新型城镇化与乡村治理模式的变革

第一篇：新型城镇化与乡村治理模式的变革

新型城镇化与乡村治理模式的变革

发布时间：2014-4-6信息来源：中国改革论坛网

城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继人民公社制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。

村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。

首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。

其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。

此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。

将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。

作为生活方式的村民自治

新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。

乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。

作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民

主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会代理来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来;只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放;农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。

未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。

作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。

作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。

走向社区建设

在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。

在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体

(community)，这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。

从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。

首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会;另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。

其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平;二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。

再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。

新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。

针对当前村民自治中经济管理、公共管理与社会管理职能的混同问题，改革和完善这一制度就需要让村民自治转向专门化的乡村基层社会管理制度，充分使这一制度在乡村社区建设和构建基层社会和谐秩序方面发挥更为专门化和更加有效的治理功能。

第二篇：新型城镇化五大发展模式

新型城镇化五大发展模式

目前我国城镇化正处于加速发展阶段，城乡发展面临着差异大、产业同质化、小城镇缺乏活力、大城市饱受城市病等一系列问题。如何摆脱城乡二元结构的发展方式，协调好城市和乡村间的发展关系，走好大小城镇自己的特色发展之路。可借鉴产业综合体模式、旅游小镇集群化模式、产城融合一体化模式、旧城改造与更新模式、新型农村社区发展模式这五大城镇化发展路径。

一、产业综合体模式

以生态产业为核心形成的小城镇是新型城镇化的核心发展路径之一。

通过开发创建高效生态产业综合体，做到扶持一个乡镇，带动一片乡村，富裕一批农民。主要包括创意设计型综合体、现代农业服务综合体、以大企业主导的生态制造综合体、商业休闲娱乐综合体等方向。

把农业、农村和农民与新型镇化建设结合起来，结合自身特点，以广阔农村为基础，以广大农民为依托，以乡镇和乡村为主战场，以农业农村农民为主体的新型中小城镇化为载体，创立具有乡村特色的智慧型、生态型、科技型及文化型的高效生态产业综合体。

在这个过程中，政府和企业需要发挥不同的作用。政府统筹谋划，完善设施建设与综合服务功能，促进土地流转，集中安置居民，统筹产业形态发展，形成产业综合体发展的整体氛围。

企业将技术研发、生产制作、成果展示、创意设计等融入综合体，并为居民和产业工人提供商业和娱乐服务，将产业综合体做成集约、智能、绿色和低碳的发展模式。

在具体的发展过程中要注意确立特色主导产业，培育产业核心竞争力。

依据当地资源禀赋和独特发展规律，合理规划产业结构和产业布局，充分挖掘有比较优势的产业，以培育支柱产业为重点，发挥比较优势，明确发展方向，确定特色产业，着力形成“一镇一业、多业并举、特色明显、产业兴镇”的特色小城镇产业发展格局。

此外，要注意塑造建筑风貌特色，传承历史文脉。历史文化是特色小城镇的灵魂，在注重历史的原真性、可读性和可持续性的基础上，传承文脉、彰显个性，充分保护、挖掘、弘扬小城镇在自然、经济、历史、文化等方面的特色，反映中国小城镇的历史演变和文化传承，提升小城镇的知名度和文化软实力。因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，是保持城市活力、推动城市发展的重要条件。

二、旅游小镇集群化模式

把握休闲产业发展浪潮，开发适销对路的旅游产品，改变乡村风貌，推进乡村休闲、文化旅游、养老宜居、旅游地产和名特绿色旅游商品开发，积极发展自驾游等新业态为游客提供优质、舒适、全方位的旅游服务，这是与新型城镇化建设结合，实现城乡统筹发展的另一路径。

针对地方特色，依托自然资源，形成滨海、文化、温泉、滑雪等特色主题旅游风情小城镇，可大致开发四大旅游小镇集群模式，即：文化主题小镇、旅游城镇综合体、旅游产业城镇、特色风情旅游度假区。

文化主题小镇是基于文化资源，可以打造文化名城名镇、休闲古城古镇、民族风情城镇、艺术城镇、工艺城镇、商贸购物城镇、电影城镇等。

旅游城镇综合体是依托旅游景区，可以打造各类接待型城镇，借力景区的泛旅游延伸，还可以打造会展城镇、运动城镇、休闲农业城镇等。

旅游产业城镇则是依托于特色资源、特色工业、特色批发市场等，通过旅游产业集群化的发展，实现特色旅游与特色产业紧密结合，为城镇化探索全新的路径。

特色风情旅游度假区是建设新型乡村度假区，打造集休闲农业、休闲度假、观光旅游、养生居住、农民集中安置等功能于一体的乡村旅游小镇。

三、产城融合一体化模式

上一轮的城镇化建设中，以政府为依托、以政策为导向、整合各方资源，实现城市地域空间和人口规模的跳跃性增长及产业结构转型，出现了一大片的工业区、开发区和新城区，但增长模式单一，开发趋同，过度开发、土地浪费、基础配套落后等问题，形成单一产业区和“卧城”、“睡城”和“空城”等现象，造成有产无城、有城无产的局面。

产城融合一体化模式是解决以上问题的最佳方式，即把产业和城市看作一个良性互动的有机整体，可以把一个组团式区域看作一个复合型城区，除了产业功能外，再加入相关的城市服务功能，使其基础配套设施齐全，有文化设施、娱乐设施、生活设施等。

以政府为主导，把产业集聚区规划建设纳入城市整体建设序列，抓好规划的总体性、统筹性和连续性，坚持在思路上一起谋划、在措施上一起推进、在效果上一起体现，促使城镇功能完善。

要做到“产城互动”，优化产业发展布局，就要逐步实行“三个一体化”，即：

新型城镇化建设要与相对集中的工业园区形成“产城融合”的共同体；

新城镇规划的产业园区与各中心城区产业转移及其重大项目建设产业布局一体化；

新城镇要与本地资源和综合（行情专区）开发利用一体化，促进产城互动。

实现“以产兴城”要把节约、集约用地与新农村建设相结合，注重提高郊区土地使用效率，以城镇化带动农业现代化和新农村建设。

注重规划能吸纳城镇居民和失地农民就业的产业，要与产业布局、功能定位相结合，作为城镇化发展的基础和重要支撑。

加快完善商务、文化、居住、娱乐等多元化功能，城市功能完善。

最后做到“以城促产”，就要坚持“以人为本”的城镇化，防止出现“农村建城，农民离城”现象。通过城镇基础设施的完善发展支柱产业和特色产业，鼓励、允许农民依法通过多种方式参与开发经营，促进多种产业共同发展。

遵循产业集群、产业运营、产城一体这三大理念。构建产业生态、服务生态、环境生态这三维生态。才能共同构建产城融合一体化发展格局。

四、旧城改造与更新模式

在旧城改造过程中，一些地方政府由于盲目追求“现代化”、“形象工程”和“经济效益”，对旧城大拆大建，使这些最具文化特色的区域迅速消失，造成“千城一面”；与此同时，大拆大建也引发了大量社会问题，如拆迁矛盾突出，原有社会网络被割裂等。可针对城市不同功能区进行改造与更新。

城市更新不是对旧城的完全否定，而是在旧城的基础上不断发展、新建、扩建和完善。将旧城改造与城市更新纳入城市规划当中，有组织、有计划地进行，加强维护、合理利用、适当调整、逐步改置、集中领导和统一管理，追求环境效益和社会效益的完善统一。

在这个过程中要鼓励经验丰富、资金雄厚的大房地产企业积极参与城市改造与更新，进行综合社区的开发。通过政府与企业的沟通，利用私人资本弥补政府资金不足的问题，同时要严格地界定资金的用途和加强使用监督，保证项目顺利进行。防止开发项目为私人企业所左右，只考虑经济效益而缺少人文关怀。

同时，要立足城市持续发展需求，体现以人为本。在城市更新与改造过程中需要站在城市系统、城市生长发展的角度，关注社会、政治、经济和文化等问题，实现城市各部分在时间和空间上的协调。

特别是在历史文化名城的保护和更新中，更需要战略性地解决保护和发展的冲突问题。对城市环境、城市历史、空间特征等宏观因素进行研究，确立包括城市空间结构、经济产业结构、文化延续性、自然景观等社会、经济、文化多元复合分步实现的城市更新目标体系，指导城市有序更新。

五、新型农村社区发展模式

新型农村社区，是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，按照统一要求，合并建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。

新型农村社区，不同于传统的农村社区，它不仅以农业产业为基础，还将产业集聚、工业发展、服务业发展与农业农村发展衔接起来，是现代城镇体系的重要组成部分。

其重点在于改变农民生活和生产方式，提升农民生活质量，集约节约用地，调整优化产业结构，发展农村二、三产业，推进农业现代化，促进农民就地就近转移就业，加快缩小城乡差距，让农民享受到跟城里人一样的公共服务。

以农民为核心，促进农村地区发展为目标，从经济、产业、土地、社会伦理、地域文化、资源节约、环境友好等多角度综合思考和入手，以农民利益为出发点，始终贯彻农民是使用者、受益者的思想，同时结合乡村、地域文化特色的创造，建设配套完善的新型农村社区。

基于城乡一体化的大背景，以乡村观光休闲度假功能为主导，以乡村观光休闲业态为特色，以乡村商业休闲地产为支撑，以田园乡居生活为目标，通过土地整合、城市基础设施引入、文化特色的呈现、农民就业的解决，进行独立村的改造升级，向旅游综合新型社区发展。

这就需要政府主导、企业参与、居民融入三方面的努力来实现。

在政府的层面要制定相关优惠政策，设立新型农村社区建设专项资金，银行、信用社等金融部门，对新型农村社区优先提供贷款。从政策上和资金上为新型农村社区建设提供保障。

同时，要以产业发展为依托，积极动员有实力、有需求、有辐射带动能力的龙头企业参与新型农村社区建设，把解决社区产业发展、群众就业和企业用地等需求紧密结合起来，实现企业与新型农村社区融合发展、互利双赢。

社区居民要主动融入社区发展，树立主人翁意识，发挥自身特长，通过自主创业、自主择业、土地入股等方式参与到新农村社区建设当中，解决就业问题。

第三篇：新型城镇化的“横店模式”

新型城镇化的“横店模式”

横店走出了一条“政府规划设计，企业投资建设”的小城镇发展道路

横店镇位于浙江省东阳市南部，2013年城镇建成区面积14平方公里，常住人口10.5万，实现税收19.6亿元，城镇居民人均可支配收入超过3.5万元。横店镇区道路长216公里，镇区交通便捷；拥有星级宾馆11家，各类商户6000余家；自来水厂、污水处理厂等城市基础设施完备，学校、医院等城市公共服务设施俱全，还建有横店大学（现横店影视职业学院），横店已基本具备了城市所应有的功能和形态。

横店从一个只有一条不足百米的街道，发展到今天一个充满活力、初具规模的小城市，其背后的主要资金来源不是政府财政资金，而是来自于横店集团，一个民营企业。横店集团是横店城镇基础设施和公共服务设施的主要建设者和运营商。横店企业建镇的做法对各地在新型城镇化发展进程中，拓宽城镇基础设施和公共服务设施建设融资渠道，实行“小政府、大市场”的运作等方面有积极的借鉴作用。

企业推动区域发展

横店集团的创始要追溯到1975年创办的横店丝厂，最初为横店社办集体企业，1984年实行政企分开，1995年成立横店集团。2013年横店集团已经发展形成60个子公司、200多家生产型企业，完成产值468亿元，实现利税58.11亿元。按照政府规划、企业实施的原则，横店集团累计为横店城镇建设投入资金达100多亿元。

从上世纪80年代中期横店集团就开始参与到城镇基础设施建设，当时企业有了一定规模，基础设施条件已经成为进一步发展的制约。集团创始人徐文荣意识到如果横店环境和基础设施条件不改变，就引不进人才，工厂也很难做大。但是依赖乡镇政府来建设基础设施也不现实，因为横店仅仅是一个乡镇，没有一级独立财政，市政府也不愿把城市基础设施投到横店来。在这种背景下，要建城镇基础设施就只能依赖于企业自身投入，集团也坚定地承担起建设城镇的责任。现在来看，企业建镇是在现行城镇等级管理体制下，企业为了寻求自身发展的无奈之举。从经营运作方式来看，横店集团为城镇发展投入大致分为以下几方面。

提供公益性基础设施。比如桥梁道路、公园、路灯等，对这一类设施，集团进行投资，集团并不去计算投资的直接回报，主要是作为企业回报社会的一种方式。过去横店南江上只有一座大桥，现在集团先后投资在南江上修建了11座公路大桥，修建的连接横店道路长度超过500公里。城市道路路灯电费、环卫费等都由集团来承担。

市场化方式提供部分市政公用产品和公共服务产品。对于一些可以市场化运作的市政公用产品和公共服务产品，比如自来水厂、公交、医院、学校等，集团对这些产品和服务的供给采取市场化运作模式。由集团进行投资，作为集团的资产。日常运营采取企业化管理模式，职工收入与运营的收益直接挂钩。

企业发展推动了横店城市发展转型。在集团带动下，横店发展已经历了两次深刻的转型，第一次转型是从农业向工业的转变，实现了横店农民的脱贫致富。第二次转型得益于横店集团影视文化旅游产业的发展，带动了横店人民从小康向富裕的转变。横店集团专门成立了影视城有限公司，对横店影视基地及相关旅游配套产业进行整合。目前在影视景区建设及相关配套投入已经超过70亿元，不但改善了城镇面貌，而且成为带动横店发展的新引擎，也完善了城镇功能，使横店从一个工业小镇发展成为一个功能完善的城市。横店影视旅游杂志总编辑曾毓琳回忆，1994年他刚到横店时，全镇民营饭店只有1家拉面馆，现在仅星级宾馆已11家。

政府在横店发展过程中的主要定位就是做好相关规划和协调工作，协调城镇建设过程中所涉及到的各级政府部门、村和广大农民关系，为企业建镇创造条件。政府邀请同济大学规划院等知名机构编制和修订横店规划，通过规划引导企业建镇的方向。为支持企业建镇的推进，政府在土地出让收入方面也出台了一些优惠措施，目前横店区域内的土地出让收入除上缴上级政府部分，其余全部归横店集团使用，用于横店城镇发展。通过企业建镇横店镇居民获得了更好的生活和就业环境，企业拓展了发展空间，为做大做强企业创造了良好的外部条件。这个外部条件既包括物质条件，也包括当地居民对企业发展的支持，也降低了企业发展中的成本。

开创横店发展模式

从横店企业建镇的调研来看，政府可以从诸多城镇建设管理事务中摆脱出来，将精力主要用于服务，走出了一条“政府规划设计，企业投资建设”的横店发展模式。相比较而言，企业建镇可以体现出以下优势。

机制灵活，提高了运作效率。相对于政府管理，企业可以不必拘泥于固有的运作机制，而是采取更加灵活的运作机制，极大地提高了工作效率。曾经是东阳市发改局局长的横店集团工业企业运营总监任立平对此深有感触，他举例说连接诸永高速横店出口到镇区的道路，如果由政府来修建的话，仅征地拆迁一项工作半年都不可能完成，而横店集团只用半年时间就已把路修好。横店镇党委书记王天仁说，横店集团民营医院的运作方式，可以把医院科室进行承包，就能吸引更加优秀的医生在此兼职，能够大大提高医院竞争力。

管理高效，降低了建设和运营成本。将效益和工资相挂钩，在日常工作中会更加精打细算。比如水厂在扩建时，为了降低成本，设备都由水厂采购，只是将安装承包出去，极大降低了成本，只用2.2亿就完成了日供水能力7.5万吨的水厂和配套管网建设。已经管了20多年水厂的横店水务公司董事长翁天生说，这要按照政府建水厂的模式操作，最起码得花费3亿元。为了提高管理效率，可以说企业能够精简的人员都精简掉，水厂每个班只有1个人，职工总数只有50多人，翁总说，同等规模水厂员工一般要在70人以上。影视城公司共有接近5000名员工，但是在机关的人员只有30多人。企业的人员负担大大减轻，保证了在最低成本运作。

共生共荣，更加注重长远发展。横店造就了横店集团，横店发展得好坏也直接关系到横店集团未来的前景，因此横店集团也愿意为横店长远发展进行投资。比如，横店南江治理，自1994年就已启动，经过近10年的治理，直接投入资金就达2亿元。当横店集团将影视旅游产业作为未来发展方向时，横店和横店集团的命运也更加紧密。为了能够为游客提供一个优良的环境，横店集团越来越重视生态投入，除了重视绿化、完善污水处理等基础设施外，横店集团还对有污染的企业进行外迁。横店集团计划将涉及污染的15个化工产品全部外迁，目前已经关闭了4条生产线。通过治理，横店的城镇面貌有了根本的改善，实现了水绿、天蓝、景美。

“小政府大市场”的启示

中央城镇化工作会议要求建立多元可持续的新型城镇化发展资金保障机制，横店企业建镇的发展模式是社会资本参与城镇建设的一种探索，虽然简单地复制横店企业建镇的模式难度很大，但这种模式对我国新型城镇化发展具有很大的启发，也带给我们一些思考。

城镇市政公用设施和公共服务的市场化运作大有前景。横店经验表明，通过市场化方式运作市政公用设施和公共服务设施效率更高，成本更低，一些原本需要政府补贴的事务也能实现盈利，比如水厂、公交等。当前一些地方在城镇建设运营过程中，政府垄断行为过多，市场化程度较低，出于部门利益，一些事务不愿交给市场。建议政府要进一步退出城镇市政公用设施及部分公共服务的运营，放宽社会资本参与建设和运营的限制。把建设和运营权交给市场，这既能减少政府投入规模，有利于减少政府债务，也有利于相关产业发展。政府集中在为城镇发展提供规划等服务，引导企业参与城镇建设与发展。

尽快推进撤镇设市工作，进一步推动新型城镇化发展。横店企业建镇实际上也是无奈之举，企业承担了许多社会职能，特别是企业承担了桥梁道路等城市公益性设施的供给，这是政府缺位的表现。今天随着城镇规模的逐渐壮大，横店公共财政规模已接近20亿元，达到一个中小城市的规模，但在现行体制下，镇政府可支配的比重较低，不利于横店的发展，相关公益设施建设还要依赖于横店集团，也增加企业发展成本。通过设市来完善政府的事权责任，达到财权和事权的一致，也为集团提供一个更高的发展平台，必将进一步推动横店发展。设市以后，在政府和集团之间关系上，要继续保持“小政府，大市场”的运作模式。

总结推广横店企业建镇的经验。随着城镇人口增多和农民工市民化政策的落实，城镇基础设施建设与公共服务投资将继续增加，特别是在政府债务总额不断增长的背景下，如何既按照中央要求推动新型城镇化政策落实，又不增加政府债务负担，成为各地在新型城镇化发展进程中所必须面对的难题。横店发展给我们带来了很好的启示，要适时卸下可以交由市场解决的包袱，市场可以很好地解决这些问题。可以召开一些现场会，邀请各级地方政府参观学习横店“小政府，大市场”的运作模式，制定当地城镇化改革政策。（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）

第四篇：简论新型城镇化进程中的社会治理模式

简论新型城镇化进程中的社会治理模式

论文摘要社会治理理论强调治理主体由原来的一元政府向多元治理主体的转变，由原来政府自上而下的单一的控制性管理方式向更有弹性的治理方式的转变，通过政府与社会中各种组织和团体的联合来实现对社会事务的治理。为此，“政府——市场——社会”三位一体的社会协同治理模式必然成为当代新型的社会治理模式。面对改革开放以来我国城镇化建设中的社会治理问题，在“以人为本”的新型城镇化进程中要运用新型社会治理模式，发挥多元治理主体的优势，在社会充满活力有又和谐有序中推进社会治理。

论文关键词新型城镇化社会治理协同治理

一、社会治理

社会治理理论是西方治理理论的重要组成部分。全球治理委员会将社会治理界定为各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和;社会治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

在我国，社会治理是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。

无论在西方还是我国，社会治理都强调治理主体由原来的一元政府向多元治理主体的转变，由原来政府自上而下的单一的控制性管理方式向更有弹性的治理方式的转变，通过政府与社会中各种组织和团体的联合来实现对社会事务的治理。

二、社会治理模式

多元治理主体采用何种方法和途径来达到社会治理的目的，按照社会治理理论的要求，政府——市场——社会“三位一体”的协同治理模式必然成为当代新型的社会治理模式。所谓协同治理模式，就是在强调政府治理的同时，充分激发社会活力，依靠多元社会力量的广泛参与，通过协商合作等多种治理方式，提升社会治理能力，对社会事务进行有效治理的模式。

协同治理模式依靠多元主体的广泛参与实现有效治理，是对多元主体参与社会治理的认可，使得多元主体有机会在社会事务的管理中表达自己的利益诉求，同时发挥自身优势为社会提供服务，解决了一些政府不便管、不好管的公共事务，为政府更好的提供服务留有足够的力量，缓解了因“全能政府”无法解决繁杂的社会治理问题而带来的群众不满，从而在政府和社会各司其职，社会充满活力而又和谐有序的氛围中实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。具体表现为：

（一）协同治理模式中的政府——主导作用

协同治理模式注重多元治理主体作用的发挥，但不忽视政府的作用，在一个好的社会治理模式中政府应该发挥主导作用。社会事务纷繁复杂，治理主体多元，需要一个主体来把握全局，制定规划，将多元主体的优势进行整合，达到资源的优化配置，进行最有效率的社会治理。政府无疑是发挥这个作用的治理主体，政府具有高度的权威性，从产生至今一直承担着管理的职责，对社会中的资源拥有占有权和支配权，是社会公共服务的提供者，对社会公平正义和社会福利负有重要责任。

（二）协同治理模式中的市场——推动作用

社会治理工作纷繁复杂，需要有足够的人力、物力、财力的保障，特别是在财力方面，单靠政府的力量难以保障社会治理工作的顺利进行。尤其是社会治理工作中有许多涉及为民众提供公共服务的民生事务，这关系着每个公民的切身利益，如果没有强有力的保障无法满足每个公民日益增长的不同需求，这时就需要发挥市场在资源配置中的优势作用，为公民提供高效率的优质服务，为社会治理工作助力，弥补政府在社会治理工作的不足。市场机制是人类社会迄今所能发现的最有效率的资源配置体制，这是在经济学界经过大量的理论分析和历史证明的共识。正如张维迎指出的：“市场本身是一种力量，个人幸福首先要让别人幸福。你是企业，你要给客户创造价值;老板要让员工幸福。员工是自由人，只有他觉得在你这里干的好，才会留下来。当我要卖给你一瓶矿泉水的时候，你有选择的自由，你觉得值才会买。”

企业是市场的主体，以营利为目的，通过生产产品和服务满足社会需求来获得利润，对市场需求敏感，反应快、回应力强，在资源配置的效率与效益方面极具优势。社会治理中一些付费的公共服务就可以交由企业按照市场机制运作来实现其职能，既有利于提高效率、增进社会福利并促进企业生长，又不妨害社会治理的公共服务性质。

（三）协同治理模式中的社会——主体

社会治理是多元主体之间的合作治理，需要发挥政府的主导作用，需要政府对社会生活和社会事务的管理，更需要发挥社会的主体作用，调动社会的积极性，激发社会的活力。“国家是阶级矛盾不可调和的产物，国家产生于社会又凌驾于社会之上。随着社会生产力的发展，国家将不断地向社会回归，最终消亡。” 要实现良好的社会治理，更多需要发挥社会自治的作用。社会自治是人民群众当家作主的最直接形式，是社会主义民主政治的基础，是还政于民的现实途径。社会自治可以充分调动公民及社会组织的积极性，激发其主体意识，增强社会责任感。伴随着社会自治能力的提升，政府的社会治理压力将大大降低。

1.公民。社会治理解决的社会事务，归根到底解决的是与公民相关的人的事务，关系到每个人的切身利益，需要公民的亲身参与，这既是公民的权利，更是公民的义务，是对自己负责和对社会负责的具体表现。公民可以在自身的治理参与中更好地表达自己的利益诉求，通过与政府的沟通协调，更好地维护自身利益，增强政府公共决策的科学性，推动社会治理更加公平、民主和科学。

2.社会组织。现代社会，伴随着多种所有制经济的发展，许多的人变成了“社会人”，社会领域中的公共事务越来越多，越来越复杂。面对日益严峻的社会治理形势，政府和市场出现了不同程度的失灵，需要公益性组织加入到社会治理中，发挥其机动灵活、贴近基层、创新力强的优势，填补政府和市场主体在社会治理中留下的空白。社会组织种类多，覆盖面广，能解决不同群体的不同需求。同时社会组织可以将公民组织起来进行有组织、制度化的利益表达，更好地维护公民利益，实现社会自治。

三、新型城镇化进程中的社会治理模式

城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来，我国城镇化进程加快，取得明显进展，但也积累了不少突出矛盾和问题。例如：城市社会治理体制和水平落后于人口流动、社会结构变化、利益诉求多样化的趋势。2013年10月，总书记在中央城镇化工作会议中强调，在这样一个十分关键的路口，必须走出一条新型城镇化的道路。

为了改善城镇化中遇到的社会治理问题，需要在新型城镇化进程中推进新型社会治理模式。

（一）新型城镇化进程中的政府

新型城镇化以人为本、统筹城乡发展，解决广大农民的切身利益问题，让现代的成果更多更公平地惠及广大农民。这些本身是政府公共服务职能的具体体现，而且要真正改变长期以来我国的城乡分割，需要依靠制度的改革，例如户籍制度、土地制度等。这些都需要发挥政府的主导作用才能实现。再加上受长期以来封建专制主义传统以及后发展中国家发展经济必然造成的全能政府的影响，我国完善发育的市场以及社会的自治在短期内还未实现，要想发挥多元治理主体的作用还需要政府的引导与培养，需要经历比较长的过程。所以政府推进城镇化是当代中国社会发展的必然逻辑。

然而，在新型城镇化进程中政府主导作用的发挥并不意味着政府仍然是“全能政府”，可以包办一切事务，政府主导作用的发挥主要体现在制定新型城镇化的规划、把握宏观方向、制定有利于多元主体共存的制度、培育多元主体、确保社会治理多元主体合作治理结构以最佳运行状态等方面，政府是在有限主导中实现自身治理职能。

（二）新型城镇化进程中的市场

新型城镇化实际上是实现城乡要素的合理流动、资源重新配置的过程，这一过程必须遵循市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以市场的力量引导资源要素流动和集聚，通过市场竞争提升城镇经济社会资源的配置效率，实现以人为本的新型城镇化。

我们坚信，只要政府着力于创造一个公正、公平的政策环境和市场竞争条件，作为市场经济理性人的企业家和农民，应该到哪个城镇发展什么产业、上什么项目、适宜到哪个城镇安家落户发展，企业家和农民们就会根据自己对市场信息的把握和预期收入的判断做出理性选择。

（三）新型城镇化进程中的社会

1.农民。新型城镇化是“以人为本”的城镇化，是要解决城镇化过程中与农民有关的问题，与每个农民的利益息息相关。因此，新型城镇化必须从农民的切身利益出发，为了农民、依靠农民，充分尊重农民的意愿，发挥农民的主动性和创造性，发挥农民在社会治理中的主体作用，保证新型城镇化有良好的群众根基。

另一方面，作为新型城镇化直接利益相关者的农民，有义务参与社会治理，这是农民主人翁意识的体现，也只有亲身参与社会治理才能以更实际的情况、更好地反映自身的利益诉求，在与政府的沟通协商中更好地争取自身利益，使政府的公共决策有更强的针对性，能真正解决新型城镇化进程中自身遇到的实际问题，保证新型城镇化真正做到“以人为本”。

2.社会组织。社会组织是新型城镇化进程中重要的社会治理主体，为公民有组织的利益表达和社会自治提供了空间。

新型城镇化进程中，产生于基层的社会组织具有很强的群众基础，在工作中能为群众利益表达提供新的比较畅通的渠道和方式，能将深入群众了解到的不同群体的不同利益诉求进行整合，将单个的力量汇聚整合进行有组织的、更强有力的利益表达，逐步实现公民有序的政治参与;另一方面，社会组织将公民组织起来，通过内部的管理和制度约束，不断培养公民的民主参与意识，提升公民素质，为公民参与社会治理奠定基础。社会组织的这种有序政治参与，是政府和农民之间的中介力量，发挥桥梁和纽带的作用，在二者之间进行利益的上情下达和下情上达，实现二者的有效沟通与合作。除此之外，社会组织能发挥自身的自主创新优势，不断创新服务机制、形式、内容等，更好地为公民提供个性化的特色服务，有效满足农民向市民转化过程中的各种需求，缓解政府解决迅速增长的公共服务需求压力。

综上所述，在新型城镇化进程中要运用“政府——市场——社会”三位一体的新型社会协同治理模式，发挥各主体的优势，共同推进“以人为本”的新型城镇化建设。

参考文献

[1]刘勇编数字电路电子工业出版社 2004 [2]马淑华编单片机原理与接口技术北京邮电大学出版社 2007 [3]嗨茶网编 news.hicha.com菊花茶的制茶技术及应用科学出版社 2015 [4]杨子文编单片机原理及应用西安电子科技大学出版社 2006 [5]王法能编单片机原理及应用科学出版社 2004

第五篇：新型城镇化

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城镇、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

加快中国特色新型城镇化发展的现实意义：

一、新型城镇化道路是我国现代化的必然要求

我国的基本国情和时代背景是新型城镇化道路的出发点。应结合我国实际，借鉴他国城镇化的成功经验，以新的发展理念和合理的价值导向规划我国的新型城镇化道路。第一，我国应走科学发展的城镇化之路，这不仅有利于资源节约和环境保护，也能为发展营造良好的外部环境。第二，我国是人口大国，只能走城乡一体化协调发展的新型城镇化道路。第三，现代国际竞争要求我国必须“又好又快”地完成城镇化，以更好地适应时代要求。第四，我国的国家性质不允许国家的城镇化以牺牲农业和农村为代价，形成了大量的贫困人口，造成严重的两极分化。所以，城乡一体发展的新型城镇化道路是我们的必然选择。

二、我国新型城镇化道路的现实可能性

中国特色城镇化战略是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是指导中国的城镇化和现代化之路的基本思想。在经济全球化和一体化的今天，新型城镇化道路具有现实可行性。

发展到今天的中国具备相当的走新型城镇化道路的物质基础。我国科技发展的水平、教育扩大的规模以及城镇建设和管理方面的经验，也都达到了相当的水平。只要我们认真贯彻落实科学发展观，以信息化促进工业化，加大科技投入和技术改造，加大产业结构调整力度，走资源节约型、环境友好型经济增长之路，实现城镇社会的文明进步、人与城镇的和谐发展以及城乡统筹发展，都是完全有可能的。

主要举措：

一是着力打造特色城镇集群。我们必须牢固树立中心城镇意识，大力实施中心城镇带动战略，自然地理环境、资源禀赋和城镇发展条件，切实抓好县城、小城镇建设，组成较为完善的镇域城镇体系。要加大区域中心城镇建设力度，坚持以工业化带动城镇化、城镇化促进工业化的互动战略，按照“规划先行、适度超前”的思路，突出优势，彰显特色，充分发挥区域优势，进一步提升城镇承载力和辐射力，同时推动一体化深入发展。要进一步加快县城与小城镇建设，推进城乡统筹和一体化发展，根据发展基础和环境容量通过扩容提质，提升城镇综合承载能力，围绕重要交通干道和产业园区，进一步优化城镇体系结构，切实打造吸纳农村人口就近转移的重要载体。要加大基础设施和公共服务设施建设投入。

二是扎实开展新型农村社区建设。新型农村社区建设是新型城镇化的重要组成部分，是推进新型城镇化进程的关键和切入点，要努力将其打造成为统筹我镇城乡发展战略的节点和平台，推动农村人口向集镇和新型社区、示范村集中。要按照“规划引领，群众自愿、就业为本”的原则，通过科学规划、集聚发展，逐步建成布局合理、设施完善、环境优美的新型农村社区。要积极引导条件成熟的集镇适时启动新型农村社区建设，并积极探索企业带动、城郊改造、小城镇依托等多种建设模式。

三是不断提升产业支撑能力。产业支撑是新型城镇化的重要基础和保障，要按照“大体系构筑、大城镇带动、大园区承载、新农村示范”为战略，推进城乡一体化建设。要坚持产城互动，把促进产业集聚发展与加快城镇化进程紧密结合起来，加快建立布局合理、各具特色、节能环保、竞争力强的产业体系，实现产城融合发展。

四是研究制定统筹发展政策机制。在户籍管理、社会保障、公共服务、土地管理等方面进行充分探索，不断推进城乡发展规划、城乡产业布局、城乡基础设施建设、城乡公共服务、城乡劳动就业和城乡社会管理的一体化工作。要研究制订土地供给、税收、人才引进、生产用电同城同价等方面的具体政策，鼓励、引导企业入驻产业集聚区。要加快户籍制度改革步伐，实行城乡统一的户口管理制度，鼓励农民进城落户，不断放宽科技人才的户口迁移条件。要创新土地使用机制，研究制定土地节约集约利用政策，用足用好土地增减挂钩政策，积极探索增减挂钩的多种形式，腾出更多的用地指标，用于产业发展和城镇化建设。