乡镇机构改革的实践与思考

第一篇：乡镇机构改革的实践与思考

乡镇机构改革的实践与思考

乡镇机构改革的实践与思考

乡镇机构改革是我国行政体制改革和创新的重要内容。通过改革，精简机构和人员，加强和改善基层党组织的领导，巩固党的执政地位，转变政府职能，创新行政管理体制，提高行政管理的效率和水平，建立与社会主义市场经济体制相适应、运转高效的行政管理体制，逐步消除阻碍

社会主义市场经济发展的体制性障碍，推动社会生产力的发展，符合广大人民群众的根本利益。因此乡镇机构改革要同贯彻落实“三个代表”重要思想紧密结合起来，推动改革的顺利进行。

新一轮乡镇机构改革的指导思想是：适应社会主义市场经济发展的需要，有利于加强党的领导和加强基层政权建设，通过改革和精简，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。改革的重点是：进一步转变政府职能，推动农业社会化服务体系的发展和完善；理顺县乡关系，县直部门派驻在乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放；要加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。乡镇要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。

乡镇机构改革是一个动态的过程，如何在巩固已有成果的基础上，理清思路，抓住重点，寻求乡镇机构改革新突破，是机构编制部门的同志们反复思考的问题，也是改革实践中亟待解决的问题。根据本地的具体实际，在下一步乡镇机构改革工作中，我们将突出抓好以下五个方面的工作：

第一，严格规范乡镇机关、事业站所机构的设置，进一步精简乡镇机关行政编制和站所事业机构。进一步精简乡镇机关内设机构，减少乡镇领导职数，规范乡镇行政执法及经济监督部门，切实精兵简政，提高效率。乡镇站所事业单位机构改革要从加强、完善农业和农村社会化服务体系，促进农村经济社会发展的需要出发，因地制宜，进一步精简站所事业机构，尽量归并综合设置，不搞上下对口，切实减少由财政拨款的事业编制和人员。要进一步健全乡镇机构编制和人员计划管理制度，严格把住乡镇机关事业单位人员的“入口关”，防止乡镇人员再度膨胀。本文出自网

第二，切实搞好人员定岗，进一步优化乡镇机关和事业单位人员结构。要坚持在编制内设置职位和工作岗位，按岗择人，在坚持基本资格条件的前提下，实行竞争上岗、择优定岗，保留工作骨干，改善人员结构，提高工作人员整体素质。

第三，突出抓好中小学核编定岗工作，进一步加强中小学教师队伍建设。目前，中小学校教职工内部结构不合理，教师少，员工多，中学教师少，小学教师多。要从实际情况出发，按照不加重财政负担，不增加财政压力的原则，切实抓好核编工作。遵循有利于维护教育大局稳定、有利于维护教师合法权益、有利于加强教师队伍建设的原则，认真搞好中小学教职工定岗分流工作，整合教育资源，优化、精简教职工队伍。

第四，全面推行事业单位工作人员聘用制和分配制度改革。不实行公务员管理的事业站所和中小学核编定岗后，要全面实施工作人员聘用制，严格按规定签订规范的聘用合同并实行鉴证。要加强聘后管理和考核工作，确保新进人员的素质。

第五，切实作好富余人员的分流安置工作。要建立和完善分流人员的保障机制，落实好分流人员的有关待遇，因地制宜，多渠道安置分流人员，千方百计为他们寻找新的就业门路，提倡和鼓励干部职工分流后投向各地的经济建设主战场；要加强对分流人员的服务与管理工作，搞好分流人员的培训，鼓励他们提高素质，允许他们以后按规定条件参与原单位的竞争上岗，不断巩固和扩大分流成果。

当前县、乡镇机构改革正在稳步推进，改革措施正在逐步实施。虽然机构改革是大势所趋，民心所向。但改革是一场革命，必然涉及到部分人的切身利益，由此带来的不安定因素也不容忽视。一是部分干部面临着升降去留问题，思想波动大。有职的干部怕改掉了自己“帽子”；无职的干部担心改掉了“饭碗”；无文凭优势、无年龄优势、无工作业绩、无工作能力的“四无”干部更是忧心忡忡，心灰意冷；有的忙于四处打探消息，托关系，找门路；有的等待观望，无所事事，何去何从，听天由命；有的则对改革充满抵触情绪，到处发牢骚。二是稳定工作容易出现断层。干部思想动荡，直接导致意志上的消沉和行为上的消极，正常工作无心抓，遇到矛盾不愿调，这对社会稳定造成了一定的影响。要认识到抓好当前稳定工作事关机构改革的成败，事关人民群众的安居乐业，要把稳定作为当前压倒一切的任务，放在心上常思，施以行动常抓。二是强化领导责任。要按照“谁主管，谁负责”的原则，对机构改革中的稳定工作仍由现任班子负责，哪个单位出了问题就追究哪个单位的领导责任，并作为机构改革中考核任用干部的依据，确保稳定责任落到实处。三是实行包案责任制。针对可能发生的重大矛盾纠纷要有超前意识，做到超前预

防，先入为主，主动出击，将纠纷分解到具体单位，包案到人，进行化解。四是认真做好来信来访接待工作。对于机构改革中出现的不安定问题，各级领导绝不能回避，要敢于面对群众，直接进行处理，确保上访人员不越级上访。五是层层组建稳定信息网络，狠抓各种不安定因素和各种矛盾的排查调处工作。一旦发生不稳定苗头，能够得到及时反馈和有效处理。本文出自网

二、抓好干部思想教育，端正思想认识，稳定思想情绪。首先，党政主要领导要当好表率。面对机构改革中的“阵痛”，领导干部要稳定情绪，敢于挑战，当好表率，积极投身各项工作中去，特别是涉及稳定方面的工作，乡镇党政主要领导要一马当先，一级做给一级看，用无形的力量凝聚人心，影响和带动其他干部积极工作。其次，要抓好干部教育。要让他们认识到人民群众需要的是能够勤勤恳恳工作的干部，能够脚踏实地为群众办实事的干部，淘汰的是工作飘浮的干部，素质偏低的干部。如果改革刚开始，思想就滑坡，工作就不安心，其结果，肯定是淘汰的对象。只有扎实工作，接受考验，才能赢得组织和人民的信任。同时，要教育广大干部淡化“官本位”的意识，做好顺应改革潮流的思想准备，当好挑战机构改革的先行官和促进派，要拓宽视野，轻装上阵，接受组织挑选。

三、加强基层组织建设，夯实稳定基础。一是在乡镇机构改革中，要加强政法、综治队伍建设。要配齐配强专职政法、综治主任，实现专人专职专责。二是加强基层党组织建设。对软弱涣散，凝聚力不强，缺乏战斗力的班子该调整的及时调整，形成坚强的战斗堡垒。三是加强政法基层单位建设。随着乡镇机构改革，有些政法基层单位也要随之撤并，为此，各部门要积极探索政法基层单位建设的新路子。比如可采取下设治安警区、巡回法庭、司法调解室的办法，服务百姓，方便群众，解决群众报案难、告状难和办事难的问题。要通过加强基层组织建设，使稳定工作在基层有人抓、有人管，确保基层治安稳定。

四、认真理顺乡镇机构改革的债权债务关系，千方百计化解债务。目前，乡镇债务的成因非常复杂。有的为完成税费上缴任务而举债，有的为发展规模经济而举债，有的为招待客人拖欠招待费，有的为“普及九年义务教育”、修建街道，修建办公用房等而拖欠债务。对于这些债务，在乡镇改革中，要妥善做好债权人的思想工作，办好有关乡镇债权债务移交手续，表明偿还债务的态度，让他们相信政府，债权不会落空。同时，积极探索有效可行的措施，化解债务。

第二篇：乡镇机构改革的实践与思考

乡镇机构改革的实践与思考

乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容。安康市是省委省政府确定的全省农村综合改革试点市，按照中、省的部署要求，积极稳步地推进了乡镇机构改革，达到了整合机构、压缩编制、精减人员、提高效能的目的，初步建立起了与农村经济社会发展相适应的乡镇行政管理体制和运行机制，促进了农村经济社会发展。但改革后的一些困难和问题也逐渐显现。为进一步完善深化乡镇机构改革，本文结合安康乡镇机构改革试点一年来的运行情况，就解决存在的困难和问题提出对策建议。

一、安康市乡镇机构改革试点运行的成效

安康市辖9县1区、197个乡镇、3个街道办事处，其中一类乡镇32个，二类乡镇51个，三类乡镇114个。全市乡镇机构改革试点从202_年8月开始到202_年3月结束。全市乡镇机构由改革前的2386个精简为1915个（含乡镇司法所、畜牧兽医站），减少19%；乡镇行政编制核定5153名比改革前的5182名减少29名，实有人员由原6101人减为4849人，减少1252人，少21%；乡镇事业编制核定5385名比改革前7334名减少1949名，精简27％，实有人员由原7210人减为4311人，减少2899人，少41%。全市统一对乡镇行政事业精简人员采用“拆庙养和尚”的办法分流人员4151名，其中：辞职16人、到村任职291人、自主创业360人、从事主导产业1215人、提前离退1204人、离职学习78人、进入农村工作服务中心（为安臵分流人员设立的非正式机构）376人、其他途径分流611人。此外，清退临时人员 432人。改革后，乡镇统一设臵党委、人大、政府机构，实行交叉任职，领导班子职数为5-7名，精简领导职数470名，减幅为28%；乡镇领导平均年龄由原来的37.8岁下降为36.1岁，乡镇干部平均年龄由原来的37.3岁下降为34.7岁，乡镇干部学历结构由原来的本科以上10％、大专42％、中专33％，高中以下15％提高到到本科以上13％、大专49％、中专31％，高中以下7％。改革后乡镇机构运行平稳，主要有以下成效：

㈠政府职能和工作作风得到进一步转变，密切了党群、干群关系。转变政府职能是机构改革的核心内容，改革后，乡镇政府“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定”的职能得到加强，使乡镇政府从过去催种催收、抓任务落实等事务中摆脱出来，用更多的时间和精力为农民提供政策、信息、资金、技术等方面的服务，乡镇政府服务、引导、协调职能得到加强，公共服务水平得到全面提升。加快了乡镇政府由领导式管理向服务式管理转变，把无限管理、有限服务变为规范管理、无限服务。同时，乡镇干部的责任意识和服务意识明显增强，工作精力和主要时间都放在加快发展上、为农服务上，为进一步密切党群、政群、干群关系，起到积极的促进作用。

㈡行政资源得到优化配臵，乡镇直接服务“三农”作用明显加强。一是通过规范行政机构设臵，统一将乡镇行政机构设臵为：“三办一所”。即党政综合办公室、经济发展办公室、社会管理办公室和财政所；进一步整合了乡镇行政资源，实现了机构职能的优化配臵。同时，通过“三定”方案明确各办公室工作职能、工作范围和工作权限，将权限和责任分解到岗位，实行一人多岗、交叉任职、相互补充、整体统一，减少了办事环节，提高了工作效能。二是通过整合事业站所设臵，统一将乡镇事业单位设臵为：“四站”。即农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站、文化综合服务站，实现了机构综合设臵，完善综合服务功能。三是通过理顺派驻机构管理，将乡镇国土所、司法所和畜牧兽医站作为县派驻乡镇（延伸）工作机构。加强了事业站所综合执法力度，改变了长期以来事业站所多、人员散、管理不便的被动局面，为更好地服务“三农”起到了积极的促进作用。

㈢用人机制得到有效完善，加速了高素质干部队伍的建设步伐。改革后，乡镇普遍建立了支持干部干事创业的用人机制，极大地改善了用人环境，调动了各类人员的积极性和创造性，加速了高素质干部队伍建设步伐。平利县明确乡镇机关事业单位职责任务、机构规格、人员编制、管理形式、工作标准，实行按岗定人定责，实名制管理，还对一些重要职位（岗位）上的工作人员，在德、能、勤、绩、廉等五个方面做出具体规定，突出机关窗口单位的服务性，事业服务行业的专业、技能性。岚皋县改革后推行事业单位聘用制，变国家用人为单位用人，变身份管理为岗位管理，进一步增强了单位用人自主权，调动了各类人员的积极性和创造性。

㈣各项管理制度进一步健全，乡镇政府依法行政的能力得到提升。改革后，乡镇进一步加强了制度建设，对原有不适应的制度进行了修订，并补充制定了新的规定。科学细化了乡镇机构职能和干部岗位职责，明确了乡镇干部的具体事权范围和工作职责，从制度上监督和约束乡镇干部的行为。乡镇普遍建立的管理制度有《单位目标责任制度》、《个人岗位目标责任制度》、《机关干部首问负责制度》、《重大事项集体决策制度》、《重大事项社会公示和听证制度》、《重大事项责任追究制度》、《乡镇机关事业单位工作人员考核奖惩办法》、《乡镇干部到村任职考核管理办法》、《乡镇事业站所履行公益性职能考评办法》等。同时，在乡镇推行岗位目标管理，乡镇主要领导与分管领导、分管领导与站办所负责人、站办所负责人与一般干部层层签订目标责任书，将考核结果与经济待遇、评优树模、职务晋升有机结合，营造了重实绩、看贡献、优胜劣汰的工作格局。

㈤公共服务职能得到提升，事业单位社会化服务的效能明显增强。通过转变经费管理形式，转换事业单位运行机制，各县区将乡镇中心卫生院人员经费管理形式由财政差额补贴转为财政全额拨付。同时，将原乡镇企事业办、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，不再靠收费来维持运转，不仅堵住了向农民收费的口子，而且增强了事业单位的公共服务意识和责任意识，改变了乡镇事业站所重经管、轻服务的职能，激发了事业站所自身发展意识、为“三农”服务意识，有助于进一步加强事业站所服务效能，为稳步推进“民生八大工程”建设奠定了基础。

㈥强化机构编制管理，编制控制和人员管理的长效机制初步建立。一是结合乡镇人员定岗工作，对乡镇编制和人员实行实名制管理，将乡镇编制、上岗人员、分流人员，按机关事业单位分类造册，张榜公布，并履行任命、聘用、工作交接和工资变更等手续，建立编制人员台帐，实行分类管理。二是对乡镇经费预算，实行经费包干，在编制定员内的人员增减，实施“减人不减经费，增人不增经费”的激励政策。三是上收乡镇机构改革编制审批权，今后乡镇机构、编制的调整变动由县区机构编制部门报市机构编制部门在总量内调剂审批。四是把机构编制和干部人事政策执行情况纳入县乡党政领导班子考核和单位目标责任督察考评范围，定期对县乡执行机构编制规定情况进行督察，对擅自增设机构，增加编制，增加领导职数，违规进人的，实行责任追究。

二、乡镇机构改革运行中存在的主要困难和问题 乡镇机构改革，极大地调动了乡镇各类人员的积极性，释放和激活了农村经济社会事业发展的动力。但是，乡镇机构改革后也出现了一些新情况、新问题，主要表现在以下几个方面：

（一）乡镇政府职能转变比较缓慢。推进乡镇职能转变是乡镇机构改革的核心。从安康市乡镇机构改革运行情况看，乡镇政府职能转变虽然取得了明显成效，但职能转变步伐仍比较缓慢。一是受客观条件限制，特别是资金、技术、信息、人才等因素制约明显。二是虽然乡镇机构改革明确划分了县乡之间的事权和责任，但如何操作运行的问题还需完善。三是乡镇机构改革时，上级政府部门改革没有同步进行，行政管理方式没有改变，上级业务部门干预下级机构编制设臵的情况不同程度存在。乡镇工作仍然是“上面千条线，下边一根针”，大量繁重而具体的工作，仍需要通过乡镇进行落实，乡镇疲于应付，工作重心很难转移。四是由于受编制限制，少数机构在运行中出现职能过宽，人员过少的矛盾，影响工作的正常开展，如乡镇财政所按一、二、三类乡镇分别核定5、4、3的编制，乡镇普遍反映忙不过来。五是专业技术人员缺乏，影响乡镇事业站所服务功能的有效发挥。

(二）乡镇干部队伍结构与农村现实需要不相适应。改革后，使乡镇行政资源得到优化配臵，乡镇直接服务“三农”作用明显加强，公务人员素质得到了进一步提高。但由于近几年乡镇公务员招录很少，现有在岗的公务员大多年龄偏大，存在公务员青黄不接的隐患。在乡镇事业单位人员中，人员结构和专业结构不合理。出现新上岗的人员中懂得专业知识的人不多，如部分乡镇人口和计划生育服务站因没有专业技术人员而无法给农民群众提供基本手术服务；有些乡镇因缺少农业、林业、畜牧、水利等专业技术人员，农村技术服务无法开展。虽然此次改革通过多种途径分流了一部分人，但在改革中，仍以考试为主要环节，往往出现“年龄大的考不过年轻的，年轻的考不过刚出校门的”，这种现象使有的年龄大，技术好的“被迫提前离岗”。另外，改革后普遍存在空编问题，特别是部分专业技术性较强的岗位出现有岗无人现象。据统计全市乡镇行政、事业共空编806人，其中行政空编325名、事业空编481。例如岚皋县改革后空编186名，其中事业“四站”空编120人占64.52%，乡镇事业站所中没有高级职称的技术人员，具有中级职称的仅占总人数的20％；平利县乡镇事业站所324人具有中级以上技术职称仅占10%。由于受编制缩减和人员进出口限制，人员结构优化工作仍需要进一步完善。

（三）“进口”难堵”，编制控制与人员政策性安臵有不配套的地方。安康市经济发展滞后，就业渠道窄，有些政策性的安臵不得不分配到乡镇，给改革后的乡镇控制人员增长带来了很大的压力。如每年城镇复员退伍军人需要政策性安臵，机构改革后的乡镇又不设工勤岗位，安臵到乡镇事业单位又不符合“凡进必考”规定；全省统一实施的“人才振兴”计划，没有相应的编制匹配，加之改革后近几年又没有人员退休而自然减员，因而这一计划实施难免顾此失彼；另外，县区为推进领导干部年轻化而规定的领导干部“退二线”的年龄限制，为乡镇控制编制和人员调配带来了很大压力。

（四）改革缺乏资金支撑，影响人员分流成果的巩固。安康市属国家级贫困地区。各级财政普遍困难，没有改革资金作支撑，加之于202_年8月开始同时启动乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政体制三项改革，都需要拿钱。若对全市乡镇机构改革行政分流人员和事业单位人员实行养老保险制度，经测算，需要养老保险启动资金3.27亿元，这对一个财政困难地区来讲是无力承担的。因此，为了平稳推进改革、妥善安臵分流人员，采取了“拆庙养和尚”的办法，而这种办法只是堵住乡镇盲目进人的基础，没有实现人员的彻底分流，这些人员仍由财政供养。实行公务员津补贴政策后，对分流人员落实了只享受60%的生活补贴，不享受岗位津贴的政策。目前在一些乡镇已出了现分流人员纷纷要求上岗的趋向，基于稳定考虑，自然出现了人员“分流”后的“回流”现象，有部分分流人员又回到了原岗位工作，甚至有的分流后就没有离开原岗位。这对分流人员管理带来了许多矛盾和问题。

（五）改革给县乡财政带来了新的困难，加重了县乡财政负担。改革后，从长远看，通过对机构、编制和人员规模的控制，可以逐步减轻财政负担，但短期内加重了县乡财政负担，使县乡财政为之付出了一定的直接费用且新增了大量的间接费用。直接费用主要有四项：一是在机改前期和进展过程中，各级组织调研、调查摸底、制定方案、局部试点、动员培训、政策宣传、全市统一组织上岗笔试和竞争上岗、培训上岗和分流人员、组织督查和检查验收等支出工作经费2453万元。二是全市有16人辞去公职，对辞职人员由原单位按每满一年发给本人原三个月基本工资的标准发给一次性辞职补偿费,全市共支付一次性补偿资金63.9万元。三是全市清退乡镇临时人员432人，人均工龄10.625年，人均月待遇554.5元。按照服务年限每满一年发给一个月待遇的标准，全市共支付一次性补偿金254.64万元。四是全市清退原集体性质的乡镇畜牧兽医站的兽医人员517人，连续工龄最少的在5年以上，最高的达41年，10年以上和35年以下占80%以上。县区核定这部分人员的月工资标准在450到800元之间，个别县达到1000元。被清退乡镇畜牧兽医站人员，按连续工龄折算，每满一年发给相当于本人一个月标准工资的补偿金，最多不超过12个月，一次性清退，全市共支付一次性补偿金376.23万元。以上四项共支付一次性补偿资金3147.8万元。同时，改革后因机构整合、财政体制补助调整等因素产生了大量的间接费用。特别是将乡镇中心卫生院人员经费由财政差额补贴转为财政全额拨付，将原乡镇企事业办(改革后并入乡镇经济发展办公室)、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，给县乡财政增加了大量而长期的负担。如平利、白河、岚皋、汉阴四个县共增加县乡财政负担202_万元，平均每个县增加财政负担514.5万元，四个县实有乡镇59个平均每个乡镇新增财政负担34.9万元，仅此全市改革后当年新增财政负担6600多万元。

（六）乡镇运转仍然困难，影响乡镇机构健康平稳运行。由于安康财政经济总体实力不强，收入总量小，财政自给率较低，财政负担有增无减现象日趋突出，县乡财政靠上级转移支付维系“吃饭型”财政日趋明显。乡镇机构改革后，乡镇政权组织运转困难的问题依然突出，一方面是历史负债沉重，全市截止202_年底锁定乡村债7.12亿元，其中乡镇政府债务5.12亿元、村级组织债务2亿元。大多是税改前“普九”、“两基”达标和因乡镇机构膨胀、发工资、保运转等原因形成的，时间长，化解难；另一方面是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾异常突出；再一方面是乡镇机构改革后，按在编人员预算公用经费，乡镇级人均年公用经费不足202_元，普遍存在预算标准与实际支出相差甚远的问题，大多数乡镇靠超收返还、向上级争取、指望年底县级财政等弥补缺口。目前，由于乡镇级经费紧张，使乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助、差旅费，也没有培训费等，这些问题必将影响到乡镇干部工作积极性和思想稳定。

三、深化乡镇机构改革的对策及建议

乡镇机构改革是农村综合改革的核心和关键。为进一步完善和深化改革，结合安康乡镇机构改革运行实际，提出如下建议：

（一）进一步理顺完善乡镇机构职能，促进乡镇政府职能转变。转变乡镇政府职能是乡镇机构改革的核心。安康市虽然完成了机构人员精简分流，但乡镇政府职能转变将是一项长期的任务，需要在改革运行中不断探索完善。（1)对乡镇机构的职能要进一步做好理顺调整工作，使其更加完善合理。尤其是要进一步理顺乡镇与垂管事业站所的关系，建议上级尽快出台上划垂管部门实施意见，切实实行政事分开。逐步建立起适应农业产业化，小城镇建设和农民致富奔小康服务的新型事业机构运行体系。只有理顺了乡镇与事业站所关系，乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配臵。(2）整合乡镇卫生院和计划生育服务站，实现人员、技术、资产、设备等资源的优势互补，减少浪费，提高效率。（3）进一步理顺乡镇财政所的职能，将财政所的职能调整定位为核算职能、支付职能、监管职能、服务职能、乡镇中心工作职能，将各职能分解细化落实到岗位、到人员，加强管理，规范运作。鉴于国家惠农资金补贴项目多、资金数量大、发放对象量大面宽，目前乡镇财政所负责核拨发放的各种惠农资金补贴项目近20种，加之社保资金的筹集与管理工作量越来越大，财政资金监管的任务十分繁重，因此财政所的力量应进一步加强。同时，将乡镇农村财务管理职能从乡镇社会保障服务站划归财政所职能范围内，这样有利于加强村级资金、资产和债权债务的管理。（4）进一步完善县对乡镇考核办法，着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对口机构的工作规则与业务程序，达到上下工作协调顺畅。（5）完善乡镇机构运行，对乡镇各工作机构按职能规定和业务范围，县区要规范定岗、定员、定责、定考核，特别对职能多、业务量大、人员少的机构，如何做好一人多岗、交叉兼职，要规范统一。(6)积极推进经济转型，不断完善社会主义市场经济体制建设，尽量减少各种达标评比、指标考核，正确引导乡镇把更多的精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。

（二）加强对上岗和分流人员的业务技能培训，努力培养适应农村工作需要的乡镇干部队伍。乡镇机构改革后，一批年轻干部通过竞争上岗走上新的工作岗位，而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、维护稳定等方面的工作能力相对欠缺；新竞争上岗的部分人员存在跨行业、跨岗位上岗，工作了解不够，业务技能生疏，对一些工作连续性开展造成了一定影响；还有部分分流人员又从事了其他工作，如有的到村任职、有的自主创业、有的从事主导产业等，这部分人员也应加强培训。因此，改革后加强乡镇人员培训显得非常重要，建议：中省要加大资金投入，安排专门资金，对乡镇干部进行全面培训，确保乡镇人员适应新形势的要求。

（三）加强机构、编制、人员管理，建立机构改革后乡镇人员合理流动补员管理机制。机构改革后，加强乡镇机构编制管理是巩固改革成果，防止出现反弹的关键。因此，在乡镇机构编制管理中，凡涉及调整机构、编制和领导职数增减等必须始终坚持由机构编制部门一家承办，编制部门领导一支笔审批和编制部门一家行文的“三个一”制度，严格遵守机构编制纪律要求，从制度上保障机构编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增目标的实现。从安康市改革运行实际出发，目前要解决好空编补员和对分流人员的管理问题。建议：（1）重视解决空编补员的问题，在核定总编制不变的情况下给县级一定的编制人员调整权限，对空编的岗位要严格控制进人，允许县区政府对乡镇空编的岗位从县区或其他乡镇分流人员中选配，进一步加大乡镇公务人员补充力度；对边远山区乡镇适当放宽机关事业单位补员条件，从大专院校毕业生中招录补充公务员和专业技术人员；从县级有关部门选调（选派）年轻有专业技术的人员补充到乡镇事业站所工作，工资待遇保留在原单位，以解决乡镇缺专业技术人员的问题，使其更加合理，保障运行。（2）重视对分流人员的管理，研究探索管理办法，使这部分人员发挥新的作用。（3）进一步完善提前退休、离岗等人员分流办法，在改革中高限“一刀切”，不能为了片面追求“减员”而设定工龄或年龄，尽量避免使一些精力充沛、群众基础好、熟悉农村工作、工作事业心强、成绩突出的人，被迫离开工作岗位，造成乡镇人员结构不合理、工作出现断档现象。因此，要从实际和需要出发解决减员问题。（4）要增强政策的配套协调性，进一步强化机构编制管理。建议进一步加强机构编制的管理，上级业务部门出台的文件规定要同乡镇机构改革的规定相适应，上级部门不得干预乡镇机构改革的设臵和人员编制。

（四）深化各项配套改革，保持改革的协调配套性，确保乡镇机构平稳健康运行，实现改革应有的目标效果。乡村政权组织能否正常运转，对巩固成果、深化改革、防止反弹、确保改革后乡镇机构健康平稳运行，促进农村经济社会发展具有重大意义。因此要将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，完善“乡财乡用县监管”管理方式，进一步增加对乡镇的财力支持。建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，防止基层通过乱收费弥补财力不足，杜绝通过赊欠等形成新的债务。加大乡村运转财力保障转移支付力度，目前乡镇人均最少需要5000元，村级至少达到平均每个村4万元。从预算安排和拨付上给予保障。同时，要加大乡村债务化解力度，减轻乡村运行负担；要稳妥解决乡镇人员尤其是分流人员个人手中的债权债务问题。为此建议:中省应进一步加大对乡村运转转移支付补助力度，增强乡村政权组织正常运转财力保障水平。对先行改革的地方，中省财政启动实施乡镇机构改革、乡村组织运转和化解乡村债务财力保障机制，明确保障的范围、项目、标准，给予政策和财力支持。

（五）加大对乡镇机构改革的支持力度，切实解决改革成本问题，确保改革不断深化。乡镇机构改革关系到改革、发展、稳定的大局，情况复杂，涉及方方面面。需要上级的大力支持，需要付出成本，需要一定的资金作支撑。为激励地方稳步推进乡镇机构改革，实现改革应有的目标和效果。建议:（1）中、省要有乡镇机构改革的保障措施，对改革运行实行有效监测和跟踪管理，强化对乡镇机构改革考核力度，实行制度化、规范化、科学化和精细化管理。（2）切实解决改革成本问题，加大对乡镇机构改革的财力支持力度，帮助市、县解决机构改革带来的困难。将前期各项工作经费和分流清退人员一次性补偿资金列入改革直接成本，明确政策规定和具体项目补偿标准，实行中、省、市、县改革成本分摊机制。（3）加大对贫困地区乡镇机构改革财力支持力度，中省应安排专门资金支持改革。对乡镇机构改革分流人员要明确统一的补偿政策措施，通过统一建立事业单位养老保险制度或专门的乡镇机构改革养老保险制度，来解决分流人员的后顾之忧；同时，还可以通过提高辞职人员一次性补偿政策标准，鼓励辞职。只有如此，才能真正达到人员精简分流，消除反弹隐患。（4）对先行改革、没有实行养老保险制度的待国家统一政策出台后要给予全额补助，不让先改革的地方吃亏。（5）对改革后产生的间接成本，即长期的负担的，上级要在核实的基础上通过加大转移支付力度予以帮助解决。（6)建立专门的乡镇机构改考核奖补机制，对改革效果巩固好的给予奖励政策，对机构人员出现反弹的给予经济惩罚。

（六）适当增加乡镇行政编制，协调解决司法所的专项编制问题。本次改革，乡镇事业编制大幅减少，高达42%，而行政编制没有增加，加之安康过去撤区并乡力度很大，撤并乡镇数量很多，省上按乡镇分配行政编制本有欠账，通过改革一年多的运行情况看，乡镇机关管理、执法的力量显得不足，乡镇干部按岗工作的要求难以达到，乡镇人员捆绑式工作方式难以根本转变，需要增加一定的行政编制以补充力量。另外，在乡镇机构改革中，省下达安康市司法助理员专项编制只有239名，在设臵乡镇司法所时，司法所专项编制严重不足，平均一个乡镇一名工作人员。在经省委省政府同意，省编办、省人事厅批复的《安康市乡镇机构改革实施意见》中，明确规定“按乡镇设臵司法所，定编2-3人，使用司法助理员专项编制，专项编制不足的，可从乡镇行政编制中调剂，待中省追加司法所专项编制后调整”。据此，安康市有汉阴、汉滨、紫阳、白河四县区共调剂出了114名乡镇行政编制由于设立乡镇司法所，这使本身就紧张的乡镇行政编制在使用上更是“捉襟见肘”，而且造成了乡镇“混编”和上级机关占用下级机关行政编制的问题。建议省上应充分考虑乡镇机构设臵用编的实际，尽快追加司法所专项编制，以解决司法所机构设臵需要编制的问题，同时解决作为县派驻机构的司法所在实名制工作实施中，占用乡镇行政人员的登记、录入工作，确保乡镇司法工作的开展

第三篇：关于乡镇机构改革的几点思考

关于乡镇机构改革的几点思考

乡镇是我国最基层的政权组织，是党在农村的战斗保垒，是党和政府联系群众的纽带和桥梁。乡镇机构是执行党和国家各项路线、方针、政策的最前沿的一支队伍。乡镇工作的好坏，直接关系到国家政权的稳定，关系到农村经济社会发展和小康建设的步伐。随着我国农村税费改革的不断深入和中央一号文件精神的贯彻落实，以及《行政许可法》的实施，目前乡镇机构的设置已很难适应农村社会经济发展和民主法制建设的要求。

一、目前乡镇机构人员及运行状况

现在的乡镇机构主要分为行政机构和事业机构，行政机构目前还是政府为主，有党政办、共青、妇、武、综治办等，而事业机构却是包罗万象、五花八门：财政、林业、水保、水利、兽医、果茶、农枝、农机、文化、广播、企业、土管、农经、计划生育等，只要上面有的部门，乡镇也一定有其相应的机构。其中，土管、财政属派属机构人权、财权、业务指导归部门管理，责任归乡镇政府，如在耕地上建房，乡镇没有执法权，却要承担起第一责任这个“大帽子”；而果茶站却人权归乡镇，农机、农技、水保、水利、农经、计育等部门的人权、财权又归主管部门，使得乡镇对这些部门的管理也是毫无头绪，一片混乱。多年来，乡镇一直和这些部门打着交道，光是应付一年下来大大小小、各式各样的检查就已经让乡镇大伤元气。随着市场经济的深入发展，民主法制化建设步伐的加快，以及农村税费改革的因素，乡镇职能发生了根本性转变，一些矛盾凸显而出。主要表现在，政府职能削弱，事权、责权却无限增大，人权、财权不断弱化。通俗的说，“有油水”的事上边都收回去了，但收回去的只是人权、财权，事权、责权仍在乡镇，有了成绩是上边业务单位的，出了问题永远是乡镇的不是。如安全生产、计划生育、林业、土管等方面，使得乡镇苦不堪言，无权管事却要受罚。长期以来乡镇夹在上级和业务部门之间两头受气。有些事业单位的干部更是自恃乡镇对他们无权管理，在乡镇也是目中无人，给行政机构的干部带来极恶劣的影响。

二、当前乡镇机构改革的趋势

现在进行的乡镇机构几乎是“换汤不换药”，做了回文字游戏。笔者从报刊上了解到，将来的事业机构将合并成几个中心，如果茶站、农业四站、兽医站等合并成一个农业服中心；文化广播站合并成一个文化服务中心等。试想，哪能找出一个既懂果茶技术，又懂兽医，还要要懂农业技术等“十项全能”的农业服务中心主任？乡镇没有了对计划行育的执法权，如何完成计生部门分配下来的任务？乡镇管不了财政所、土管所，如何来承担他们在工作中犯下的错误？如此种种，笔者认为，乡镇机构的改革不仅仅是精减人员，合并机构的问题，真正的“鸡肋”还是在于要划分责权。如今的政府职能已逐渐由“抓事务、抓税收”向“抓产业、抓服务”上转移，由管理型向服务型转变，实现“小政府、大服务”的机制，按照“精简、便民、技能”的原则，着力构建为民服务的新机构。

三、几点思考

针对乡镇机构改革，笔者凭着在乡镇工作多年的经验，浅谈几点拙见：

对行政机构实行“三定”方案：

一是定职能，确定行政机构的职能就是“十六字”方针：执行政策、发展经济、搞好服务、社会稳定。

二是定机构，将行政机构划为四个办公室：综合办公室、社会事务办公室、新农村建设办公室、经济发展办公室。

三是定人员，根椐各个办公室的工作性质、业务量的大小，配备相应合理的人员职数。

对事业机构实行“五字”方案：

一是“定”，要将事业机构先进行定位，把一些公共事务机构（如企业办、兽医站、农技站、农机站、文化站、水管站、水保站等）和有行政执法权的机构（如土管所、财政所、计育办、林业站）进行分开管理，将有行政执法权的机构的人、财、事、责权全部归于主管业务部门，作为乡镇的派属机构，乡镇只负责协调；将这些公共事务机构的人权下放，人、财、事、责权都归于乡镇。将经营性的事业单位推向市场，按照市场化运行。

二是“撤”，对过去重复设置、职能和工作越位、错位的机构进行撤销。

三是“并”，对业务工作相近，工作性质相似的机构进行合并。

四是“变”，将乡镇的涉农部门转变为经济服务组织，既分流了人员，又为农民增收致富提供了更直接的服务。

五是“退”，到一定年龄的乡镇干部一律办离退休手续。

总之，乡镇机构改革新形势下乡镇下乡镇必经之路。目前尚处于摸索阶段，还没有形成的“样本”可以参照。因此，笔者认为乡镇应根据当地实际情况，以人为本、大胆创新、积极探索，走各具特色之路。

第四篇：深化乡镇机构改革问题思考

推进乡镇机构改革，使其把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来，可以从根本上消除制约农村发展的体制性障碍。这不仅是巩固农村税费改革成果、从源头和制度上防止农民负担反弹的一项根本措施，也是维护农村稳定，构建社会主义和谐社会的重要保证，直接关系到农村税费改革的最终成败，是农村综合改革的关键所在。

省委、省政府《关

于全面推进农村综合改革试点的意见》提出乡镇机构改革的目标：坚持转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的原则，优化乡镇机构设置，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的农村基层管理体制和运行机制。乡镇机构改革涉及面广，内容复杂。要实现改革的目标，需要解决的问题很多。有关专家认为，各地在进行改革时，必须注重转变政府职能，妥善安置分流人员，加快农村公益事业发展，实行编制管理实名制。

《意见》要求，首先要深化乡镇党政机构改革，综合设置乡镇党政机构，一般应控制在3-4个以内。严格控制领导职数，乡镇领导职数一般控制在5-9名，实行党政领导交叉任职，提倡乡镇党委书记和乡镇长一人兼。全面推行岗位目标责任制。同时，深化乡镇事业单位改革。推行政事分开，实行公益性职能和经营性职能分开，大力整合乡镇事业站所。综合设置精干高效的公益性事业单位，经费主要由财政保障。经营性服务单位实行市场化运作。按照国家规定加快建立乡镇事业单位人员社会保障制度。乡镇不再保留和设立自收自支事业单位。此外，加强机构编制管理，全面推行乡镇人员编制实名制管理，在5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增；深化干部人事制度改革，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，在乡镇党政机关、事业单位普遍实行竞争(竞聘)上岗和“凡进必考”制度，并妥善安置分流人员。

推进乡村区划调整，是乡镇机构改革的延伸，是巩固和扩大乡镇机构改革成果的必然要求。根据《意见》，全省乡村规模原则上定为：平原地区乡镇5万人以上，行政村0.4万人以上；丘陵地区乡镇3万人以上，行政村0.3万人以上；山区乡镇1.5万人以上，行政村0.15万人以上。平原、丘陵、山区县城人口分别为10万、8万和5万人以上，中心镇人口分别达到7万、5万和2万人以上。

第五篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中202_年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，202_年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从202_税费改革到202_年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅202_年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。202_年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

参考文献：

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