么是“批准”。根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。因此，这一批准必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。同时，由于旅客列车涨价涉及到几千万旅客的利益问题，而旅客列车降价又涉及到铁路运输企业的经济效益，可以说属于国务院工作中的重大问题，根据宪法和国务院组织法的规定，应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出。在本案中，关于部分旅客列车实行政府指导价的问题，国务院没有举行
[31][32]
[33]全体会议或者常务会议，甚至没有国务院总理、副总理、国务委员的明确批示。可见，不能说，国家计委的请示已经得到了国务院的批准。所谓国家计委根据国务院的批准而作出的批复的效力也就不存在。
问题二：国务院能否下放批准权？如前所述，《铁路法》第２５条明确规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”我认为，拟订票价的机关与批准票价的机关分离，是《铁路法》第２５条的核心。之所以要作出这种分离式的规定，其原因也在于，旅客列车票价涉及到社会比较多的人的利益，关系到社会秩序的稳定，如果任由铁路主管部门自己拟订票价，又由自己作最终的决定，旅客的经济利益就可能受到侵犯。《铁路法》是由全国人大常委会制定的法律，该法律明确规定国务院的职责是批准铁路主管部门拟订的票价。那么，国务院能否将法律规定的职责授权其他国家机关特别是授权利害关系机关履行呢？我认为，这是不妥当的。因此，即使国务院召开全体会议或者常务会议授权国家计委或者铁道部决定部分旅客列车的政府指导价，国务院的决定也是与《铁路法》的规定不相一致的，是无效的。
２、关于《价格法》中的听证会问题。《价格法》第２３条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”
乔占祥认为，铁道部没有举行听证会而涨价在程序上是违法的。
乔占祥在复议申请书中认为，“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听证会制度，其涨价没有必要性”。在起诉书中也认为，“但被告未提供此次票价上浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实根据。因此，被告通知２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。”
而铁道部认为，它们在这次涨价过程中的做法是符合《价格法》第２３条的规定的。
第一，对于铁路运价调整是否属于听证范围，《价格法》没有作出明确规定。
第二，建立听证会制度在我国是一个新事物，涉及问题十分复杂。因此，《价格法》第３２条规定的是应当建立听证会制度，而不是应当召开听证会。《价格法》实施两年多来，国家有关部门一直在进行研究和探讨，但迄今尚未制定颁布有关听证会具体实施办法，对于听证范围如何确定，参加听证的人选特别是消费者代表如何产生，以及听证程序、听证会效力等问题都没有具体的可操作性的规定。
第三，为了既体现依法治国精神，又按照实事求是的原则贯彻落实《铁路法》、《价格法》的具体规定，国家计委和铁道部组织召开了具有听证会作用的论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的意见。另外，铁道部还组织各铁路局广泛开展客流调查，听取广大旅客对春运票价上浮的意见和要求。
关于《价格法》第２３条所规定的听证会的问题，我认为：
第一，按照《价格法》第２３条的规定，举行听证会的法律责任在于政府的价格主管部门。在本案中，政府的价格主管部门是国家计委，即国家计委负有举行关于旅客列车票价上浮的听证会。而国家计委并没有举行听证会，即擅自批准铁道部关于在春运期间部分旅客列车票价上浮的方案，因此，是国家计委的行为违法，而不是铁道部违法。乔占祥认为铁道部没有举行听证会而导致程序违法的说法是错误的。
《价格法》第２３条规定由政府的价格主管部门举行听证会，但是对于听证会举行的程序没有作出明确具体的规定。我认为，在就价格问题需要举行听证会问题上，应当先由认为需要作价格变化的政府部门或者企业向政府价格主管部门提出申请，再由政府价格主管部门举行听证会。在本案中，铁道部向国家计委提出了要求在春运期间部分旅客列车价格上浮的报告，国家计委应当举行听证会，以确定是否需要涨价，即铁道部方案的合理性。但是，国家计委没有举行听证会，这是其失职的表现。
第二，铁道部认为，铁路运输旅客列车票价并不属于《价格法》所规定的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格，因此不属于应当举行听证会的范围。按照铁道部的看法，《价格法》因为没有明确规定铁路运输旅客列车票价的定价属于应当举行听证会的范围，因而不属于应当举行听证会的范围。铁道部的这一理解是不正确的。对一个法律规范含义的理解，应当侧重于对其内涵的认识，只要是“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政
[34]府指导价、政府定价，”都应当属于举行听证会的范围。铁路运输旅客列车票价涉及几千万旅客的经济利益，其社会影响可以说巨大。同时，《价格法》中还有“等”字的表述，也是铁路运输旅客列车票价应当举行听证会的法律根据。
第三，既然称之为“听证会”，就具有特定的含义和特定的形式。国家计委和铁道部在一定范围内由一定范围的人参加的“论证会”，与听证会是两个不同的概念。首先，举行听证会是一项法律义务，而论证会则不是法律所明确规定的征求意见的形式；其次，在听证会的形式上，政府的价格主管部门主持下，申请改变价格的企业为一方，消费者与其他利害关系人为另一方，双方在平等的基础上，各持己见，进行申辩和争论；再其次，在听证会的程序和双方程序性权利上，与论证会都有所不同；最后，经过听证会的，政府价格部门在确定价格时，应当以听证会的笔录为依据。可见，国家计委、铁道部举行的论证会，在形式和内容上都不属于听证会。
国家计委在没有举行听证会的情况下，即批准了铁道部关于２００１年春运期间部分旅客列车涨价的请示，是违反法定程序的。因此，国家计委的批准行为在这个意义说，也是无效的。当然，没有举行听证会，并不是铁道部的过错，因为铁道部并没有举行听证会的法定职责。
总之，铁道部的《通知》在内容上是否适当、合理，行政复议机关可以进行审查，但它不是人民法院的审查对象。人民法院所能够进行审查的，只是《通知》在作出的程序上是否合法。铁道部的《通知》应当由国务院批准之后，才具有法律效力，而国务院没有进行批准，因而，铁道部的《通知》是无效的；同时，铁道部的《通知》应当在国家计委举行听证会后，才能由国务院批准，而国家计委并没有举行听证会，因而也由于违反法定程序而违法。铁道部在举行听证会和批准涨价上均没有过错，但《通知》是以铁道部的名义下发的，该《通知》的效力取决于是否举行了听证会和是否经过了国务院批准。因此，铁道部的《通知》违反了法律程序。
（五）关于抽象行政行为的转送问题
乔占祥在复议申请书中，在就铁道部的《通知》申请行政复议的同时，认为国家计委的《批复》不合法，一并提出了作为该《通知》依据的国家计委的《批复》的审查请求。
１、国家计委的《批复》属国家计委的文件，还是属国务院的文件？从该发布的机关、署名及文件的标号看，《批复》属于国家计委的文件是确定无疑的。国家计委发布的《批复》即使是国务院授权，因为是以国家计委的名义作出的，只能作为是国家计委的文件来认识，而不能看作是国务院的文件。这一认识的意义在于，如果《批复》的国务院的文件，按照《行政复议法》的规定，它就不在行政复议申请权的范围，即相对人即使认为《批复》不合法，也无权向复议机关提出审查请求。
２、国家计委的《批复》是否在行政复议申请权的排除范围之内？按照《行政复议法》的规定，并不是所有的抽象行政行为都纳入了行政复议申请权的范围，而只是一部分抽象行政行为纳入了复议申请权的范围。作为排除的部分包括三种抽象行政行为：（１）国务院的行政法规；（２）国务院制定的行政法规以外的其他抽象行政行为，即国务院制定的除称之为“条例”、“规定”、“办法”的规范性文件；（３）国务院各部门的规章和地方人民政府制定的规章。因此，国务院各部门制定的规章有一定的程序和名称，没有按照规章制定程序和名称称谓的就是规章以外的其他规范性文件，按照《行政复议法》的规定，这一部分规范性文件就属于行政复议的范围。
在本案中，国家计委的《批复》是否是规章？很显然，无论从它的制定程序，还是从它的名称上看，《批复》都不是规章。因此，它属于相对人可以一并申请行政复议的抽象行政行为的范围。
３、《行政复议法》在对于抽象行政行为的态度上与《行政复议条例》相同点在于，作为行政复议机关在审查具体行政行为时，都可以对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为进行审查；它们的不同点在于，《行政复议条例》不允许申请人在对具体行政行为申请复议的同时一并对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为申请复议，即没有将部分抽象行政行为纳入申请人的申请权的范围，行政复议机关对在复议过程中对部分抽象行政行为进行审查也只是依职权进行，《行政复议法》将部分抽象行政行为纳入了申请人的申请权范围，即行政复议机关对部分抽象行政行为进行审查，既可能是依职权进行，也可能是依申请人的申请进行。如同申请人对具体行政行为提出复议申请，只要其符合法律规定
[35]的条件，复议机关就应当受理，并进行审查一样，属于行政复议申请权范围的部分抽象行政行为，申请权既然提出了复议申请，复议机关就必须进行审查，并在复议决定中作出判断。
铁道部认为，乔占祥在复议申请中认为国家计委的《批复》是不合法的，而事实上该《批复》是合法的，因此，就不需要对该《批复》的合法性送请有权处理的机关进行处理。同时，在行政复议决定的主文部分，也没有对乔占祥的这一复议请求进行答复。这是铁道部作为行政复议机关的两点不足之处。
我认为，铁道部在行政复议时，应当按照《行政复议法》的规定，将国家计委的《批复》转送有权处理的机关先进行处理，然后再根据有权处理的机关的处理，对铁道部的《通知》的合法性进行审查。国家计委作出的《批复》，谁是有权处理的机关呢？对于有权处理的机关，《行政复议法》也没有作出明确的规定，按照一般的逻辑，应当是它的上级机关，就国家计委而言，有权处理的机关应当是国务院。因此，铁道部应当将国家计委的《批复》转送国务院，由国务院判断该《批复》是否合法。
（六）关于法院的判决
一审法院经过审理作出了驳回原告诉讼请求的判决，一审原告乔占祥对该判决不服，提出上诉，二审法院经过审理，作出了驳回上诉、维持原判决的判决。两审法院的判决说明，它们对该案件事实、性质及法律适用的认识是基本相同的。
法院作出驳回原告诉讼请求判决的依据是：
１、《通知》是具体行政行为，属于法院的受案范围。法院认为，《通知》是针对有关的铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，故应认定为具体行政行为，对其提起的行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。原告作为购票乘客，虽不是该行为所直接指向的相对人，但因有关铁路企业与执行《通知》而实施的经营行为影响到其经济利益，使其与该行为间产生了法律上的利害关系，故其有权就，通知》提起行政诉讼。被告和第三人提《通知》不是具体行政行为，不能对其提起行政诉讼及乔占祥不具备原告资格的意见缺乏法律依据，法院不予支持。
２、被告所作的《复议决定》，因其认定的事实，适用的依据，论述的理由及复议的结论均与原行政行为相一致，没有改变或作出新的行政行为。故应认定该《复议决定》是维持原行政行为的行为。原告对其不服，应以作出原行政行为的行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼。原告坚持对《通知》和《复议决定》同时提起行政诉讼缺乏法律依据，法院不予支持。原告关于确认被告在复议期间未根据其一并提起的审查申请，将《通知》所依据的计委《批复》转送有关机关审查的行为属于不当履行复议职责的行为的请求，因复议行为不属于本案的审查范围，故该请求法院不予审理。
３、根据《铁路法》第２５条、２０条，《价格法》第５条等的规定，被告有对全国铁路客运价格调查拟定和管理实施的法定职责。由于铁路客运价格关系广大群众的切身利益，属于国家重要的服务价格，为保证其统一和规范，保证国家和广大群众的利益，客运价格依法纳入了政府定价、政府指导价范畴，其制定和实施均应当经过法定程序申报和批准。被告作出的２００１年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授权其批准的权限范围内予以批准，被告依据国家计委的批准文件作出的《通知》的程序未违反有关法律规定。原告认为被告作出的《通知》握经国务院批准，被告未能提供已组织价格听证会的证据，因而应判决定被诉行为违反法定程序的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。且依据《价格法》第２３条的规定，主持价格听证会不属于被告的法定职责，故该诉并不涉及价格听证及其相关问题。原告据认为被告所作《通知》程序违法，要求予以撤消的诉讼请求法院不予支持。
二审法院在驳回上诉、维持原判的判决书的理由部分，在一审法院判决理由的基础上增加了一项理由，即虽然《价格法》第２３条规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。”但由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。
我认为，法院的上述判决结论是非常值得商榷的。
第一，法院认定的事实和理由与驳回原告诉讼请求判决适用的条件是相互矛盾的。“驳回原告诉讼请求判决”在原来的行政诉讼法中并不存在，而是由最高法院在关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中新增加的判决类型。最高法院的这一司法解释第５６条规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
本案并不属于最高法院司法解释中所例举的前三种情形，是否属于第四种情形即所谓的“兜底”条款呢？这就需要分析最高法院增加这一判决类型的用意。
如果行政机关的行政行为合法又不存在其他瑕疵，按照行政诉讼法的规定，显然完全可以适用“维持判决”，即维持行政机关的行政行为。我认为，之所以增加驳回原告诉讼请求判决，主要是考虑到在审理过程中，法院经常遇到这样一种情形：行政机关的被诉具体行政行为是合法的，但存在这样或者那样的瑕疵，而这样或者那样的瑕疵并不是法院所有权审理的，或者法院在本案中所能够审理的。在这种情况下，按照行政诉讼法的规定，只能判决维持，而如果判决维持，实际上就是肯定了该行政行为所存在的瑕疵。这就使法院陷入一种两难的处境之中。而“驳回原告诉讼请求判决”，就使法院能够摆脱这样一种两难的处境。如果行政机关的行政行为合法而又不存在瑕疵，法院判决维持；如果行政机关的行政行为合法但存在瑕疵，法院判决驳回原告诉讼请求。
在本案中，一审法院和二审法院都认定铁道部在作出《通知》“是在经过市场调查的基础上又召开了价格咨询会，在向有权机关上报了具体的实施方案，并得到了批准的情况下作出的，应视为履行了必要的正当程序。虽然《价格法》第２３条规定应当建立听证会制度，但由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据”（二审法院判决书语）。按照一审法院和二审法院的认定，既然铁道部的《通知》是合法的，同时也不存在这样或者那样的瑕疵，法院就应当适用维持判决，而不应当是驳回原告诉讼请求判决。
第二，如前所分析，《价格法》和《铁路法》都要求铁道部在客运价格上涨时，必须经过国务院的批准，而国务院并不能将这种批准权授予其他国家机关包括国家计委。两审法院认定国务院的答复就是授权，国家计委根据这种所谓的“授权”所作才批复，就是代表国务院所作的批准，在法理上是无法解释的。
第三，《价格法》对几类价格的确定规定了听证制度，要求在确定之前必须举行听证会，而国家计委并没有举行听证，虽然没有举行听证并不是铁道部的责任，但举行听证是铁道部调整价格的一个必经程序和前置阶段。法院认定《价格法》虽然规定了听证但由于实际没有制定听证制度，所以，国家计委没有举行听证、铁道部在没有举行听证的前提下制定《通知》并不构成违法。法院的这种认识显然是在机械地理解法律规范，并不是根据法律规范的本意和精神去予以适用。既然法律要求应当举行听证之后才能调整价格，而铁道部在没有举行听证的情况下，即调整了票价，程序上显然存在着重大违法。
这一程序上的重大违法，虽然在主体上并不是铁道部，但它直接涉及到铁道部《通知》的合法性。铁道部自身在制定《通知》的程序上虽然是合法的，但铁道部《通知》的最终的合法性除取决于其自身的程序上的合法外，还取决于其前置程序的合法。在本案中，铁道部《通知》的前置程序没有经过，显然是违法的。这就必然影响到铁道部《通知》的合法性及其效力。
由于铁道部《通知》的前置程序的违法性，所以决定了铁道部《通知》的违法性，在通常情况下，法院应当适用撤消判决。但又由于铁道部《通知》的内容已经实施，属于不可撤消的行政行为，法院只能适用最高法院司法解释第５８条关于“被诉具体行政行为违法，但撤消该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，采用确认判决，即确认铁道部《通知》违法，而不能撤消铁道部的《通知》。[36]
【注释】
[1] 河北三河时代律师事务所律师。
[2] 截止到目前，包括乔占祥在内共有５人向铁道部申请行政复议。其他４人因各种原因而不了了之。铁道部只对乔占祥的复议申请作出了复议决定。[3] １、关于乔占祥的复议请求
乔占祥的复议请求有两个：（１）撤销被申请人于２００１年１月４日公布的２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；（２）审查被申请人作出上述行政行为的依据——国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。
关于乔占祥的第一个复议请求，如后面要分析的，铁道部的《通知》属于具体行政行为，因乔占祥购买了根据该《通知》而涨价的车票而使自己的合法权益受到了侵犯，与该《通知》之间具有直接的法律上的利害关系，因而有权要求作为行政复议机关的铁道部撤销由铁道部下发的《通知》。
与第一个复议请求相关联的是，作为第三人的北京铁路局根据铁道部的《通知》而对部分旅客列车的票价作了上浮，由于铁道部的《通知》被撤销，部分旅客列车票价上浮就失去了依据，乔占祥有权向第三人提出返还多支出的价款。因为第三人不具备行政诉讼被告的主体资格，乔占祥只能在该诉讼之后，再向法院提起民事诉讼。
关于乔占祥的第二个复议请求，国家计委的《批复》是铁道部《通知》的依据，根据《行政复议法》的规定，相对人如果认为国家计委的《批复》不合法，有权在向复议机关申请复议的同时一并提出审查该《批复》的请求，因此，乔占祥在复议中提出第二个复议请求，是符合《行政复议法》的规定的。
２、关于乔占祥的诉讼请求
乔占祥的诉讼请求也是两个：（１）判决撤销被告作出的铁复议〖２０００〗１号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第２６条规定的审查及转送的法定职责；（２）判决撤销被告作出的《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》
关于乔占祥的第一个诉讼请求，根据《行政诉讼法》的规定，在复议机关维持原具体行政行为的情况下，相对人不服向法院起诉，诉讼的对象是原具体行政行为，被告是作出原具体行政行为的行政机关。铁道部既是作出原具体行政行为的机关，同时又是复议机关，作出决定的机关与作为复议机关，两者虽然是同一个机关，但身份是不同的。在复议过程中，铁道部维持了由自己作出的《通知》，乔占祥应当要求撤销铁道部作出的原具体行政行为即《通知》，而不是复议决定，即维持《通知》的复议决定。因此，根据《行政诉讼法》的规定，乔占祥的这一复议请求是不能成立的。
乔占祥第一个诉讼请求中的后一个问题，即铁道部作为复议机关没有将国家计委的“批复”转送有权处理的机关进行处理，因而构成失职，要求法院责令铁道部履行法定职责。这一诉讼请求的对象是作为复议机关的铁道部，而不是作为发出《通知》的铁道部。因此，在铁道部维持由其自己发出的《通知》的复议决定情况下，第一个诉讼请求的前半部分，只能以发出《通知》的铁道部为被告；而第一个诉讼请求的后半部分，只能以作出复议决定的铁道部为被告，因而，这是两个不同的诉讼，而不可能在一个诉讼中解决。乔占祥将两个不同的诉讼对象，合作一个诉讼中的被告，在诉讼原理上是说不通的。虽然作为作出原具体行政行为的行政机关是铁道部，进行行政复议的机关也是铁道部，但如前所述，这是两种不同的身份。
乔占祥的第二个诉讼请求是成立的，已如前述。实际上，乔占祥的第一个诉讼请求的前半部分，与第二个诉讼请求是有联系的。根据最高人民法院新的司法解释，如果在复议机关维持原具体行政行为的情况下，在诉讼中，原具体行政行为被法院予以撤销，复议决定也自然无效。
可见，乔占祥的第一个诉讼请求中的前半部分，实际上是多余的；第一个诉讼请求的后半部分的被告确定错误；第二个诉讼请求是可以成立的。
[4] 乔占祥的复议申请书存在的主要问题是：（１）在复议当事人部分，将没有侵犯其合法权益的广州铁路运输集团公司、上海铁路局列为第三人；（２）在事实部分，没有列举证据证明自己的合法权益受到侵犯；（３）复议申请书文字粗糙，缺乏“法言法语”。
[5] １９９９年由全国人大常委会通过的《行政复议法》第７条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（１）国务院部门的规定；（２）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（３）乡、镇人民政府的规定。乔占祥依据这一规定，在对铁道部的通知申请行政复议的同时，就通知依据的国家计委的批复的合法性问题，请求审查。
[6] 乔占祥的复议申请书中所述的复议理由共有７条，其中一些理由涉及公共利益问题，在目前的行政诉讼中，还不存在公益诉讼，因此，所能够成立的主要是３条。这一诉讼主要可以理解为公益诉讼，因为就乔占祥的个人损失而论，区区只有９元。而据乔自己说，为进行这一诉讼，其除付出了一年多的时间外，还付出了一万余元的费用。当然，无须讳言，乔个人在其中也得到了一定的其他利益，如乔原来仅仅是石家庄市的一名律师，在全国范围内可以说是默默无闻，而在诉讼之后，已经成为闻名全国的律师，目前也已经到北京发展。
[7] 价格法第１８条规定，下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（１）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（２）资源稀缺的少数商品价格；（３）自然垄断经营的商品价格；（４）重要的公用事业价格；（５）重要的公益性服务价格。[8] 价格法第２０条第１款规定，国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。
[9] 铁路法第２５条规定，国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。
[10] 铁道部在复议过程及复议决定书中存在的主要问题是：（１）乔占祥在申请行政复议时，没有同时提供证据证明其合法权益受到了铁道部《通知》侵害的事实，铁道部可以以乔占祥不符合《行政复议法》所规定的行政复议申请条件的规定为由，对乔占祥的复议申请不予受理；（２）铁道部在受理以后的很长时间里要求乔占祥举证证明其合法权益受到侵害的事实，而乔占祥一直没有举证，在此情况下，铁道部可以予以驳回乔占祥的复议申请；（３）行政复议的对象是行政机关作出的具体行政行为是否合法和适当，因此，整个行政复议决定应当围绕着这一点而展开，但铁道部的行政复议决定书对铁道部的《通知》的合法性和合理性两个方面论证不够，包括从内容上和程序上的论证；（４）铁道部一方面要求乔占祥举证证明其合法权益受到侵害的事实，而另一方面，在行政复议决定书中对其提供的证据没有予以认定；（５）铁道部的复议决定书没有对乔占祥在复议申请书提出的作为其涨价通知依据的国家计委《批复》不合法性的问题作出答复。
[11] 价格法第２２条规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。
[12] 铁道部于２００１年３月１９日作出了复议决定书，乔占祥于２００１年３月２６日向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，北京市第一中级人民法院已予以受理。乔占祥的《行政起诉状》存在的主要问题是：（１）与其行政复议申请书中将上海铁路局和广州铁路（集团）公司列为第三人一样，在诉讼中也将它们列为第三人，这是错误的；（２）在铁道部维持原《通知》的情况下，在诉讼请求中要求撤销铁道部的复议决定；（３）乔占祥是对铁道部的复议决定不服，而他的复议申请的时间是２００１年１月１８日，乔占祥所提交的证据有两个，一个是１月１７日的火车票，一个是１月２２日的火车票，显然，１月２２日的火车票不能作为不服复议决定的证据，而只能通过另一个复议申请予以解决；（４）在理由部分，涉及论证春运期间运输价格的上浮的《通知》的违法性的部分不充分，而有一些为民请命的理由。
[13] ２００１年的春运从１月１３日开始至２月１７日结束。乔占祥于２００１年１月１８日向铁道部申请行政复议。
[14] 铁道部认为，在铁路运价改革过程中，铁路运价上涨幅度远远低于我国城乡居民收入增长幅度。根据统计年鉴资料，我国城市居民家庭人均可支配收入，１９７８年为３４３•４元，１９９９年上升到５８５４元，增长１６倍；农村居民家庭人均纯收入，１９７８年为１３３•６元，１９９９年上升到２２１０•３元，增长１５•５倍；而铁路客票硬座人公里基本票价，１９７８年是０•０１７５５元，１９９９年是０•０５８６１元，仅增长２•３倍。按照这一思维逻辑，假如人均收入上升１０％，那么，所有的服务价格都要上升１０％才是应该的，否则就是与收入上升不相适应或者不相称。假如人们的收入上升了１０％，铁路运输价格上涨１０％，已经将人们收入的上升部分取走，其他行业也要将价格上升１０％，那么，人们拿什么去支付上涨的部分，人们的生活的提高的标志是什么？
[15] 当年客流量下降的另一个原因是政府采取了一些其他措施，如民工如果回家，春节回来后将不予录用等。
[16] ９０年代以来，铁路客运的“龙头”地位实际上逐步让位于公路运输，长途软卧席则面临民航的激烈竞争。铁路客运市场份额由１９８０年的６０•５％下降到１９９９年的３５•８％，下降了２４•７个百分点；而公路客运市场份额从１９８０年的３１•９７％，上升到５４•８６％，上升了２２•８９个百分点，铁路丢失的市场份额几乎都被公路争夺过去。原因是说明呢？铁路部门认为，主要原因是因为公路的运价已经完全放开，由公路运输企业自己决定，而铁路则是由国家决定。因此，国家应当将铁路运输的价格也予以放开或者基本放开。实际上，公路运输在运输市场的份额之所以上升，与公路运输在短途运输中的优势、在时间上的灵活优势，有着很大的关系。而与价格的上升并没有绝对的关系。相反，公路运输份额的上升，与公路运输价格同铁路运输的价格相比较，更为合算更有关系，而不是依靠价格上涨来提高竞争能力。
[17] 铁路运输企业包括铁路主管部门有两个选择：一是提高竞争能力，提高服务质量，利用难得的机遇，来获取最大的利润，二是利用自己的垄断地位通过提高价格获得较高利润。在两个选择中，第一个选择会付出更多的劳动，而第二个选择则非常简单。因此，虽然多年来，都遇到了火车拥挤、铁路运力不足的老问题，但铁路主管部门及铁路运输企业并没有采用更多的积极措施，以解决这一问题。[18]春运期间铁路运输价格的上涨最早是在广东省实行。９０年代初，广东省公路率先放开客运价格，由于汽车运输价格上浮，铁路客运价格不动，导致大批旅客涌向铁路，春运期间铁路客车严重超员，而公路汽车却坐不满旅客。因而，１９９３年经国务院批准，春运期间在广东省上浮。随着民工跨地区流动规模不断扩大，仅在广东一地实行春运浮动价已经远远不够。１９９４年春运６０天中，南方各主要车站全部旅客爆满，特别是成都、重庆、贵阳、郑州、武昌、广州等上百个车站，日积压旅客近万人到数万人，列车上更是普遍严重超员。１９９５年春运客票价格浮动范围扩大到上海、北京、成都、郑州、济南、柳州、广州７个铁路局。这一年春运铁路客流总量同比减少１５３９万人次。
我认为，春运期间列车旅客票价上浮的基本考虑无非是：（１）因为这一期间乘坐火车的人多，即使涨价也不愁没有人坐；（２）运力有限，希望选择其他运输方式；（３）希望不要出行。铁路运输企业作为以赢利为目的的企业，首先希望出行的人越多越好，而肯定不希望人们都不要出行；其次，如前所述，其他运输方式与铁路运输企业有着竞争关系，铁路的“龙头”已经被公路夺去了，铁路运输企业并不是已经“富得流油”而不需要再挣钱了，因此，希望旅客去选择其他运输方式，甚至是逼着旅客去选择其他运输方式，显然并不是铁路运输企业的本意；可见，只能是第一个理由了。
[19] 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第３条规定，行政诉讼法第１２条第（１）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
[20] 行政复议法第６条规定了作为行政复议范围的具体行政行为的类型，共列举了１１类具体行政行为。
[21] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第９页；《北京青年报》记者对铁道部有关领导的采访报道。
[22] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第９页。[23] 我国国家赔偿法规定的行政赔偿的范围也只限于因具体行政行为造成的损害。
[24] 张树义主编：《行政法学》（２０００年全国律师资格考试指定用书），法律出版社２０００年６月第１版，第２４页；应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社１９９９年１月第２版，第１８５～１８６页。[25] 甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论－理由、观点与问题》，中国法制出版社２０００年５月第１版，第１２页。
[26] 参见前引应松年教授和张树义教授主编书。[27] 参见前引应松年教授和张树义教授主编书。
[28] 通说认为，具体行政行为与抽象行政行为的区分在于，对象是否具有特定性。实际上，任何行政行为都具有特定的对象，没有特定的对象，该行政行为就没有了调整的对象，也就意味着该行政行为没有存在的必要。问题的关键在于，特定的对象指的什么？具体行政行为指向特定的一个社会关系中的特定的相对人；抽象行政行为指向特定的一类社会关系中的不特定的相对人。
[29] 这种认识产生的原因在于，铁路局在目前情况下仍然属于政企不分的状况，作为行政管理机关，它与铁道部之间属于上下级关系，属于行政机关内部之间的关系；作为铁路运输企业，它与铁道部之间属于管理者与被管理者之间的关系，属于行政主体与相对人之间的关系。问题是，在铁道部允许各铁路局涨价这一问题上，各铁路局是什么法律地位？我认为，各铁路局在这一问题上是铁路运输企业的地位。
一方面，铁道部的《通知》是下发给各铁路局的，即《通知》的对象是铁路局。铁道部认为，铁道部的《通知》是发给所有的铁路局的，而不仅仅是发给可以涨价的铁路局的。实际上，《通知》的含义不仅仅是涨价，它包括了涨价的期间、涨价的幅度、涨价线路和车次，同时包括了不在此期间、线路和车次、幅度内的旅客列车不得涨价的含义。即在春运期间，有的可以涨，有的不可以涨，可以涨的，其涨价幅度是什么。
[30] 根据学者的一般认识，相对人申请行政复议时，应当具备以下条件：（１）符合申请人资格；（２）有明确的被申请人；（３）有具体的复议请求及相应的事实根据；（４）符合法律规定的行政复议的范围及复议机关管辖；（５）其他法律规定的条件。
[31] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第１～７页。
[32] 行政复议与行政诉讼的一个重要不同点，即在于，由于行政复议机关是行政机关，其是作出原具体行政行为的行政机关的上级行政机关，可以行使法律规定的行政自由裁量权，因此，对下级行政机关作出的具体行政行为是否合理有权作出判断；而法院是司法机关，其不能代替行政机关行使行政自由裁量权，因而，法院不能对行政机关的合理性作出判断。铁道部应当在复议决定书中，就涨价的必要性和合理性进行论证。
[33] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第１０～１３页。[34] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第１２页。
[35] 《中华人民共和国行政处罚法》第五章第三节之第４２条、第４３条比较详细地规定了行政处罚中的听证程序。同时，我国各地主要是省级人民政府和国务院各部委从各自的需要出发对听证程序作了更为详细的规定。在乔占祥诉铁道部案发生时，我国共有两个法律规定了听证程序，一是《价格法》，二是《行政处罚法》；目前，则已有多个法律规定了听证程序。
[36] 两审法院在判决书中均未指出铁道部的《通知》所存在的瑕疵。
第五篇：指导案例21号：内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案
指导案例21号：内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市
人民防空办公室人防行政征收案
2013-11-23来源：指导案例网
上诉人（原审原告）：内蒙古秋实房地产开发有限责任公司(以下简称秋实房地产公司)。被上诉人（原审被告）：内蒙古自治区呼和浩特市人民防空办公室（以下简称呼市人防办）。
上诉人内蒙古秋实房地产开发有限责任公司因与被上诉人内蒙古自治区呼和浩特市人民防空办公室城建行政征收一案，不服呼和浩特市新城区人民法院一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭开庭审理了本案，现已审理终结。
因为秋实房地产公司在呼和浩特市如意开发区新建的经济适用住房“秋实第一城”工程未同时修建战时可用于防空的地下室，2009年6月18日呼市人防办对秋实房地产公司作出呼人防征费字(001)号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》，依照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条，《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十六条、第二十九条，2003年2月21日实施的国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部《人民防空工程建设管理规定》（人防办字第18号）第四十五条、第四十七条、第四十八条，《内蒙古自治区防空地下室易地建设收费管理规定》（内计费字[2002]1105号）的规定，决定征收防空地下室易地建设费172.46万元。秋实房地产公司不服征收决定，向呼和浩特市人民政府提起行政复议，呼和浩特市人民政府维持了该征收决定。秋实房地产公司于是提起行政诉讼。
原告诉称：根据《人民防空工程建设管理规定》第五十四条第二款，和《内蒙古自治区防空地下室易地建设费收费补充规定》（内人防发[2006] 30号）第四条的规定，收取防空地下室易地建设费后出具的票据是行政事业性收据，收费进入财政统一账户，且呼市人防办属于政府的行政职能部门，因此“防空地下室易地建设费”的性质属于行政事业性收费。“秋实第一城”是经济适用住房项目，根据国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号）第十六条“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”的规定和七部委的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]285号）第八条：“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”的规定，“秋实第一城”项目不应当缴纳“防空地下室易地建设费”这一行政事业性收费。请求撤销征收决定。
被告辩称：《人民防空法》第二十二条规定，“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。2003年2月21日实施的国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部《人民防空工程建设管理规定》（人防办字第18号）第四十八条规定，“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第三十八条规定，城市新建民用建筑应建防空地下室而不建，又拒不交纳易地建设费的，还要给予处罚。征收易地建设费，只是人防部门依法规范建设单位履行法定义务的一种行政补救措施，而并非单纯的行政事业性收费项目，因此《经济适用住房管理办法》中规定免收的行政事业性收费不应该包括人民防空工程易地建设费。呼市人防办根据《内蒙古自治区防空地下室易地建设费收费管理办法》第七条第（一）项“享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半
收取”的规定，对经济适用住房减半收取易地建设费172.46万元，征收行为适用法律正确。
呼和浩特市新城区人民法院认为，按照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条“城市新建民用住宅，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”的规定，和《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十六条“人民防空重点城市新建十层以上或者基础埋置深度大于三米的九层以下民用建筑，应建与地面首层建筑面积相等的防空地下室。城市规划确定新建的居住区、小区和旧城改造区以及统建住宅，总规划建筑面积在7000平方米以上的，按地面总建筑面积的百分之二修建防空地下室”的规定，秋实房地产公司按其设计规划新建的“秋实第一城”项目应当建设防空地下室，其未修建地下室的行为违反了相关法律、法规的规定。根据《内蒙古自治区实施<中华人民共和人民防空法>办法》第三十八条“城市新建民用建筑应建防空地下室而不建又拒不交纳易地建设费的，由旗县以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或者缴纳易地建设费，并处建设单位十万元以下罚款”的规定，易地建设费是必须缴纳的费用，否则还应当给予处罚。判决维持呼市人防办作出呼人防征费字(001)号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》。
秋实房地产公司不服一审判决，提起上诉。
呼和浩特市中级人民法院经审理确认了一审法院查明的事实。另查明，秋实房地产公司对“秋实第一城”应建防空地下室5518平方米而未建无异议，对呼市人防办作出征费决定程序合法无异议。争议的焦点是防空地下室易地建设费是否属于行政事业性收费，秋实房地产公司能否按照国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和七部委的《经济适用住房管理办法》的规定免收易地建设费。
呼和浩特市中级人民法院认为，因为呼市人防办是《中华人民共和国人民防空法》授权的人民防空行政主管机关，根据《人民防空工程建设管理规定》第五十四条第二款，“建设单位缴纳易地建设费后，人民防空主管部门应当向建设单位出具由财政部或者省、自治区、直辖市人民政府财政主管部门统一印制的行驶事业性收费票据”的规定，其收取的易地建设费属于行政事业性收费。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条和七部委的《经济适用住房管理办法》第八条虽然规定经济适用住房建设免收各种行政事业性收费，但该规定调整的对象是合法建设的行为人，不包括违法行为人，否则就会造成违法行为的成本小于守法成本的情形，违反立法的目的。秋实房地产公司对必须建设的人防工程没有建设，属于违法行为，不适用上述规定。判决：驳回上诉，维持原判。
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