公共管理案例分析

第一篇：公共管理案例分析

从群体性事件来看公共危机管理

—以马鞍山611事件为例

引文

“群体性事件”绝对算得上是近年来网络上出现频率最高的词条之一，每次它的出现无不激荡着闻者的心绪，挑动着当政者最敏感脆弱的神经。全国每天都有多起群体性事件发生，其数量之巨、发展势头之迅猛，已成为一股不可忽视的力量。它的影响十分可观，近年来各地群体性事件此起彼伏、相当频繁、接踵而至，造成全国影响的也有多起，包括嘉禾强制拆迁事件、吉林市石化爆炸事件、阳澄湖大闸蟹致癌事件、海南毒香蕉事件、雪灾、三亚西宁及重庆等地的出租车罢运事件、上访事件、云南上海警民冲突事件、警察打死大学生事件、海南东方市感城镇村民打砸烧镇政府和派出所事件、海南东方市感城镇感镇村和宝山村两村村民斗殴致死伤的群体性事件、三亚系列公共危机事件、会宁警民冲突事件、巴中公交车司机停运事件、南康征税事件、郑州民办教师集体上访事件、飙车撞飞行人、火车相撞、公交车爆炸事件、上海楼房倒塌等。以短期论，当前经济危机阴影尚未驱散，又逢建党90周年之际；以长期言，走向现代化的中国为建立法治国家与和谐社会，亟需缓释社会积怨，减少群体性冲突。因此，现在有必要直面现实，对群体性事件作出深入的检省与思考。

事件始末

这里我们以马鞍山611事件为例来分析一下群体性事件的发生和应对，以及我国现阶段公共管理的问题和赶紧措施。选取这样一个案例的用意，或多或少是因为无论是时间还是空间上都距离我们较近，对我个人而言，此事发生不久我去过该地，对于当时的情况亲友都有所告知，在信息获取的渠道方面可能会较为方便和全面。对于此事件的资料情况，众说纷纭，我们可以发现在现存的几个版本中描述可以窥知一二。

一、事件起因

说法一6月11日18时40分，马鞍山市花山区旅游局局长汪国庆开车行至湖北东路大润发卖场附近，中学生行人胡某不小心刮蹭到局长的车，局长下车后动手打了胡某，引起周围人的不满。围观的人数从几个、十几个，迅速升至几百、几千，整个大街堵得水泄不通，将这位局长大人和一位女士堵在轿车内，不能离去。最后不得不“请来”马鞍山市委书记和市长及几百名防暴警察帮他解围，开出的条件是，他这位局长的乌纱帽当场被撸去，还得被拘留关进看守所。

说法二傍晚六点左右，马鞍山市某局长及一女子驾车驶到天润发路口时，由于车速太快撞到一位中学生，局长下车后不但不关心受伤者的伤情，还在那名女子的怂恿下大打出手，将那名中学生的眼眶打裂，满脸鲜血，在场围观的群众非常愤慨，要求局长赔礼道歉，局长不但不道歉，反而出口伤人，并且想开车走人。围观的群众将其拦下不让其走。僵持许久围观的人群越积越多，了解实情之后都极为气愤，一致要求局长下车道歉，可是局长自认位高权重，平时作威作福惯了，根本不把群众放在眼里，发动车就想冲，见人多冲不出去就躲在车里打电话求救，不一会来了几十个警察过来保护着这位局长大人，将其送入警车准备撤离现场。群众被一幕给激怒了，他们将警车也围了起来用他们的身体筑起了一道人肉盾牌。警察围在车外阻挡群众将局长拉下车，围观的人越来越多起码有上千人，群众的怒气被进一步的激化，在焦灼中群众试着冲击警车，有的向其投掷矿泉水瓶~有的试图推警车，大概僵持了两个小时。

说法三在我途径事发现场的时候，是8点多，那时候围观群众还不是很多，但警车却多达10多辆，警员目测至少也有五，六十号人。而且道路也已经被封锁，一辆警车被近20名警员包围，其外围大概有20来个情绪比较激动的群众封堵着。（剩下的更多的是不明真相和想知道真相的旁观群众）我当时第一感触就是，为什么这么多警员在这，却没有一个人对群众进行劝解，后经观察，在四周还有几十号警察，他们的表情都是一种漠然，三五结群的在一起，对于身边发生的事他们显得是那么的“无助”和事不关己。（这点我想特别强调下，在我目睹这起事件的过程中，至少有10几个警员也和我们是站在同一个“立场”，把自己当成局外人，几个小时一直都是在街边看“热闹”）。随着时间的推移，围观群众越来越多，警员也不断在增加，事态的发展也在不断升级，已经有群众出现暴躁的情绪，开始呼喊着，推挤着要把警车推翻（因为当事人在警车上），更有无端人士，开始向警车投掷矿泉水，抢夺警员帽子。而直到9点多，还未出现一个相关领导到现场进行协调和处理。临近10点，花山区的主要领导才亲临现场，在外围进行喊话，各负责人向群众做思想工作。10点多一点的时候，花山区区委书记杨勇义在一辆警车上喊话，表明自己的身份和公布当事人的身份（花山区旅游局负责人汪国庆）并公布了花山区紧急会议作出的对汪国庆的处罚决定。（这番喊话其实没有起到任何作用，因为其是在外围的警车上喊话，那时候由于人多，能听到的群众也只集中在那辆警车周围的少部分群众，而包围当事人的群众压根就听不到）喊话结束后，除了少部分听到喊话的群众鼓掌叫好外，包围当事人的群众又开始了推挤和投掷，事态没有得到半点缓解。在过后不久，我看到了市委书记郑为民来到了外围，他到一旁拿出一张纸，在一辆车旁俯身写些什么，然后拿起一个扩音器，直接进入包围圈，站上被包围的警车，开始了喊话。在郑书记喊话的过程中，旁边不时的有人投掷矿泉水，他的喊话声音由于扩音器的原因（中途有人上去帮他换了一个），传的并不是很远，具体内容我也没听清，但从他挥舞的手势上看，他做出了当地政府最高级别的表态。喊话结束后，郑书记不知道什么原因，离开了现场，他紧急征用了旁边的延平文化，和市长周春雨，公安局长李群在延平内紧急商讨下一步处理意见。（这段场景我有幸目睹，并进行了现场拍摄）从他们的表现我已经明白了，下一步就是出动武警了（之前出动了消防官兵，已经是个先兆了）。

从以上材料可以获知，事件大致是一名局长开车过失撞到两名学生，该局长不仅不赔偿道歉反而动手打人，气焰十分嚣张，结果被围观群众困在车内，不得不惊动市领导和警察力量解围，而后该局长被撤职拘留。

二、事件结果和后续报道

事情发生后，旅游局局长打人事件迅速登上了各大网站，记者在马鞍山OK论坛上看见，在短短不到24小时的时间里，该论坛“OK”聊吧中，竟然已经出现了24个帖子讨论当晚发生的事件，网友们直接称这起事件为“马鞍山6·1

1事件”。有的网友则连夜整理现场图片和视频上传到网上，网友们纷纷跟帖发表自己的看法。网友“心似莲花开”上传了一段当晚的现场视频。该网友发帖名为《非常敬佩这个在大润发现场喊话的领导》。记者看见，在这段3分14秒的视频中，马鞍山市市委书记郑为文站在警车上，高举着扩音喇叭说：“我们会全力以赴地保护人民群众的利益，坚决惩治肇事者，你们可以看市委市政府的行动，如果处理得不到位，你们来找我。”三分多钟的现场视频中，围观群众至少爆发出了10余次欢呼，为市委书记的承诺叫好。网友跟帖长达十页，不少网友对市委书记在现场作出的表态感到满意。其中，网友“上山砍柴”跟帖说：“非常赞同！人民就需要这样有气魄、敢担当的好干部。”

记者就花山区旅游局局长汪国庆抽打一中学生耳光的事，来到花山区区委区政府采访。记者先来到同在一个大院内位于政府大楼后的旅游局采访。上班时间，旅游局的铁大门是紧闭的。记者敲门，半天有一女工作人员开了门。当了解到记者来意后，她表示歉意，答复说局长今天(6月12日)没来上班，对于昨晚发生的事，她让记者去区委宣传部了解。记者随后来到花山区委宣传部，宣传部负责接待媒体的负责人袁德琴告诉记者，当晚发生事件后不久，他们区委领导基本都已赶到现场。“在围观群众陆续散去时，已是今日凌晨，我们区委常委在现场开办公会，落实了市委书记的决定，讨论免去了汪国庆旅游局长职务。”袁德琴说，他们当夜还成立了“6·11”事件处置工作领导小组，“区委书记杨勇义任第一组长，区长周正忍任组长，领导小组下设四个工作组，分别为事件工作组、事件调查组、信访维稳组和宣传接待组。”据了解，会议结束时已是昨日凌晨三时左右，领导小组还派工作人员去被打小孩的家中安抚慰问。

从事件的后续发展和影响来看，该事件的处理方式和结果都可以称得上是一个成功的范例。区委书记的承诺最终兑现表明了至少是在此事上政府成功维护了人民的利益，惩治了政府官员中的“蛀虫”，疏散了围观群众并没有造成重大损失。

案例分析

先来看看群体性事件的概念和相关信息。

“群体性事件”，目前的界定仍然有争议，但一般认为是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集合等方式向党政机关施加压力，出现破坏公私财物、危害人身安全，扰乱社会秩序的事件，可分为群体性暴力事件和群体性非暴力事件。

从性质上来说，当前我国发生的群体性事件，绝大多数都是对权利和权益的诉求，属于人民内部矛盾，是由人民内部矛盾激化而产生的，并不是要推翻国家政权和现行社会制度。它的矛头指向一般不是国家、政府高层，而是针对社会上和基层的种种不公正的现象，它的产生也是以对党和国家的信赖为基本前提的。从某种意义上来说，群体性事件的发生，表明了人们权利意识的加强和对政府的信赖。

面对群体性事件，堵不如疏。2000年以来，随着中国改革开放的不断深入，市场经济的转型，社会利益格局的调整，新问题、新矛盾不断增多，群体性事件呈上升趋势，成为影响构建社会主义和谐社会的突出问题，成为各级党政机关亟需研究和解决的一个重要课题。一方面，要从理论上承认群体性事件是利益纷争，就必须认可那些群众都是有血有肉的公民，他们生活在中国社会的最底层，其诉求不过是为了生存。另一方面，现在有那么“群众意见很大”就不再是个别地域性的问题，而逐渐成为一种普遍存在的社会现象。

再来说说从马鞍山611事件得到的启示。

从事件起因我们看到事件的深层原因来自官本位思想，来自官员普遍的专横跋扈，权力自肥，不得人心。平时人们没有机会宣泄不满，没有由头排遣愤怒，更对自己领导的霸道和特权敢怒不敢言，此时局长的犯众怒成了点燃干柴的火种，导致了自发的，没有组织的群体事件。其实全国类似事件频度和强度都有增无减，并有愈演愈烈之势。这就是腐败、不公、分化种下的恶果。

群体性事件的发生，总会给人们比事件本身更长远、更深刻的教训，基于此，需要有针对性地革除事件显现的深层次制度积弊，并推而广之；更需要探索减少大规模群体性冲突、预防冲突升至对抗的机制，求和谐社会之实。

前者，意味着群体性事件的解决绝不能满足于权宜之计。政治家愿妥协、善协商、能对话，但更是重承诺，必须于治标之后立足治本，通过履行承诺、触及根本的制度改革和创新，解决关乎群众长远利益的重大问题，重建政府公信力。

后者，意味着执政方式的改进和民主对话机制的构建。中国现阶段出现的各类群体性事件，不仅凸显了社会转轨时期的特征，而且或多或少与政府公权力使用不当、缺乏监督相关，改进执政方式、提升执政能力已经迫在眉睫。在此过程中，应当推进民主进程，发挥人大和政协应有的作用，建立更有效的权力制衡机制，并通过工会、妇联等社会组织及其他非政府组织拓展有效的民意渠道，确保民意表达与对话。

近年来的群体性事件虽各有原因，发展进程及规模也并不一样，却存有某些共性：事情往往起因于单一事件，有时仅是一起治安或者刑事案，却因政府工作人员漠视当事人基本权利，处理粗暴，致使民怨沸腾，对抗升级；一旦事态急剧扩大，则民生问题与司法公正问题交织纠结；基层政府此时极易举措失当，擅用警力，进而封锁信息，其结果当然是抽刀断水，公信力尽失„„虽然每一起群体性事件总会平息，但不同的处置手段和持续时间意味着不同的社会政治代价，最终检验着领导者的能力和“执政为民”的诚意，并为政府的公信力留下长久的印记。

从马鞍山611事件可以看出，举凡对群体性事件处理较好的当政者，均能做到公开透明，舆论自由，特别尊重媒体监督的权利；而钳制舆情不仅招致民众反感，更因信息封锁在互联网时代的无效性引致流言丛生，真相难辨，几乎必然地激发或扩大群体性冲突，这一点两年前的贵州“瓮安事件”给了我们最好的例证。还可以看出，迷信和滥用警力容易火上浇油，反而激起暴力对抗，纵强行平息事件也会留下巨大后患；而在法律的框架下展开对话协商，政府态度包容勇于担责，则大大有助于缓解矛盾、维持秩序，在事件平息后进入良治。

越来越频繁的群体性事件的发生把公共危机管理这个课题推上了风头浪尖，不管是应对时事，抑或防患于未然，它都有着极为重要的历史使命，希望也相信当政者定会有着比我们更为长远的眼光，能知晓此番道理，否则就要酿成大祸，一发不可收拾。

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钱玮骏

第二篇：第九届公共管理案例分析案例书

第九届公共管理案例分析案例书

大赛

案例名称：地望岁功还物外，天将生意与恼包——对恼包村文旅产业基础设施的思考与展望

队伍名称：一身荣光加冕队

学校名称：内蒙古大学

专业年级：政治学与行政学2020级

指导教师：李慧勇老师

2021年 4月 24日

目录

VI

VIII

VIII

VIII

VIII

X

（）美食街老板：

（）住进新楼房的大爷：

一、团队介绍

（一）团队名称

一身荣光加冕队

（二）团队口号

文能称雄，武能称霸，文旅小组，雄霸天下

（三）团队成员

王馨妍 李想 李春蓉 史丽红 李捷 刘兴雨

（四）团队简介

我们队伍的六位队员来自公共管理学院的三个不同的专业，这使得我们每个人在进行分析问题的过程中都可以利用自身的专业知识，针对问题的不同方面进行更加专业化的分析。我们队伍六人都有与众不同的气质与观点，奇思妙想的天真与浪漫，团队集体意识和责任感都很强，每位小伙伴里有文采悠扬的，文章学术严谨的，有才艺突出的，也有现场答辩实力强大的让对方恐怖惊叹的，各有所长，期间大家配合协调的很融洽，让任务的完成更加的顺利，最后分享收获与喜悦，胜似一家人之感。

本队成员齐心协力共同完成对于对呼市恼包村文旅产业发展状况的研究，获取更多关于新农村建设的知识以及发展文旅产业的成功经验等。我们不是百度的搬运工，我们是思想的开拓者。

（五）团队分工

案例撰写：全体成员

调研考察、访问：分成两组：第一组：王馨妍、李想、史丽红。

第二组：李捷、李春蓉、刘兴雨

查找资料：全体成员

二、选题思路（一）选题名称

《地望岁功还物外，天将生意与恼包—对呼市恼包村文旅产业基础设施的思考与展望》

（二）选题背景

党的十九大提出实施乡村振兴战略。从2018年到2022年，是实施乡村振兴战略的第一个5年，既有难得的机遇，又面临严峻挑战。

从国际环境看，全球经济复苏态势有望延续，我国统筹利用国内国际两个市场、两种资源的空间将进一步拓展，同时国际农产品贸易不稳定性不确定性仍然突出，因而提高我国农业竞争力、妥善应对国际市场风险任务紧迫。

从国内形势看，随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以及工业化、城镇化、信息化全面深入推进，乡村发展正处于大变革、大转型的关键时期。我国乡村差异显著，多样性分化的趋势仍将延续不断，乡村拥有的独特价值和多元功能也将进一步得到发掘和拓展，与此同时应对好村庄空心化和农村老龄化、延续乡村文化血脉、完善乡村治理体系建设等任务形势依旧严峻。

从2013年起，恼包村以党的十八大精神为引领，开启了重建美丽家园的征程。村集体带领全体村民积极响应党和国家的号召走上了一条依靠产业发展脱贫致富的道路。经过我组成员初步的实地调查，了解到恼包村的乡村振兴政策实行的较为良好，文旅产业发展较为成功，获得了多方主体的肯定。同时在调研过程中也探究出该村在一些基础设施方面有成功的经验的同时仍有问题漏洞急需得到关注与解决，在综合考虑众多课题各项资源条件、论证案例可行性后，我组其作为最终选题来辩证思考该地的利与弊。

（三）概念界定与意义：

文旅产业：低碳经济时代，文化和旅游两大产业受到世界各国的广泛关注。党中央提出“要推动文化产业与旅游、体育、信息、物流、建筑等产业融合发展。”文旅产业作为第三产业的新模式，对于促进国民经济的发展升级和结构转型意义重大。文化旅游不是纯粹的文化产品、创意产品，而是一种特殊类型的旅游活动，是文化产业与旅游产业的融合体。文化旅游是一个具有生命周期的综合性经营产品，包括“旅游资源——文化内涵挖掘——经营创造——旅游者消费”的完整链条。文旅产业包括旅游交通企业、旅游住宿企业、纯自然的观光型景区、历史遗迹、建筑、民族艺术与民俗、宗教等方面，是以旅游文化的地域性差别为诱因，集政治经济教育科技等于一体的大旅游活动。使人们获得富有文化内涵和深度旅游体验相结合的旅游活动集合。

基础设施：是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它们是国民经济各项事业发展的基础。

本项研究的意义在于：乡村振兴，使广大人民群众的生活条件得到了极大的改善，有效缩小了城乡差距，进一步推动了城乡发展一体化，是我国全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国的重要举措。乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村地区。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。

从实际出发，思考当地恼包村发展文旅产业基础设施的方法与经验将有利于实施乡村振兴战略的推进与发展，这对解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦是必然要求也具有重大的现实意义。从2013年8月起步，恼包村以党的十八大精神为引领，开启了重建美丽家园的征程。村集体带领全体村民积极响应党和国家的号召走上了一条依靠产业发展脱贫致富的道路。经过我组成员初步的实地调查，了解到恼包村的乡村振兴政策实行的较为良好，文旅产业发展较为成功，获得了多方主体的肯定。同时在调研过程中也探究出该村在一些基础设施方面有成功的经验的同时仍有问题漏洞急需得到关注与解决，在综合考虑众多课题各项资源条件、论证案例可行性后，我组将其作为最终选题来辩证思考该地的利与弊，从而助推文旅产业更快更好发展，为恼包村文旅产业基础设施建设高质量发展提供有益的智力支持！

（四）思考问题

1.文旅产业涉及那几个方面？

2.文旅产业基础设施都有哪些？

3.乡村振兴与文旅产业发展和基础设施建设的关系是什么？

三、案例展示

在国家大力提倡乡村振兴的背景下，发展乡村休闲旅游产业对经济建设高质量发展起着重要的作用，为乡村休闲旅游产业发展提质增效。人们越来越希望到郊外旅游，享受贴合自然的独有风情，这成为了一些在城市生活打拼者们释放压力的方式之一。乡村旅游在带动农村经济发展水平与村民收入提高的同时，已成为农村地区经济发展的重要产业与支柱，有力的推动了乡村振兴。与此同时，也暴露出乡村文旅产业基础设施建设相对薄弱、亟待解决完善的问题。

“青山一道同风雨，晴来恼包特地香”，坐落在大青山脚下的呼和浩特近年来经济发展水平不断提高、社会发展日新月异，加之其具有独特的地理位置优势与特色的少数民族风情，在乡村旅游发展方面也具有很大的优势特征。

始建于2014年6月16日，竣工于2016年9月22日，占地5800M2，以中国具有的独特江南水乡古典园林式和西方现代欧式建筑为主要特色的恼包景区风格，深深吸引了许多游客的慕名而来观光旅游、影视拍摄等。这里有着青山横北郭，白水绕东城的诗意景象，也有着小桥流水人家的居住圣地，也有浪漫至死不渝的西式情怀，在这里可以凭栏远眺、观赏飞瀑落崖、碧潭柳堤，满足了多方主体的不同风格的多元需求，这一巨大变化与文旅产业的发展以及多方位多主体的社会关系都密不可分。

本案例描述了呼和浩特市网红村“恼包村”，在乡村振兴背景下文旅产业基础设施建设的繁荣发展及其存在的一些问题。通过对乡村旅游基础设施的发展现状和出现的现实问题和潜在的隐患来进行研究，来分析恼包村发展的成因与过程，从而对乡村旅游的发展提出合理性意见。

（一）恼包村的历史与现状

恼包村，“恼包”源于蒙古语中的“敖包”的音译，是指“石头堆积的小山”，是蒙古族用作祭祀的地方。一个位于内蒙古首府呼和浩特市东北方向的小村庄，坐落在阴山山脉大青山南麓，大学城东约五公里，110国道北，是呼和浩特市新城区保合少镇下属的一个村庄。始建于清代康熙年间，因村落附近有一敖包，故得名“恼包村。”最早有山西籍垦荒移民家族迁到此地定居，因村落附近有一敖包而得名。这里的村风民俗多体现为蒙晋文化，而且山西乡土气息更浓。至今有三百二十余年的历史。这里也是自治区首府呼和浩特市东出入口，交通特别便利，由蒙、汉、维、满、回五个民族组成。很难想象，这里在2015年以前还是个贫困村。因为穷，这里还差点成为了“空心村”。我们团队因此针对该村的现实情况开展了一系列的采访，收获颇丰。

首先我们来到恼包村，在当地村委会成员王奶奶的带领下，走进了这个令人神往的人间圣地，去感受塞外小恼包的风霜与欢心。我们一路畅谈，怀揣着对当地好奇的心理，于此同时，王奶奶也耐心地向我们介绍当地的情况，我们得知了恼包村地处阴山山脉大青山南麓洪水冲击扇上，地形呈北高南低走势，村庄座落在区域南部的低凹地带，是大青山南坡五道洪水沟的汇集点。奶奶说：“恼包虽好，但在历史上水患较为严重，令当地的居民苦不堪言。”我们知道了自建村以来，恼包村百姓经济来源以传统粮食种植业为主，兼营小手工业和畜牧业为辅。但由于恼包村特殊的地理位置和过去长时间地无序开垦，导致水土流失，土地严重沙化，生态环境遭到了极大破坏。土地贫瘠，地下水资源匮乏，看着奶奶回忆过去靠天吃饭的恼包村百姓长期徘徊在温饱线上，我们不禁为过去长期威胁和影响着当地百姓的生命财产安全和生产生活秩序的情景而心酸，看到我们对该地发展有着浓厚的兴趣，王奶奶又带领我们走向村史馆，在那里我们看到了直至上世纪八十年代改革开放时期，村民才得以彻底解决温饱。奶奶说：“因为在这种恶劣的生存环境下，过去居民只能半耕半工来维持温饱，而现在党的政策好啊，群众受益很多，大伙们都很开心幸福，自党的十八大以来，在我们村和社会各方的努力下，各种景点与居民点的基础设施陆续建立起来，土泥做成的房子早已翻新成了一栋栋的欧式楼房，在原有生态布局的基础上实现了整村搬迁。”听到这里，我们都为该村在短短的几年内实现了愿望而惊叹。

紧接着王奶奶带我们去了免费开放的民俗馆等文化精品馆，她向我们介绍了在日常生活中，这里基础设施分配有用小电，生活不断电的免押金充电点、有乘车点与售票厅、有建设消防基层治理宣传栏与消防安全提示、也有自驾车、恼包茶馆让游客体验春饮花茶，夏饮绿茶，秋饮清茶，冬饮红茶四季之美。歇歇脚的休闲热茶，让疲倦的人们感受到了清爽与自由，摔碗酒的来历，让当地感受到了肚量和豪气使得体现友谊长存的豪迈气势的习俗延续至今。听到这里，看到王奶奶脸上幸福又自豪的面容，我们都为昔日的落后的乡村变为如今的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的社会主义新农村，成为美丽呼市后花园乡村的一面旗帜而开心。一路走来，那里的留言台，荣誉墙，让我们团队感受到了文旅产业的发展历程的辉煌。王奶奶带我们走进了党群服务中心与党建馆，在那里，有相关工作人员向我们介绍了恼包村的民俗文化形成都有其自身特点，体现在物质民俗、社会民俗、人生礼仪等各个方面，展现着随着时代变迁经济的发展、恼包村的变化及对村民勤劳致富的颂扬。生活习俗的变化体现在衣食住行婚丧等各个领域，让我们大家知晓了在票证年代中，与土默特地区交错杂居的历史状况，为我们进一步深入了解当地基础设施建设历史变化创造了条件，其次，在服务中心的导员带领下我们体验了那里的文化娱乐设施，独具特色的民间娱乐和竞技体育的基础建设，还有以游艺竞技形式的相关设施，都让我们切实感受到了真正的民间艺术。

王奶奶回想起2013年，采用整村迁建方式规划建设来实施美丽乡村建设。说当年他们居委会就利用了该村充分利用土地资源，整村搬迁、三权分置，在盘活土地资源的同时延长了乡村文旅产业链，在保证土地承包关系稳定并长久不变下，发挥农民主体作用。贫瘠干枯的土地也在“合作社+企业+农户”的科技农业项目下资源作用彻底被盘活，过去的依耕而食，半工半耕到如今的乡村多方面多渠道就业。同时，为让农民甩开膀子发展采摘游，村委会也发挥集体经济合力，用大片的土地引进投资。在坚持“要致富先修路”的口号下，打通了乡村与城市的最后一公里，让柏油路连接村与城，让过去的封闭农村化身仓储物流园区，为旅游与物流提供便捷交通，也承包仓库发展物流业，打造出集仓储、物流和相关配套设施的物流园区，进一步加快形成内力外力的合力的最大效益。通过实施创新发展战略，该村在农村招商引资方面做出了突出的贡献，而一切的变化都离不开该村对乡村振兴战略的创新性认识与理解，进而最终逐步走向了可持续发展之伟大征途。

紧接着，我们告别王奶奶的热情陪伴，不舍之情难以言说，挥手转身便来到了新农村成果馆，在这里我们发现了柜台里摆设了许多历代的古代历史文物，更能充分展现当地基础设施中崇文重教的风气，在这里墙上挂着各种奋起抗战、保家卫国、青山儿女英名永存的各种抗战图片，生动地展现了先烈开辟大青山抗日游击根据地的红色文化，该展览馆的值班人员带我们参观了过去的政治读物、文学读物以及当今呼市广播电视台出品的《敖包村网红了》广播剧，都大大向旅客广泛宣传了我们华夏民族的精神，在那里有当地宣传的国家卫生城市攻坚倡议书，有当地建立的图书馆——农民工之家，宣传了党的先锋模范作用。

我们又从当地街道办事处的主任的口中得知，在2019年，村党总支部书记、村委会主任李恒彪受邀出席“2019首届内蒙古自治区呼和浩特市国际生态农牧业博览会暨全国村长论坛”，发表了题为《恼包村生态建设与产业兴村之路》的演讲，受到与会专家学者和媒体的高度关注。2019年第七届全国少数民族曲艺展演在恼包村文化广场隆重开展，德德玛、牛群等我国著名的表演艺术家为村民们和广大游客送来精彩表演。2019年，历时6年精心建设的恼包馨村住宅区项目工程竣工并交付使用，喜迁新居，期盼已久的新居梦，2013年，经过将近一年的时间的考察论证、规划设计、恼包村住宅区建设项目工程正式开工奠基。2015年，村集体先后筹集资金4000多万元为村民办理失地农民社会养老保险，2012年经过上级部门的大力支持，正式开通103路公交车，方便出行。

在一名当地热情的党员代表的引领下，我们去体验了商业街、接待中心、餐饮、物业、幼儿园、卫生院、养老院、文化大院、农家院、健身中心、便民超市等各种场所。发现了当地为了不断发展壮大村集体经济，带动农民增收致富，在文旅发展充分利用土地之际，该村建设了以“合作社+企业+农户”为主导的颐和生态农业项目，目前已建成标准蔬菜大棚、智能温室，主要进行观光、休闲、采摘、品尝、农事活动体验等，观光采摘旅游项目以达到旅游功能的目的。建设城发（恼包）仓储物流园区。已建成仓储、物流及相关配套设施。同时，大力推进新城牧歌旅游餐饮中心建设，以上项目可为恼包村及周围村庄提供部分的就业岗位。2015年，随着最后一批56户141人脱贫，恼包村实现了全村脱贫。

在我们采访的途中一位本地的带着儿童的年轻的母亲，见到我们后，积极向我们推荐在节日里文化氛围最为浓厚，说：“每次过节村里举办各种新颖的有趣的活动，我便带着我的小孩一起来感受真正贴合当地风情的美好。”由此我们调查到，2018年12月18日下午，由呼市新城区保合少镇恼包村主办的“恼包村首届冰雪花灯文化节”（呼和浩特市第二届呼和塔拉冰雪花灯旅游文化节）在恼包村隆重开幕。“恼包村民情意浓，龙腾虎跃闹花灯”，100亩冰雪乐园+100亩创意灯展+恼包村文化大院，让历史悠久、底蕴深厚的网红恼包再掀热潮。走进恼包村，就会被这里浓浓的年味气息所吸引。88万盏花灯将百亩花灯节打造成了灯的海洋、花的世界。网红桥、爱情之箭、童真童趣……华灯初上，多姿多彩的花灯扮靓了恼包的夜，愉悦了游人的心。当然，在看过令人“眼花瞭乱”的花灯会后，一定要到对面的冰雪乐园去感受一下冰雪的乐趣。在恼包花灯节的对面，有一个大大的卡通“北极熊”微笑着迎接前来游玩的客人。这里便是恼包冰雪乐园了。滑雪圈，滑冰场，雪地转转，悠波球......这里可玩的项目还真是不少。竞技活动区、雪地摩托车区、儿童戏雪区、滑冰场、雪坡滑雪区，以及稻草雕塑景观展示区，这些好玩的娱乐项目让游客尽情地体验冰雪乐园的激情与快乐。

后来，我们又遇到一名社区党组织服务志愿者小伙子，我们问他为什么一直坚持社区服务，他说：“近年来，纵然恼包村文旅产业发展兴盛，但是背后存在的一系列隐患也需要我们警惕，为了全村人民的幸福生活与美好需要，从事志愿服务活动，全心全意为人民服务，我们志愿者义不容辞。”后来，通过多渠道调研，我们发现了在当地文旅基础设施方面真的存在很多引人注意的问题，这不仅仅只是需要个别志愿者们去勇敢承担责任，还需要全社会共同的支持与帮助。

访谈完毕后，我们收集并整理了恼包村的整体产业布局，发现按照区域功能恼包村被分为七大区块，分为了四条可供的线路行程。

① 呼和浩特城发（恼包）物流园区

② 村宜居小区

③ 恼包村文化产业园区

④ 颐和生态农业园区

⑤ 民俗美食街

⑥ 敖包生态公园

⑦ 呼和塔拉文化传媒交流中心

这些基础设施建设不仅提升了旅游体验性、互动性，提高了恼包村的口碑，推进旅游与传统产业的深度融合，带动了乡村旅游消促进了经济内循环，为恼包村的建设规模朝着更加辉煌宏大提供了全新路径，但是为了预防美好事物仅是昙花一现的悲剧发生，我们小组大量针对当地文旅产业基础设施进行分析与总结，根据当地的实际治理，进而展开了探讨，分步骤进行要素分析，为当地治理能力与水平的提升，提出可靠的方案。四、案例分析

（一）恼包村建设的前期准备

1.国家相关政策与规划

通过我们团队大量广泛查阅相关报纸文献，发现呼市地区对文旅产业与基础设施发展的高度重视，如，2009 年内蒙古自治区政府发布《关于进一步加快旅游业发展的意见》，将旅游业的进一 步发展定位为支柱性的产业。2013 年发布“8337”的规划，要将内蒙古打造成为具有独特文 化的旅游胜地，充分展示草原文化的优势特色。2016 年自治区旅游局发布《关于旅行社与农 牧家乐旅游点结对扶贫的指导意见》，号召更多旅游相关企业加入到乡村旅游扶贫中，通过与农牧家乐之间的合作，创建出乡村旅游扶贫的新型路线，实现扶贫路上的“双赢”，与此 同时，这样合作的形式也有助于提升农牧家乐整体的服务水平。2017 年，内蒙古自治区旅游局发布的《内蒙古自治区乡村（牧区）旅游扶贫工程行动方 案》，提出关于乡村旅游规划扶贫、乡村旅游环境整治等十个扶贫工程推动乡村旅游扶贫工 作的运行，并进一步明确了相关的责任分工、发展思路以及呼和浩特市乡村旅游扶贫的重点村，让政策执行的方向更加明晰。市政府 2017 年发布的《关于加强旅游市 场综合监管工作的实施意见》，加强了乡村旅游市场的规范，让市场的运行拥有了更为有力 的保障。2018 年呼市旅发委发布《旅游发展委员会旅游扶贫实施方案》，从目标、主要措施和组 织保障三个方面，对乡村旅游扶贫政策的实施进行了说明，为进一步促进呼和浩特市的乡村 旅游提供了方向和具体措施。方案中提出对有一定旅游资源的贫困村进行旅游扶贫，为贫困群众创造出新的增收点这一主要目标，并在此基础上阐述了主要的发展措施，例如提出对具 有旅游资源优势的贫困村进行科学的指导和服务，编制乡村旅游扶贫相关的规划，与美丽乡 村建设相结合创建旅游特色村等具体的发展途径，并进一步明确了组织保障，对组织的领导、任务分工等多个方面进行了更加细化的阐述。2018年发布的《呼和浩特市旅游奖励暂行办法》，对于乡村地区旅游景区、农（牧）家乐的评级工作进行了详细的规范和解释，鼓励不同的景 区、农（牧）家乐参与到评级中，并对新评定的 A 级景区、星级农（牧）家乐给予相应的资 金奖励。伴随着政策的进一步完善和实施，乡村地区的旅游资源得到开发，与新颖而富有创 意的管理手段融合，别具一格的旅游产品不断产生，乡村旅游呈现出更加专业、规范的态势，在维持农牧区生态环境的同时实现了乡村旅游的可持续发展，与此同时，在政策的有力实施 之下，越来越多的旅游企业加入到扶贫工作的行列，与贫困户之间形成合作共赢的关系，在 企业享有资源的同时也加快了扶贫工作的进展，许多贫困户通过自身经营农家乐或者参与到相关的扶贫项目当中实现了脱贫的目标。

2.党员干部的学习与贯彻

2017年11月10日，呼市新城区保合少镇恼包村党总支举办学习十九大专题讲座，组织全体党员、三委会成员100余人，再次观看学习习总书记在十九大上所做的报告。在观看结束后的座谈讨论中，村中部分党员、退休老干部分别进行了交流发言，尤其就习总书记对农村工作提出的一些新思路、新理念。这次会议旨在尽快让广大党员干部掌握领会报告精神内涵，尽快运用到新农村建设和生产生活的实践中。

3.资金的筹集

建设初期，资金主要是村集体自筹，李恒彪书记还曾自掏腰包把自己的积蓄拿出来。当基础设施建设初具规模时，村民们也逐渐加入进来进行众筹。同时，为了推动村里的经济发展，恼包村也进行了招商引资。2012年，恼包村村委会引进呼和浩特城市发展投资有限公司，除投资外，其公司还负责物流园区的后期运营。呼和浩特市新城区政府引进社会资金建设生态修复性工程——敖包生态公园。

4.劳动力的引进

由于当地的多数青壮年皆外出务工，劳动力不足。恼包村吸收了众多相邻村庄的民众，补充当地的劳动力缺口。同时，恼包村实行优惠政策，吸引了众多优秀人才，其中包括管理类人才，技术类人才等，推动景区基础设施建设人才储备更加充分，使景区设施建设充满创新新奇思想，使得景区建设也有相关的专业人士进行管理。

5.领导者的重视

恼包村村民住宅小区在市，区，镇三级党委政府关怀支持下按照新城区大青山前坡生态建设的整体布局，采用整村迁建的方式规划建设。有些领导甚至亲临现场进行指导。

6.农民主体的积极性

村干部、党支部书记等领导深入基层，用通俗易懂的语言向老百姓传达党的方针政策，向农民普及集体经济与土地流转的相关知识，告诉农民这其中的益处，好让农民认识到，产业融合与转型是推动农村经济发展的必要之路的同时，进而才能及时解答农民的疑惑，尽力解决其后顾之忧，充分调动农民的内生动力，最终推动文旅产业基础设施建设的顺利开展。组织群众认真讨论学习，在优秀的基层党组织的带领下，以科学发展观统揽新农村建设全局，带领广大群众发挥资源优势和位置优势，因地制宜，加快农业结构调整，着力培养特色产业，切实转变农业增长方式，促进收入提高，村里的基础设施逐步完善，7.广泛宣传

恼包村借助互联网的发展，在快手抖音小视频上发布作品，拍摄美丽景观。同时借助传单，广告单，报纸宣传本村文旅产业，引来众多游客驻足欣赏。

(二)实施过程

1.旅居结合：

恼包村除了积极开发旅游项目，同时充分发挥地理位置优势。利用靠近城区的距离优势，发展旅居结合的综合性文旅项目。坚持基础设施建设与生态宜居相结合。主动顺应农村发展趋势，合理规划安排城乡生态、生产、生活空间。规避水患，实行整村搬迁，优先推进基础设施建设，统筹推进公共服务项目建设，加快推进重点民生项目，不断提升公共空间绿化水平，持续改善农村人居环境，积极推进“三大革命”，除了人民群众创造了更加舒适宜居、便捷优质的生产生活环境，同时也为当地发展文旅提供便捷的基础条件。恼包村从人民角度出发，在实现当地居民居住环境改善的同时，为旅居结合建设提供了充分条件。为广大农村发展文旅设施建设提供借鉴，可在结合农村土地综合整治、宅基地拆旧复垦等，盘活“沉睡”资源，增加村集体经济收入和农民财产性收入。但三权之间的互相牵扯，会导致决而不行的现象发生。同时对农民的思想也是极大的挑战，需稳步推行在传统种植业无法让大家脱贫致富的情况下，恼包村村民开拓创新，充分利用村庄区域位置、交通枢纽的优势，引进建设年货物吞吐量1000万吨的仓储物流园区。使得将资金使用的效率达不到最大限度的合理分配。

2.在村内打造乡村文化、生态、民宿旅游区，成为村集体经济的重要支柱，但同时将村内贫瘠的土地“变废为宝”，建成以“合作社+企业+农户”为主导的科技农业项目。即形成以乡村生态文化旅游产业为主，配套科技农业、物流等项目为辅的发展思路。虽然带动了当地经济全面发展，但同时浪费了大量的人力物力财力，而且该村的原有产业基础薄弱，如果说快速配套科技建设设施，则会急于求成，得到的结果也不明显，最终走向目标的反面。

3.村文化大院里，民俗展览馆、村史展览馆、新农村成果馆全部免费向外界开放，还兴建了电教馆、图书馆、文体活动中心等文化设施，丰富当地村民的精神文化生活的同时也向游客完整介绍了恼包村的发展历史。但是由于是初步建成，缺少导游队伍向人们能全面介绍当地的历史文化与现象，而且也出现一些介绍人员缺少对当地全面了解，而出现了人们对介绍的内容真实性与可信度的质疑心理。游客数量众多，交通压力大，交通拥堵严重，且易出现交通事故，游客数量多，停车难。

4.过去的恼包村水患严重，土地产值低下，农业发展严重受限。而如今恼包村采摘游特色农业的成功发展，也为西北地区的农业农村农民发展提供借鉴。西北地区因受自然地理因素限制，水少地贫风沙大，传统耕种发展受限，粮食产量低，投入占比大，收益相对较少。可借鉴恼包村实行引进投资，建立农村合作社，根据当地特色生态环境，结合科技公司优势利用先进种植技术：“依坡种树，搭棚种菜”。充分利用闲置土地，发展乡旅产业，集生态、旅游、采摘为一体，形成特色乡旅产业链。但是由于采摘业与种植业季节性差异显著，当地水果虽然在冬季的大棚中，至于能否像应季水果那样充分适应当地的环境，引起了种植人员的相应担忧心态。另一方面，由于大棚需要供暖排气排水施粪肥等满足植物生存发展的需要，所以也存在着生态安全与环境破坏的隐患。有可能因此空气与河流受到污染，生态环境破坏，环境污染严重。

5.建设审批

恼包村的文旅产业的发展符合国家国家和有关部委的产业政策，总体方案先进，成熟，可靠。有利于促进当地经济发展提高老年人生活质量及健康水平。最终通过了审核，获得批准。但在基础设施建设实施过程中也存在一些问题。

（1）与居民进行商讨

整村搬迁需要精确瞄准，破解“人”的问题。根据群众意愿，因户制宜，多样化确定搬迁安置方式；把老龄人口作为整村搬迁的重中之重，推进搬迁安置、后续帮扶、兜底保障等工作，力争实现整体搬迁、不漏一人。整村搬迁后，村民原享有的退耕还林等各项政策补贴保持不变，承包地、林地、宅基地和集体资产收益等权益保持不变，农村医保、养老、低保、五保等社会保障权益保持不变，对农村、农民的财政转移支付政策和渠道保持不变。但是在商讨过程中也较容易出现意见分歧、无效沟通、双方争执、思想不统一等问题出现。

（2）基础设施建设规划

规划开工建设了恼包新村住宅和配套服务设施及产业基地项目。45栋住宅、商业街、接待中心、餐饮、物业、幼儿园、卫生院、生态养老院区、文化大院、农家院、文体活动中心、便民超市等配套服务设施主体已完工。

但在建设基础设施方面也存在产业门类不齐全，难以满足各种社会人群对不同生活设施的要求与标准。当地目前仍在建设之中，继续扩大产业规模，在占地资源的规划、人员安置、项目策划等社会各种矛盾问题仍旧层出不穷，需要引起政府、社会及当地村委会的足够重视。景区周边出现众多小吃摊，食品安全无法保障，危害游客的身体健康。景区的商品价格极高，危害消费者权益。技术水平较低，娱乐设施（尤其是水上项目）的安全系数低，存在安全隐患，影响游客体验。发展规划：恼包村于2019年被中央发改委和国家文化和旅游部评为全国乡村旅游重点村。在新村规划建设中恼包村大力贯彻落实乡村振兴战略和生态优先、绿色发展的政策方针，以发展乡村特色旅游、民俗餐饮、影视拍摄、休闲商务等第三产业为主导的集体经济，规划建设了 包括物流园区、产业园区、住宅小区、科技农业四大板块的总体布局。依托产业发展、移民搬迁、生态补偿以及社会兜底等方式，实现农民创收增收，从而使农民分享产业发展收益。但是在实施项目工程建设中能否真正做到公

（三）基础设施建设的实施结果

1.经济：恼包村通过对土地的充分利用，积极扩大乡村旅游建设，发挥集体经济的重要作用，截至2020年6月，村集体搭建的生态文化旅游平台总创收超过1亿元，为村集体带来收入同时，也带动了本村及周边3000余村民的就地就业，人均年收入已达到3万多元。这是对推动当地乡村振兴，加快城乡融合的优秀展示。推进旅游与传统产业的深度融合，推动产业转型，激发了经济发展的活力，促进了经济内循环，推动着恼包村的快速发展。发挥辐射作用，推动周边经济的发展，延长产业链，增加产品的附加值。恼包村的土地利用，发展农业延伸产业，促进了农民富裕，因地制宜建设发展文旅产业，建立长期稳定的增收渠道，让农民更多分享产业增值收益。但同时恼包村尚未健全的文旅发展的体制机制与完备的基础设施，对实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接尚有一定差距。更应持续加大产业合作、消费扶贫、劳务协作、结对帮扶等工作力度，增强对口地区内生发展的能力。

2.建设效果及知名度：提高了恼包村的口碑，打造出了更多更好的恼包文化品牌产品，展现恼包村独特的乡村民族文化特色，加强了对民间民俗文化的传承和保护。恼包村凭借位于呼和浩特近郊以及北邻内蒙古 少数民族运动中心和呼和塔拉会议中心的优势,如 今已建成基础设施较完善、民族特色鲜明、旅游产业兴 旺、生态环境优美,乡风文明和谐的美丽新家园。从 20 1 4 年开始,结合包含大青山南麓的大面积山体及 洪积扇平原所在区域内宝贵的植被资源、地质旅游 资源、历史人文资源,着力进行保护性规划建设,打 造了少数民族群众文化体育运动中心周边景观、太 阳广场、百亩花田、萨仁湖、五万亩森林公园等多处 景观,形成了一处生态环境优美、自然资源丰富、历 史人文底蕴深厚、草原特色浓郁的近郊生态片区。恼包村附近的郊野公园为城市筑起翠绿屏障,有效防护整体城区的生态平衡与安全。20 1 7 年 11 月, 保合少镇入选了“中国第五届全国文明村镇”名单。20 1 8 年,凭借亭台楼阁营造出的“塞外江南”火遍朋 友圈,集传统古朴大方的中式四合院与欧式风格建 筑于一身,江南园林式的宜居青山水镇成了线上线 下名副其实的“网红村”。20 1 9 年又因打造出了“北 国灯会”,再掀文化热潮。同年 7 月,恼包村成功入 选第一批全国乡村旅游重点村名录。恼包村的旅游 产业扶贫典型案例的示范带动效应不容忽视。参与 经营的农户在规模宏大的农业观光园,业已实现增收致富。一系列举措对当地旅游经济发展、产业转型、村民收入增加起到推动和促进作用。

3.生态治理和资源使用：2012年,包括恼包村在内的大青山地区遭遇严重洪灾。为了筑牢大青山这一“绿色屏障”,从这一年开始,呼和浩特市委、市政府以保护水源、保护生态为前提,对大青山前坡进行生态综合治理。20 1 3 年,按照呼和浩特市新城区大青山前坡生态建设的 整体布局,结合新农村建设热潮,该村放弃了旧村改造的发展思路,采取整村迁建的方式,规划开工建设了恼包新村住宅和配套服务设施及产业基地项目。2017 年,当地进行人工干预下的自然修复,通过天然草地改良与人工草地建植相结合,为大青山赢来 “新绿色”。恼包村推进“四化两改”工程,满足了村民建设美丽乡村的需要,获得了“自治区卫生村”和“新农村示范村”等称号。同时推动了土地流转，优化了土地的资源配置，减少了资源的浪费，提高了资源的配置效率。

4.提高了当地居民的幸福指数，人民满意度增加。丰富了村民的业余文化生活，提高了村民的科学文化建设和思想道德建设，推动了恼包村的精神文明建设。完善了基础设施建设，完善了养老体制机制建设。老年人的生活得到保障村委会筹集资金成立恼包村民粮油供应站，按季免费为村民发放米、面、油等，基本满足了居民的主粮食用需求。2013年又筹集资金建设了恼包村卫生院。2015年，村集体先后筹集资金4000万元，办理了失地农民社会养老保险。基本建成了生态养老院，真正做到村民老有所养。这里山水相依，花草相伴，植被相随，望不断的青砖灰瓦，走不尽的通幽小巷，尤其烟雨蒙蒙时，又有人打着伞，有人抚着绿植，如此情景，很容易联想到古诗词里的唯美意境。大自然给予老年人的美好馈赠，也让老年人居住在更加舒适宜人的环境中，老年人拿着退休金享受着惬意的生活。生态养老模式可以在这江南水乡环境中很好地推行。

5.当地财政收入增加，居民经济收益增加。恼包村在以乡村旅游为经济发展，核心动力的同时，以旅游业为依托带动农业、第三产业发展从而实现联动发展。2018年恼包村第三产业人均产值均值1.45万元，农业人均产值0.90万元，乡村旅游业虽依然是恼包村的主导产业，但近些年来现代农业发展速度较快，特别是采摘业。在具体的实践过程中，恼包村依靠田园农游、民俗风貌游、农家乐、古式村落游等多样化的旅游产品，通过发挥农业的多功能性实现农旅一体化，可以说恼包村通过土地、资本、劳动力资本要素以及文化、产业等要素整合，并且加强产业规划引导、产业融合打造产业集群，成为呼和浩特市“网红村”，拉动村级经济发展。李怀彪这样给记者说道：“用餐和住宿，以后到这里开会，培训也要进行场地收费，所有的创收都是为了带动村里经济的发展，让村民的钱包鼓起来。”

7.乡村基础设施和公共服务配套设施逐渐完善。村委会正在全面推进建设中的敖包生态公园，该项目是由呼和浩特市新城区政府引进社会资金建设的生态修复性工程，该工程今年已经开始，设计占地面积约1500亩，设计功能为蒙元主题公园。工程利用原有地形地貌加以生态植被修复，建成后的敖包公园山水相连，亭台楼阁点缀其间，将极大地提升和带动大青山前坡生态环境质量和恼包村整体经济发展水平。拟建中的内蒙古国际影视基地，选址位于恼包产业基地西侧，规划占地面积500多亩，建设主题以影视拍摄基地、影视制作工厂及相关影视旅游产业为主，拟建设成为我国北方地区最大且面向国际化的影视拍摄制作中心。住宅、商业街、接待中心、餐饮、物业、幼儿园、卫生院、生态养老院区、文化大院、农家院、文体活动中心、便民超市等配套服务设施建成动

8.产业发展及就业保障。之前大量村民外出打工，村民的生产生活得不到保障。雪上加霜的是2012年一场突如其来的洪水将恼包村近百间房屋冲毁，其余房屋也受到洪水浸泡成了危房，村民财产损失严重，生产生活彻底陷入了困境，村民产生了恐慌。如今，恼包村的村民变成了产业工人；文旅产业的发展为青壮年劳动力提供了就业岗位，他们经营自己的摊位，解决了生活资金来源问题。不仅该村的就业率提高，该村周边的就业也被带动。为了做好村民基础保障，2014年村集体出资3360万元为村民办理了被征地农民养老保险。不断发展壮大村集体经济，带动农民增收致富。同时，大力推进新城牧歌旅游餐饮中心建设。恼包村及周围村庄提供大约1500人的就业岗位，恼包村在以乡村旅游为经济发展，核心动力的同时，以旅游业为依托带动农业、第三产业发展从而实现联动发展。2018年恼包村第三产业人均产值均值1.45万元，农业人均产值0.90万元，乡村旅游业虽依然是恼包村的主导产业，但近些年来现代农业发展速度较快，特别是采摘业。在具体的实践过程中，恼包村依靠田园农游、民俗风貌游、农家乐、古式村落游等多样化的旅游产品，通过发挥农业的多功能性实现农旅一体化，可以说恼包村通过土地、资本、劳动力资本要素以及文化、产业等要素整合，并且加强产业规划引导、产业融合打造产业集群，成为呼和浩特市“网红村”，拉动村级经济发展。2020年全国文化和旅游融合试点—呼和浩特市新城区恼包村。

但是，虽然各项基础设施建设给当地带来了巨大的发展与效益，隐藏在背后的隐患也应不容小觑。

1.产品形式单一，文化内涵挖掘不够

呼和浩特市乡村旅游产品规模较小，产品形式单一，而且对本地传统的民俗文化资源挖掘不够。旅游活动主要停留在传统的观光项目上，服务内容主要以餐饮接待型为主。把乡村旅游等同 于“农家乐”，把“农家乐”等同于到农家去吃饭，而可供游人参与的农业生产活动和娱乐活动与发达地区相比还是较为稀少，大多数采摘园区仅仅为客人提供瓜、果、菜等农产品的采摘，游客很难从中体验到当地应有的文化魅力。

2.市场营销意识淡薄，管理水平偏低恼包村虽然为乡村旅游景区，但并没有什么知名度，这说明呼和浩特市恼包村旅游市场缺乏影响力，这与旅游产品的宣传促销力度不够有关。再加上乡村旅游经营主体多是以农户为主体的个体经营者，素质普遍不高，观念落后，对乡村旅游市场的特点和规律 缺少了解，市场意识淡薄，缺乏经营管理经验，基本上没有主动开拓市场的经营能力。现阶段恼包村旅游开发中出现的经营管理质量、服务水平低、缺乏市场影响力、无法满足游客多样化和个性化 的市场需求等问题，都与乡村旅游经营者的经营水平有直接关系。3.缺乏精品旅游品牌还需深耕

呼和浩特市恼包村旅游内容较为丰富，但与国际、国内知名精品旅游品牌比较有待进一步设计、深耕。

4.相关从业人员素质不高

呼和浩特作为西部省份的首府相较于内蒙古其他市县来说，拥有内蒙古地区众多的旅游人才，从业人员素质较高。但与发达省市相比，恼包村从业人员有许多非专业、非科班出身，相比之下恼包村旅游从业人员素质水平较低。

5.旅游淡旺季明显

存在着旅游旺季短、淡季长的问题。在每年6月中旬至9月中旬的旅游旺季，游客蜂拥而至，人满为患，服务设施和交通运输超负荷运转；而在长达五六个月的淡季，游人寥寥，设施大量闲置

（四）后期处理

1.电商平台：

随着网红村的名头越来越大，当地村民更应合理利用网络，除了短视频平台的宣传，更应结合相关旅游软件构建更便利的短期旅居游。可通过科技扶贫，在互联网+的时代抢占市场优势，提升整村的文旅知名度，打通网络关卡，实现乡村文旅业数字化发展。关于宣传就需要有针对性的提高景点宣传力度，通过大量发放传单、图册、资料 等形式把景色的特色宣传出去，在公路沿线增加彩色图画与标识等，利用这种传统的宣 传方式可以吸引一部分游客对景点的认知度与关注度。其次，利用大数据时代的现代化发展模式，以网络、数字、媒体等数据时代的主要传播手段与方式，加大对该地区乡村 旅游的宣传，利用微信、微博、公众号、APP 等多种数据传播方式，对乡村旅游景点进 行营销。同时，要注重营销策略的与时俱进，与现代化传播方式方法的 与时俱进等。此外，要加大与本地区旅行社之间的合作，利用旅行社方便的宣传模式、丰富的游客资源对乡村旅游进行规模化的、专业化的宣传，这样利用旅行社为乡村旅游 景点进行营销宣传也是一种方便快捷的宣传手段。连接村里村外，打通乡村文旅数字化发展，同时网络提前预约可让游客旅游更便捷，提升游客旅游体验，为农村文旅产业发展增色。但农村居民对网络的认可度与熟练程度存在问题，可在开展相关培训后逐步推行。

2.环境卫生问题：

（1）村委会成立了景区管理办公室，新增众多环境保洁工作人员，加大保洁力度。

（2）呼吁游客保护景区，不乱扔垃圾。控制游客数量，缓解环境压力。总之建议加强对生态环境卫生的建设与管理 发展乡村旅游业离不开良好的生态环境；因此，要对乡村旅游景区的生态环境建设标准作出总体规范，企业在旅游开发过程中要自觉地做污染处理设施建设工作，防止因旅游开发对环境造成污染；景区内必须科学合理地建设污水处理系统和垃圾回 收区，要安排专人负责清扫公共场所和收集垃圾，确保旅游地公共环境 的整洁卫生。对餐饮器具、住房及相关设备，要做好和清洗消毒和清扫工作，严格按照餐饮服务卫生标准为游客提供餐饮和住宿服务。同时也要做好对游客的教育宣传工作，使每—位游客都能关心环境，不破坏一草一木，景区内、道路边禁止摆摊设点。禁止把果壳等垃圾投放在湖中。生态优先、绿色发展。

3.交通拥堵问题：（1）实行游客分流。建立配套的基础设施，建新停车场和其他分流场地,缓解交通压力。

（2）积极利用信息技术，科学安排出行时间,可以开展参观预约服务、舒适的旅游巴士出行。

（3）景区自身应该和当地有关部门制定一些规则，让游客更便捷地了解景区的游客接待状况，及时调整勤务管理模式。停车难问题：目前，恼包村正在推进生态停车场建设，建成后也会按照政.府相关收费标准来收取停车费，同时，相关部门会在管理上要求更加严格。关于停车难的问题，要规划建设恼包村生态停车场，建成后应按照政府相关收费标准来收取停车费，并更加严格的管理。

4.生命安全问题：

（1）加大优惠政策，大力引进人才，提高娱乐设施的建设水平，提高其安全度。

（2）推动技术引进，提高娱乐设施建设水平。

（3）加大对娱乐设施的日常保养和修复力度。在建工程和园区中的水上娱乐项目最令人忧心，怕游客出现意外。爱护公共设施，严禁攀爬乘骑。发生火灾时，会隔离烟雾，用湿毛巾捂住口鼻，低姿逃生。会拨打火警电话119，严禁携带易燃易爆、腐蚀性等危及人身安全物品上船，饮酒过量，晕船各种突发性疾病禁止乘坐。小孩老人须家人陪同。禁止违规动用明火和吸烟。严禁损坏挪用设施设备器材。严禁汽油柴油酒精烟花爆竹易燃危险品。宾馆住宿要了解逃生路线。

（4）食品安全问题：适当取缔临时小吃摊，逐步设置餐饮区域，加强对食品安全管理力度。一方面要加大保洁力度，另一方面就是呼吁游客保护景区，不乱扔垃圾。对于街边临时小吃摊，现在已经逐步设置了餐饮区域，进而取缔不卫生的小吃摊的出现，日后会加强餐饮区域的管理。注意安全，严禁垂钓。施工现场，要当心落物，5.景区乱收钱问题：

（1）相关部门加强监管，采取必要强制措施和法律手段对违法经营、不正当竞争等行为予以严惩。

（2）完善相关立法，保证有法可依。在红木船游玩时，发现工作人员私自收钱举报后，经核实奖励。

6.推行医养结合模式：

该村成立了养老院区，却没有成立医疗院，可以逐步提高养老院的医疗水平，以及护理服务水平，让老年人不仅仅是接受简单的治疗，通过与老人聊天，给予他们多一些陪伴与关照。让老年人在当地就近同步享受医疗，养老服务。养老问题：2014年村集体出资3360万元为村民办理了被征地农民养老保险。这有利于征地工作的后续完善情况，有利于解决被征地农民的后顾之忧和推进旅游项目的建设。有利于恼包村内部秩序的稳定。

7.投资建设中小学：

根据当地居民介绍，当地只有幼儿园，年龄大一些的孩子都要到很远的地方上学，教育发展仍然存在缺口。当地成为网红村，文旅产业发展繁荣兴盛，完全可以将一部分资金用于教育基础设施建设，积极引进人才，鼓励当地文化知识水平高的人回乡就业，为当地教育事业做贡献。在搜集资料过程中发现该地只有幼儿园，年龄稍大些的孩子都需要到很远的地方上学，对此，该村如今一跃成为网红村，文旅产业发展繁荣，村里的财政资金大大增加，居民的物质生活水平提高，但是教育方面存在缺口。可以将一部分资金用于建设小学和中学，并且积极引进人才，鼓励外出人员回来教书育人。

8.成立监管办公室与督导小组：

大数据时代的到来，信息化建设的迅猛发展以及互联网系技术的应用，恼包新村的美丽景象在快手和抖音视频中被网友大量转发，其中最火的几个视频甚至点击量达到40万次之多。但是在网红村繁荣发展的背后有一些状况也着实令人堪忧。游客络绎不绝，环境卫生、食品安全、交通拥堵等问题突出，应当成立景区管理办公室，由督导小组定期巡逻，指出问题，制定改进方案，新增环境保洁、安保巡逻、食品安全管理等工作人员。

9.有关劳动力问题：

该村在发展过程中出现了闲置的大棚问题。导致出现闲置大棚问题的原因是农产品价格太低，成本则过高。造成农产品成本过高的主要原因就是劳动力价格过高。这与农村劳动力短缺的大背景密切相关，同时，也和当地人的观念有关。不少人对于从事农业劳动还存在一定的歧视心理，相比于工资水平相同的工商业，青壮年劳动力更喜欢从事于工商业。因此，可针对劳动力的引进方面提供既优惠又便捷的条件及政策支持，提高劳动力工资的水平，争取让劳动人员接受反流回乡建设，获得实实在在的安全感和可靠感，争取获得稳定的生活来源，扩大收入及生活水平，保障增强乡村旅游产品的综合功能劳动人员的人身安全，切实维护人格尊严和独立权。恼包村物业提供良好的服务，清洁安全舒适。保洁职员、生活垃圾分类，防盗门设施。治安岗亭值班，设有发热门诊医疗机构的信息及时，居民人员扫码，新冠疫情下疫情防控指挥，恼包村的意见箱、安保室。

从上面的分析中，我们可知如下：

1.田园风光、民俗风情、经济作物、特色植被等等，都是具有开发潜力的乡村旅游资源。但乡村旅游资源，不等于乡村旅游产品。旅游产品的开发最重要的就是把潜在旅游资源转化为旅游产品。所以应广泛研究旅游消费者的旅游心理、旅游消费行为和乡村旅游市场动态，要设计和开发出集游览、观光、购物、参与、娱乐和度假于一体的综合型旅游产品，极大地增强乡村旅游产品的综合功能，满足旅游者多层次的旅游需求。进一步明确方向、制定远景规划，以第三产业为主导，从国际化、智能化、人文化、桃李园民俗大集到戏苑、公共卫生间的设置都要合理，网红屋、游乐城也要满足一些年轻人独有的兴趣爱好。

2.打造出更多更好的恼包文化品牌产品，而且通过展现恼包村独特的乡村民族文化特色，加强了对民间民俗文化的传承和保护，充分发挥了旅游融合能力和催化、集成作用，推进乡村经济的高质量发展。

3.新村今年还在全面推进建设中，预计明年才彻底开放，但是游客骤然增多，带来了环境卫生、食品安全、交通拥堵等众多问题。因此构建公共文化服务体系，共享乡村振兴战略的成果尤为重要。例如在这里的新农村成果馆，彪炳千秋精神传万代，恒心可佳为民谋福祉，抓住发展机遇，打造美丽乡村，一池春风秋月，千顷夏花冬雪。

五、调研内容（一）调研行动

我们小组在微信公众号、中国知网等各种媒介下全面搜集关于乡村建设方面的文献资料，还通过当地政府报告以及政府官网查阅恼包村文旅产业发展的相关资料。经过归纳整理、分析鉴别，对新时期乡村振兴战略有关方面的内容及恼包村文旅产业发展状况进行了系统的、全面的叙述与分析，力求调研真实和准确。我们小组针对不同主体设计了适合的纸质问卷，并结合电子问卷将其发布于各大社交媒体，总共发放五十份纸质问卷，一百五十份电子问卷，有效问卷一百七十份，其中涉及当地居民、来访游客以及营业的村民等等。为了得到更加全面真实的文旅产业发展资料，得到更直观的分析研究。在文献法和问卷调查法的基础上，我们还采用了访谈法。我们对当地村民，游客，村镇相关负责人等进行详细访谈并以录音形式和拍照形式记录。我们小组在前几种调研方法的基础上，为了使调研结果更真实可信，小组中每个人亲自观察恼包村当前建设的面貌，以获取真实的信息，使调研结果更具有可信度，并与未建设前的村镇进行比较，以做出进一步的思考。

（二）调研实况

时间：2021年4月16日

地点：呼和浩特市新城区恼包村旅游园区

（1）当地村民

被采访者是一名七十岁的李大爷。采访地点是在居民住宅小区。

问：大爷您好，耽误您一些时间，您今年多大了，家中有几个孩子？

答：今年70 了，两个。一个男孩，一个女孩。

问：他们都多大年龄了？

答：男孩五十岁。女孩四十五岁。

问：他们现在都在做什么工作？

答：都在景区附近上班。都是景区里的服务人员。

问：他们的工作都是村子内部给安排的吗？

答：不是。是他们自己找的工作。

问：村子内部不给被征用的村民安排工作吗？

答：给安排。但是给的工资太低，大部分人不满意按安排的工作。

问：征地的时候村委会和你们商量过吗？

答：没有。

问：那您们怎么会同意征地呢？

答：那是统一行动，不同意也没有办法。

问：村子里面有村民代表吗？

答：有。

问：召开过村民会议吗？

答：召开过。

问：村民代表有什么意见？

答：他们也是跟风。很多文件都没仔细看，就直接签字了。

问：村委会是不是只要签字结果？

答：是。很多都是走个形式。

问；您被征地的时候，给您多少征地费？

答：每亩地给一万六千元。

问：您对所给的征地费满意吗？或者说这个征地费是和村民商量后的结果吗？

答：这个征地是直接通知的，没有和大家商量。至于是否满意，反正大家都是这个价格。

问：您现在没有耕地了，这么大年纪，靠什么生活？

答：儿女接济，还有国家的养老金。

问：村子里没有再单独给你们这些老人补助吗？

答：没有。

问：那您住在这个新楼房里几年了？

答：2018年住进来的，两年半。

问：那这个楼房是村子给失去耕地的村民免费配置的吗？

答：不是。是我们掏钱买的。

问：大概多少钱？

答：村民自己买每平方米3000元左右吧。

问：那要是外地人买呢？

答：六七千元一平方米吧。记不清了。

问：那您现在觉得住楼房好还是以前的平房好？

答：楼房住着舒服。但是楼房的花销大。住平房的话水费不用交，取暖的话自己买煤烧，不用和楼房一样交很多取暖费。还得交物业费。

问：那您觉得现在还有那些地方有待改进，或者您还对那些方面不太满意？

答：（哈哈大笑）没啥不满意的，都挺好的了。

问：那您觉得现在您的生活幸福吗？

答：挺幸福的。岁数大了，下地干活的年龄也都过了，是时候靠着文旅产业提供的设施服务养老了。

问：好的大爷，谢谢您的配合。祝您身体健康。再见。

答：再见孩子。

（2）美食街老板：

问：恼包村的游客多吗？恼包村什么时候游客最多？

答：恼包村的游客数量很多。节假日的游客最多。相对而言，晚上的游客比白天的游客多。

问：为什么晚上的游客比白天的游客多呢?

答：因为这里夜晚的灯光十分漂亮，在灯光的映射下，这里会显得更加美轮美奂。很大一部分游客都是奔着这里美丽的夜景而来，所以晚上的游客比白天的游客多。

问：美食街的生意怎么样？

答：美食街的生意很好，尤其是晚上。我们每天的收入都是十分可观的。

问：在恼包村开发之后，您是否感受到自己的生活水平有所提高呢？

答：在恼包村开发之后，我的收入增加了很多，生活水平也迅速提高。有了钱，腰杆子就能挺直了，整个人都变得越来越自信了。

问：您觉得这里的基础设施怎么样？还有哪些方面需要改进？

答：这里的基础设施总体还挺好的。当然也有些许问题。首先，这里的娱乐设施比较单一，可以适当丰富娱乐设施的种类。其次，恼包村的景点之间距离较远，游客游玩十分不便。我认为可以继续完善交通设施来提高游客的体验度，例如，投放共享单车及游览车。

问：谢谢您！

（3）住进新楼房的大爷：

问：大爷，你们是什么时候搬到楼房的？

答：我是两年前搬到楼房的。

问：您对您的新家还满意吗？

答：非常满意，新房子比老平房好太多了。我在住进新房子后，感到生活的诸多方面都变得十分便利。

问：楼房内的基础设施还完善吗？

答：比较完善，楼房里的天然气、水、暖气、马桶……都已配备齐全。

问：您觉得小区的基础设施怎么样？还有哪些方面需要改进？

答：我觉得这里的基础设施总体还不错。当然也有需要改善的地方。首先，我觉得这里健身器材的种类还可以更加丰富，数量还可以更多。其次，我觉得这里的医疗设施建设还有所欠缺，医疗水平偏低，应加强这方面的建设。

问：您现在感到幸福吗？

答：我现在觉得很幸福。感谢政府，感谢村委会，正因有他们，我们才能有今天幸福美满的生活。

问：谢谢您！

（4）游客

我们：您好，请问你们是来这里旅游的吗？

游客：是的，我们从陕西来的。

我们：请问你们为什么想到来这里旅游？

游客：就是偶然在抖音上刷到这里，看到这里风景很不错，而且朋友圈也有很多人推荐，就来打卡一下“网红村”。

我们：那现在您的旅行体验怎么样？

游客：挺好的，没想到在内蒙古这种西北内陆地区还能见到小桥流水的江南风光。

我们：那您觉得这里的基础设施建设如何？给您的整体感觉是怎么样的啊？

游客：很不错，但是也还有提升的空间，毕竟这里发展的情况，比起陕西来说，文化底蕴和经济实力相差的还是很悬殊的。但是继续努力，这里我相信一定会越来越好的。

我们：谢谢，祝您旅途愉快！

（5）在采访中68岁的杨爷爷说到：“我们家被洪水冲刷了两次，房屋破烂不堪，家里种着20亩贫瘠的土地，每亩收入300多元，日子过得很清贫。李书记上任之后，首先将村里的道路硬化，又解决了用电和用水的问题。2011年6月，村委会筹集资金成立恼包村民粮油供应站，按季免费为村民发放米、面、油等，基本满足了我们的主粮食用需求。2013年又筹集资金建设了恼包村卫生院。2015年，村集体先后筹集资金4000万元，为我们办理了失地农民社会养老保险。基本建成了生态养老院，真正做到村民老有所养。这片宜居美丽的农村大地，到处是热火朝天、欣欣向荣的景象，人人脸上挂着幸福的笑容，处处能感受到村民从内心发出的自豪感和幸福感。这也是养老基础设施符合老年人的养老生活需要所带来的安逸。

（6）恼包村村委会主任助理高明介绍说：“之前大量村民外出打工，村民的生产生活得不到保障。雪上加霜的是2012年一场突如其来的洪水将恼包村近百间房屋冲毁，其余房屋也受到洪水浸泡成了危房，村民财产损失严重，生产生活彻底陷入了困境，村民产生了恐慌。” 如今，恼包村的村民变成了产业工人。凭借快手和抖音等视频软件，恼包新村的美丽景象被网友大量转发，其中最火的几个视频的点击量甚至达到40万次之多。在采访中提到：“19年的五一小长假到中秋节，恼包村接待游客的数量达隐患。而更令人忧心的是在园区内建设的水上娱乐项目，因为村委会总是害怕游客在游玩时会出现意外。

此外，我们在调研调研过程中，通过多方资料的考证与搜集，发现呼和浩特晚报记者对此也进行了采访，具体如下：

记者：咱们村基础设施建设的质量如何？

李团民：我们夜晚的路灯全亮起来，园区的景观灯把夜晚照的亮堂堂的，这些城市里才有的标配，我们农村人都享受上了

记者：咱们村基础设施建设是如何规划的？

李怀彪：我们建成了恼包村文化产业园区，总占地面积约355亩，由村集体筹集资金，整体规划以江南水乡园林风格为主题，9栋中国明清古典建筑与7栋欧式古典主义建筑完美结合，点缀于湖光山色之中。产业基地设计理念力求人与自然和谐统一，设计功能主要有文化交流中心、休闲商务中心、新闻影视传媒制作中心以及民俗小吃街、农家四合院、民宿体验馆、星级酒店、商务宾馆等公共服务配套场所，今年8月份建成并正式对外运营招商。”

因此我们认为，乡村振兴，乡风文明是保障。新时代乡村振兴是乡村生产方式、生活方式的一场绿色革命，建设生态宜居家园既是乡村振兴的重要目标，也是国富民强的重要基础和保障。乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。积极巩固基础设施建设，不断改变村容村貌，注重提高村民素质……如今的恼包村，告别了缺水、缺电、路不通的落后景象，一跃成为全国文明村镇。在此背景下，采取生态养老模式既能促进人口和城市资源向农村的流动，又能提高老年人的幸福指数，这种养老模式依托于美丽的自然景观以及绿色干净的生活环境。恼包村修建了休闲观光温室，生态农业科技展示区，休闲庄园生产区......这位生态养老提供了宜人的田园生态景观。

但是新园区刚开始运营，绝大多数人可能都会看到该地建设的优势，但是毕竟是刚刚建立的新型文旅产业，难免会有很多不足，有很多的漏洞都需要等待社会各方的发掘，为人民带来真正可靠的实惠刻不缓，相关的基础设施能否带来效益的最大化、能否最大程度为人民的幸福美好的生活带来实际作用，都应该引起大家的足够警惕和重视，而不是安于现状，在调研的过程中，我们也发现众多尚未得到解决的问题政府相关部门以及广大游客提出宝贵意见和建议都值得恼包村去反省，对工作以及工程建设进行监督，督促恼包村将这份产业建设做好、做大、做强需要大家共同努力，才能全力打造一个集生态宜居、特色旅游、民俗餐饮、生态养老、休闲商务、影视拍摄、文化交流等为一体的、具有国际化、智能化、人文化的新型综合性特色宜居小镇，使恼包村成为未来内蒙古地区一处新的经济增长点和亮丽风景线。若要仅是关注于建设的较为良好的一面，那么我们很难坚定地相信恼包未来依旧会保持现在的良好声誉。

（三）调研数据结果

（1）关于电子问卷的调研统计结果本次电子调查问卷有效填写人数为160人

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您的身份

六、思考 大数据时代的到来，信息化建设的迅猛发展以及互联网系技术的应用，使得呼和浩特市新城区保合少镇的恼包村近几年发展迅猛，依靠着网络平台的宣传以及其自身乡村景区的建设，发展成了人们口中的“网红村”，早在 2016 年，随着呼和浩特市短线游、周边游等多种出游方式的兴起，恼包村便抓准这一发展时机，积极建设旅游景区，完善旅游景区的基础设施建设，将旅游与扶贫相结合，让贫困户参与其中，让村民致富的同时也发展出了适合自己的道路。在景区的自然环境建设上，恼包村利用自身作为出城口的地理位置优势，结合村内的自然文化景观大力发展乡村旅游、农业观光等项目，富有创意的将多种建筑风格融合在景区中。在景区的人文环境建设上，恼包村在景区内建立了文化大院、文化广场等地，主要用来展示恼包村的整体发展历史、当地的风土人情等，深度挖掘景区内的文化底蕴 可在小北巷中也很多没有卖出去的门店，也有关闭锁门的情况。文明餐桌，恼包酒店在事业上欣欣向荣，以敏锐的市场洞察力完善人力体系，拥有着有力的管理和强大的资金优势，但由于旅客众多，文明餐桌的口号时常响起，这里也设有明清式古典四合院9栋，体现古典人文情怀，既可休闲度假也可商务活动，真正的古韵新城有着生态宜居、民风淳朴的特征，也要注意当地行政建制的完善、农业生产水平的提升、机械化程度、文化教育事业、以及垦拓荒原、村属企业的规模，让新时代农村文旅产业的发展硕果累累。在基础设施建设的同时也要注意官僚风气问题，避免出现结党营私、拉票贿选、买官卖官、个人主义、说清打招呼、违规用人、跑风漏气、弄虚作假、干扰换届的现象发生。在重视恼包村经济建设的同时也没有忽略文化建设，依靠着特色的“恼包文化”吸引了众多游客前来。在景区的宣传上，恼包村通过“抖音”、微信等网络平台进行宣传，通过大量的推广增加了恼包村的知名度，让更多人了解到村内的景和文化氛围，且对于普通民众而言，幸福生活依赖于像教育、养老、医疗、就业等基础设施的建立健全。这些建设工作又为政策推行营造良好环境与条件，为实行“三务公开”提供了便捷途径。同时成立村纠纷调解委员会，充分运用多种手段化解矛盾，努力实现“小事不出门、大事不出村”，打好净化基层政治生态组合拳，为建设和谐美丽繁荣的乡村建设贡献巨大，收获颇丰。

七、对比他山之石

反观湖南怀化的乡村（1）空巢化严重，老龄化速度加快，由于村落周围因缺少产业以及经济建设相关的基础设施，所以很多村民缺少工作机会，导致了农村青壮年大量外流，多数家庭常年只有老人居住在家，且农村交通不便，日常蔬菜、大米等大多靠自给自足，老年人有一定的生活劳作压力。(2)现有的养老机构也大多分布在城镇，许多 农村地区极少有养老机构存在。(3)医疗条件落后，就医观念淡薄。(4)文娱活动匮乏，精神世界空虚。(5)因有关思想传统教育方面的场所建设与人文建设实施奇缺，参保档次较低，怀化市农 村地区老人普遍受教育程度不高，受封建思想的影响，许多 老人认为除居家养老外，住养老院或是其他的养老方式都是 子女不孝的表现，只有孤寡老人才会去住养老院。又因缺少有关社会保障和商业保险建设的不足，在社会养 老保险方面，多数农村老人只能领取到基本的新农保的养老费，无额外购买其他的商业保险。未到领取保险费年纪的中年人，也仅仅参保了最低档次的新农保，未来所能领取的保费也较少。

浙江省杭州市余杭区梦想小镇是信息服务类小镇。以发展创新创意产业为核心，入驻企业3900家左右，完成特色产业投资31亿元，年缴纳税收4亿元，发明专利拥有量30项。小镇规划用地面积4500亩，其中建设用地1000亩。在总体规划上，项目在充分尊重传统文化的基础上，结合互联网的时代背景，对传统文化进行合理变革。自由的空有品多元化的创意空间与传统风格的建筑之间形成灵感的全新碰撞，完美体现出互联网创造性的特征，这些特点赋予小镇的独特特征，体现出自由、包容、多元、协作、高效的特性。梦想小镇采用“有核心，无边界”的空间布局，其中核心区规划3平方公里。项目以章太类故居所在地仓前老街为主要载体，结合周边互联网创业蓬勃发展的趋势，传承原生态的农耕文化以及浓厚的历史文化要素。在保留原有老街肌理的格局下，通过空间，生态，功能、交通的织补，整合新兴产业和传统城市之间的关系，打造一个具有互联网思维和众创基因共荣共生的历史街区。梦想小镇是在浙江省《政府工作报告》中提出的“加快规划建设一批产业、文化和旅游功能叠加的特色小镇，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。”的要求下诞生的互联网与基金小镇，也是对国务院常务会议提出的“大众创新、万众创业”的积极响应，是未来科技城竭力为大学生和创业者构筑的梦想创业平台。

江西省庐山归宗旅游休闲度假综合体项目位于庐山市温泉镇，占地2400余亩，投资总额30亿元人民币。该项目由央企中航国际控股有限公司投资建设，是江西省重点调度项目。项目规划将建设一条地方特色的商业街、恢复一座千年古刹寺庙归宗寺、引进一座世界级现代酒店虹夕诺雅、复制一座古村落“灿(CAN)”村、营建一处生态房车营地五大板块。建设目标是以归宗景区旅游开发建设为依托，以旅游休闲度假为目的，面向国内外高端客户，对归宗景区进行专业化旅游资源整合，打造成具有国际影响力的旅游目的地。庐山是本案依托的最重要资源，经过从历史、区位交通、竞争对手等多角度的思考分析，得出必须通过挖掘庐山整体印象中未被察觉的固有优势，找到庐山自身所隐藏的高端特质--回归本真“仙”的属性，定位高端人群的本心需求，以获得未来高端人群的回归。通过打造丰富的体验动线，塑造不同的空间感受和氛围，赋予概念阶段“仙”属性更多样的表现形式。在风貌方面，建筑和环境充分融合，和谐地成为一体。

江苏省无锡田园东方项目旨在打造活化乡村、感知田园城乡生活，将生活与休闲相互融合。为原汁原味地呈现江南农村田园风光，选址于拾房村旧址。在原有村落格局较好保留的基础上，设计又赋予了新的生命活力。该项目投资50亿元，是国内首个田园综合体项目。该项目在不到五年的时间内，不仅探索实现了项目的有效运转，还以此为样板在全国范围内进行了五个城市的铺点建设，组成了内涵丰富的功能群落，完整呈现了田园人居生活，已成为长三角最具特色的休闲旅游度假目的地。项目整体规划设计以“美丽乡村”的大环境营造为背景，以“田园生活”为目标核心，将田园东方与阳山的发展融为一体，贯穿生态环保的理念。总面积6500亩，其中3500亩种植水蜜桃。包含现代农业、休闲文旅、田园社区三大板块，主要规划有乡村旅游主力项目集群、田园主题乐园、健康养生建筑群等。规划为典型的互融开发模式。田园东方定位为集现代农业、休闲旅游、田园社区等产业为一体的田园综合体，并提出了企业“建设美丽中国创造美好生活“的战略主张。从生态、农业、旅游的角度契合“美丽中国”、美好生活、城乡一体化等政策。倡导人与自然的和谐共融与可持续发展，通过“三生”(生产、生活、生态)、“三产”(农业、加工业、服务业)的有机结合与关联共生，实现生态农业、休闲旅游、田园居住等复合功能，是对城乡一体化模式的典型探索。“文旅+农业+新社区“的田园综合体产业模型，项目以区域开发的思路来开发，前期通过小尺度配套物业确保持久运营。首先以文旅板块顶级资源引入提升土地价值，旅游消费和住房销售同步进行的旅游+地产综合盈利模式，接着后期进行配套完善，做到良性循环可持续发展。整个项目采取开放式的运营模式。

七、案例结语（一）结论

在网红村基础设施繁荣发展的背后有一些状况也着实令人堪忧。

1、游客络绎不绝，环境卫生、食品安全、交通拥堵等问题突出，对此 应当成立景区管理办公室，新增环境保洁、安保巡逻、食品安全管理等工作人员等措施。同时恼包村的特色采摘游也有一定值得注意之处。

2、在三权分置，放活土地经营权的同时，土地的确权问题值得注意。同时企业以盈利为最终目的，引入企业，乡企融合，企业在追求利益的同时，是否考虑生态环境的保护要应形成一定的监督机制。

3、在过去的这几年里，在恼包村自身实力快速提升，着力打造江南园林式的生态宜居新村的同时，更是凭借着互联网的发展，一跃成为网红村。但同时日达五万的游客人次，节假日拥堵的道路，景区尚起步的管理问题，工商资本逐利的动机下不断增加的违法违规的用地现象，都在告诉我们要提起警觉…

4、恼包村的基础设施建设的发展过程更应注意很多创新的方面，与时俱进。恼包村要充分利用村内的旅游资源优势建设旅游景区，对于景区的规划和建设要颇具创意，在多种建筑风格的融合里，要让整个景区充满活力，进一步迎合游客们的多种观景需求。

5、恼包村要积极探索景区本身的文化内涵，在扩大景区影响力与品牌建设的同时，重视景区与本土文化的双向宣传。融合新兴科技与网络媒体，借助于网络平台的沟通和交流以及宣传，让更多人对村内景区所熟知，与此同时，该地号召本村居民积极参与到旅游扶贫项目之中，一起打造美轮美奂的旅游胜地。目前恼包村的旅游景区仍需进一步探索更加适合当地快速发展的新建设模式，也存在一些设施设备有待完善的地方，但其对于新时期乡村旅游依然具备很大的参考价值。

6、十九大提出的乡村振兴战略，是一项长期的历史性任务，是需要在不断探索和改革下寻求适合的发展路径。通过对呼市恼包村文旅产业发展案例的分析，不难发现，丰富的产业结构、良好的生态景观、对于传统人文景观的保护以及完善的基础设施，将是乡村建设发展的重点。

在乡村发展建设过程中，应与乡村实际情况相结合，借鉴其他省份村镇成功的实践经验，从产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴、制度振兴等角度实现乡村的全面振兴。

（二）结束语

在本案例书些中，我们通过大量的调研，网上查找资料整理了大量数据和资料，对于部分资料的不完整，不全面等问题，我们恳请希望得到老师和读者朋友们的谅解和支持。通过这次对于呼市恼包村文旅产业的思考与展望，我们希望可以从案例书中体现出来文旅产业发展对乡村振兴的积极推动作用，丰富群众生活，进一步落实国家政策，建设社会主义现代化强国。

致谢

在本次调研活动中，感谢李慧勇老师对我们的尽心指导，感谢配合我们调研的村民、游客及相关负责人，感谢队员们共同努力，互相协作。也感谢我们在案例撰写之中，帮助过我们的每一位朋友！在这里我们恳切希望我们的案例可以发挥作用，造福一些需要了解相关问题的困惑者们。最后，谢谢喜欢我们案例的每一个人，我们将带着你们的期盼，鲸波万里，一苇以航！

八、参考文献

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[2]戴斌，周晓歌，梁壮平.2016.《中国与国外乡村旅游发展模式比较研究》江西科技师范学院学报： 20-22

[3]邓谋优.2016.《我国新一轮乡村旅游可持续发展面临的挑战与对策研究》：55-58

[4]葛晓虹.2014.《我国乡村旅游发展的问题及对策》河南科技学院学报:23-25

[5]郭焕成，韩非.2010.《中国乡村旅游发展综述》地理科学进展：22-23

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[9]张海燕，王忠云.2010.《旅游产业与文化产业整合发展研究》.资源开发与市场:322-326

[10]张红英.2016.《发展观光休闲乡村旅游的机遇与策略研究》.中国农业资源与区划：44-45

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[12]乌铁红，李猛，郝孝园.《地方感视角下民族旅游城市的旅游要素感知分析——以内蒙古呼和浩特市为例》 [J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2019，51（05）：32-39.[13]李佳,钟林生,成升魁.《中国旅游扶贫研究进展》[J].中国人口·资源环境,2009(03):156-162

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[15]呼和浩特市发展和改革委员会.《关于呼和浩特市 2017 年国民经济和社会发展计划执行情况与 2018 年国民经济和社会发展计划草案的报告》[N].呼和浩特日报,2018-02-01(05)

[16]唐松.2014.《乡村旅游：问题、困境与出路》.中国乡镇景点：10-13

[17]张炜.2013.《政府主导下呼和浩特市乡村旅游发展对策研究》.硕士研究生论文.内蒙古大学；21-22

九、附录

(一)纸质问卷：

1.性别

A.男 B.女

2.年龄

A.20～30 岁 B.30～40 岁 C.40～50 岁 D.50 岁以上

3.职业

A.白领 B.公务员 C.家庭主妇

D.个体经营者 E.打工族 F.其他

4.收入

A.2000～3000 元/月 B.3000～4000 元/月

C.4000～5000 元/月 D.5000 元以上 /月

5.了解乡村基础设施建设情况

A.非常了解 B.了解不具体

C.听说过 D.完全不了解

6.喜欢恼包村文旅基础设施吗

A.十分喜欢 B.不喜欢 C.说不准

7.对乡村旅游相关的基础设施感兴趣吗

A.非常想去 B.会去 C.可能会去 D.不感兴趣

8.一般什么时候去乡村体验旅游基础设施

A.法定假日 B.周末 C.随时

9.乘行的交通工具

A.公共交通 B.包车 C.自驾

D.自行车 E.其他

10.一年去农村旅游次数

A.1 次 B.2-3 次 C.4-5 次 D.更多

11.停留时间

A.1 天以内 B.2-3 天 C.4-5 天 D.更长

12.去恼包村旅游的目的A.放松心情 B.欣赏自然景观 C 感受农村文化

D.蔬果采摘 E.会议公务 F.休闲度假

13.对恼包村旅游基础设施发展现状满意吗

A.非常满意 B.满意 C.不满意 D.非常不满意

14.村旅游基础设施建设存在的问题多为

A.交通不方便 B.卫生条件差 C.产品项目单一 D.基础设施落后 E.价格高 F.其他

15.你觉得恼包村基础设施的发展前景

A.看好 B.看淡 C.不看好 D.不好说

16.对目前恼包村的基础设施建设您的满意程度是

A非常满意 B 满意 C一般满意 D 差评对于恼包村基础设施建设，您还有哪些建议或是意见呢？

（三）问卷星

（四）调研方法

（五）具体调研流程

本次调研经历了准备、调研以及整合三个阶段。

研究具体安排与进度

研究阶段

时间安排

研究内容与进度

阶段调研成果

准备阶段

2021/4/1-2021/4/2

1.分组，统筹人员：团队共有6人参与此次调研活动，进行相关任务分配

2.确定实践主题：团队内部讨论，查找相关资料并咨询各方面意见后确定此次调研地点为内蒙古自治区呼和浩特市新城区恼包村。

3.确定调研方案：团队进行了反复讨论，结合各方建议，确定了调研的形式，讨论了调研中需要注意的问题和事项以及调研过程中队员们的行程以及调研内容。

4.阅读相关书籍及数据材料，梳理相关的理论基础

5.修改方案：经过多次讨论与修改，制定出一套即突出主题又具有特色的调研方案

1.材料准备完成；

2.完成概况调查阶段；

3.安排调研分工

调研阶段

2021/4/7

1.前往西恼包村村进行调研

2.小组成员还对西台子村村民进行口头调查、访谈，了解当地经济情况及村民看法。

完成口头调查工作及访谈内容的整理，小组成员不定期开会讨论，及时沟通交流。

整合阶段

2021/4/8-2021/4/21

1.汇总前一阶段调研结果

2.队员分工进行资料整理，并积极思考形成自己的调研感受

3.汇总整理各自的心得，交流讨论，形成最终的书面报

形成书面研究成果及后期整合和分析研究。

第三篇：公共危机管理瓮安案例分析

关于瓮安县群体事件分析

摘要：2008 年贵州瓮安县“6·28”事件是一起群体性事件，是当地民众与其政府管理部门互信度不高，民众对政府的各种不满情绪长期积聚的爆发。该案例从事件聚集、围观、参与人数、事件的剧烈、破坏程度来看，可以称得上是我国较典型的群体性危机事件。瓮安县的此次危机事件的后果严重，影响广泛并且社会关注度高。本文对此次事件发生的背景，过程，政府部门处理程序及其处理工作中的成功之处和不足之处进行分析，总结经验，并对政府部门提出相关建议以改善、提高我国公共部门管理公共危机事件的工作、能力。

关键词：“6·28”事件

群体性事件

公共危机管理

一、瓮安县“6·28”事件发生的背景

（一）经济落后，民众生活水平低

瓮安县坐落于中国最贫穷省份之一的贵州省腹地，是一个农业大县，全县农业人口占总人口的83.25%，第一产业比重占GDP的38.6%。瓮安县水利资源丰富，正在建设的有国家重点工程构皮滩电站，同时瓮安也是矿产资源的富集县，全县煤炭总储量10.64亿吨，磷矿总储量6.5亿吨，铁矿藏量1500万吨，锌矿藏量60万吨以上。农业县、水电站、矿产，在中国可以分别将它们理解为贫穷、移民、暴富阶层，因此瓮安是一个贫穷的县城，瓮安县群众长期以来对县经济发展缓慢，收入太低，生活艰难十分不满。

(二)政府与民众矛盾突出 瓮安县政府和瓮安县人民之间有深刻的矛盾。该县治安长期不好，安全指数极低，群众的幸福感也低，少数公安人员涉黑严重。因此，县公安局和政府有关部门在群众中丧失了公信力和权威性，在“6·28”事件发生之前，2007年9、10月，瓮安县城连续发生了四起爆炸案，至今未破案，此事让当地居民人心惶惶，一些居民直言根本不信任警察。有的领导干部和公安民警长期以来失职渎职，对黑恶势力及严重刑事犯罪、群众反映的治安热点问题重视不够、打击不力，刑事发案率高、破案率低，导致社会治安不好，群众对此反应十分强烈。

(三)少女之死

贵州省黔南州瓮安县三中初二(六)班学生李树芬于2008年6月22日凌晨溺水死亡。当日7时40分许，经雍阳镇责任区刑警队现场勘查、尸检、DNA鉴定，认定李树芬系跳河自杀。死者家属不能接受，认为有被奸杀嫌疑。6月25日，黔南州派法医复检，结论仍为溺水死亡。死者家属要求公安部门责令当时在场人员王某、刘某、陈某等人赔偿50万元。6月26日，经县工作组多次做工作，死者家属表示同意县工作组的协调意见，答应在6月28日签订协议了结此事。

二、瓮安县“6·28”事件演变过程

（一）危机前阶段

6月21日晚，李树芬在刘某做俯卧撑的时候“被水淹了”。十几名消防队员打捞半个多小时未果，撤走。

22日，家属请求将王某等三人带回派出所询问。派出所未做笔录就将人放走。家属怀疑死者系他杀，请求刑侦。公安局鉴定死者系溺水死亡，未予立案。

23日，家属对结果怀疑，向黔南州公安局申述、提出再次尸检要求。公安局认定死者溺水死亡系自杀，并向死者家属送达了《不予立案通知书》和《尸体处理通知书》

24日，家属对公安机关结论不服，拒绝领回尸体处理。维稳办组织双方调解，失败。

26日，黔南州公安局再次进行尸检，仍维持溺水死亡结论。家属则坚持奸杀嫌疑。调节依旧失败。

27日，家属反悔调解方案，不同意安葬。公安局再次下达《尸体处理催办通知书》，限时17时前把尸体抬走处理。谣言四起、真假混杂、舆论哗然。多人以各种方式反映危险，相关负责人搁置不问。

（二）危机阶段

28日，死者家属和当地群众到县政府请愿。人越聚越多，个人利益受损害者、社会闲杂人员加入。整个过程始终没有领导出现，打砸抢烧开始，并冲破民警在公安局一楼大厅组成的人墙，打砸办公设备、烧毁车辆，并围攻前来处置的公安民警和消防人员，抢夺消防龙头，剪断消防水带，消防人员被迫撤离。贵州省委书记石宗源作出8点批示。而市县领导仍处于等待上级命令中。

29日凌晨1时30分，贵州省公安厅厅长崔亚东抵达现场。武警部队陆续进入现场。2万多群众陆续散去，事态暂时平息。

29日6时起，6000多人聚集，少数心怀不满的人煽动。

29日晚7点，武警官兵和公安干警执行命令，开始强行清场，人群逐渐散去。

（三）危机后阶段

30日，石宗源看望、听取汇报、座谈、与媒体沟通。媒体增加对案件事实本身的报道。

2日，进行第三次尸检。对事件处理进行情况通报。启动干部问责，相关责任人被免职。司法机构依照法律惩治犯罪分子。

三、瓮安县政府部门危机管理工作的开展

（一）政府部门危机前阶段管理工作

公安局调查，判定案情，进行调解6月21-22号公安局警察对李树芬溺死之案消极检查。鉴定死者系溺水死亡，未予立案。

6月23-24号公安局认定死者溺水死亡系自杀，并向死者家属送达了《不予立案通知书》和《尸体处理通知书》

6月24-26号公安局对李树芬家属及王姓和刘姓家属进行调解，要求李树芬家属将李树芬尸体领回处理。黔南州公安局再次进行尸检，仍维持溺水死亡结论。

6月27号公安局再对被害人家属与其相关人进行调解。再次下达《尸体处理催办通知书》，限时17时前把尸体抬走处理。

（二）政府部门危机阶段管理工作

1．派出警力，进行维稳，向上报告情况 6月28号公共机关派出大量警员，消防员，警车进行维稳工作。黔南州公安局110指挥中心立即将重要信息编发《黔南公安情况反映》向上报告。贵州省委书记石宗源作出8点批示。

2.高层领导出面与群众沟通 6月29号省委常委、省委政法委书记、省公安厅长崔亚东接到石宗源的批示后，带领省公安厅有关人员火速奔赴瓮安。６月29日凌晨１时30分，崔亚东一行抵达“瓮安事件”现场，遵照省委书记的指示精神，靠前指挥，处置正在进行中的大规模群体性事件。从外地调集的武警部队进入现场。公安、武警向围观群众喊话，劝告群众“不要围观，尽快离开现场”，随即拉好警戒线。

3.武警开始强行清场

崔亚东和当天赶到瓮安的武警总部副参谋长薛国强、省武警总队队长周爱民立即召开紧急会议，研究应对措施。６月29日19时，武警官兵和公安干警执行命令，开始强行清场，人群逐渐散去。.高层领导现场指挥6月30日一大早，贵州省委书记、省人大常委会主任石宗源专程奔赴瓮安，现场指挥“6·28”事件处置工作。

（三）政府部门危机后阶段管理工作

1.领导组织召开新闻发布会，对外发布信息 30日，石宗源看望、听取汇报、座谈、与媒体沟通。07月01日 瓮安6.28事件首次新闻发布会召开，会上称50余名嫌疑人被抓媒体增加对案件事实本身的报道。

2.组织专家再次进行尸检，发布结果

7月02日 贵州专家组对李树芳进行第三次尸检07月09日 李树芬第三次尸检结果公布，结论为溺水死亡。

3.处罚相关渎职官员，设立信访机构

7月04日 瓮安县原县委书记、县长、公安局长被撤职05日 瓮安新任县委书记和代理县长走马上任，06日 瓮安县公安局设立信访日。

4.组织调查，逮捕暴力事件带头人员

公安部对组织、策划、指挥和参与“6·28”事件的主谋熊教勋向全国发出了A级通缉令，要求尽快将其抓获归案。

5.开展政府政府整顿工作

实施干部问责制度，解决合理诉求与积案，作出一系关于组织制度、工作制度方面的制度安排。

四、瓮安事件危机管理工作的成功与不足

（一）危机管理的成功之处

1.慎用专政措施

在整个危机事件的处理,不法分子用石头、砖头、酒瓶、爆竹等袭击维持秩序的公安民警和消防兵，广大民警和武警、消防官兵保持了极大的克制，没有动用火力，做到了打不还手，骂不还口。在各级党委、政府的高度重视下,以及各级公安、武警和地方党政干部的一同努力下。在二十九号下午，最终依法、克制、妥善处置了这起群体突发事件，避免了事态的进一步扩大，有力地维护了瓮安县的社会稳定，恢复社会秩序，尽可能地减少损害。

2.舆论监督的初步参与

6月29日凌晨，数千群众继续到县政府，公安局门前围观，甚至用石头等五物品攻击公安干警、武警官兵。此后，瓮安县委有关负责人在与黔南州有关部门联合举行了新闻发布会，尽管还未充分调查清楚情况就召开了新闻发布会，但随后当地媒体开始大规模地刊登和播放《瓮安群众愤怒谴责不法分子》等新闻，使翁安县以至全国人民引发广泛的争论，在一定程度上监督了政府的行为。

3.危机过后彻底整顿瓮安政府

在危机事件过后，对瓮安县政府原县委书记、县长、公安局长被撤职予以撤职处分，同时瓮安模式除了采取依法惩戒不法分子、打击黑恶势力等群体性事件的一般善后处置措施外，实施干部问责制度，解决合理诉求与积案，作出一系关于组织制度、工作制度方面的制度安排。更重要的是根据事件过程中当事主体扮演的不同角色和应该承当的义务或责任，采取了全方位的整顿；和以往相比，采取了多主体的治理方式，大大拓展了治理空间，因而成为类似事件善后处置的宝贵经验。

（一）危机管理的不足之处

1.危机管理的组织机构，预警不完善

在这次危机事件中,瓮安县政府在危机发生后未能由专门的危机管理部门即刻拿出应对预案，导致事态发展不断恶化。如果翁安政府提早制定、启动针对社会群体危机的应急管理预案，可能就不会出现管理混乱不堪的局面，更不会出现暴动事件。在6·28事件发生之前，瓮安县就已经处于不稳定阶段，各种公共事件频发，民众对公安机关的满意度只有59%，到2008年6月为止群众的上访量已达到3348起，这些都是重要的警示信号。6月28号，公安局、县委、县政大楼被点燃后，找不到相关负责的组织，相关的领导仍未站出采取果断的措施，而是从县政府到州领导，层层开会研究，层层请示等待，却没有注意到问题的严重性。如果事发当时，瓮安县政府相关部门能针对“上访”问题采取相应地补救措施，制定相应应急预案，此次上访或许不会演变成群众**的地步。

2.危机管理参与的缺乏

从一名初中生的落水事件演变成群体事件来看，正是因为当地政府缺乏危机意识，缺乏对公共危机的感知能力和应付能力，在危机隐伏期为采取措施从源头上加以阻断，往往就导致瓮安群体事件的破坏性影响不断蔓延，最后造成了不可收拾的局面。因为当地政府缺乏危机意识，未建立完备的应急体系，导致政府主体进行公共危机管理时缺乏统一指导，从而影响了危机的可控性。因此，是否具备危机意识，及危机意识的正确与否将直接影响公共危机管理的质量。如果没有危机意识就不可能有具体的危机防范行为。

3.危机管理信息不公开

在瓮安公共危机事件中，政府对外信息公开不及时，人们不知道政府的应急措施，政府、非政府组织、和公众还有媒体获取的信息不对称。暴动发生很长一段时间内，暴动近况等重要信息没有被有效的传达，甚至在群众街头抗议的警报信息发出很长一段时间，危及形势扩大等紧要信息也没有通过有效的传播渠道及时、准确地传递给政府部门和社会各界，导致公众未能及时调整自己的出行计划，使得相关相应政府应急管理部门对这场暴动的严重性估计不足，延误了最佳救援时机。从瓮安事件的整个过程来看，信息不公开，不透明所造成了严重后果。因此，危机信息是公众最希望获得的，也是政府最应该向公众传播，让公众知晓及时正确的信息，才能稳定公众的情绪，避免危机的扩大化，造成更严重的后果和更大的损害。

五、公共部门危机管理工作的改进建议

（一）健全公共危机过程管理中的组织结构

在瓮安群体危机事件的处理中，可以发现在瓮安县政府缺少了一个专门应对危机事件的管理部门或机构，这导致了危机事件发生很长时间都无相关的部门时采取及时地行动，只能等待上级的层层批示，这就错过了有效控制局面的大好时机。因此，在各个层面建立综合性危机管理核心协调机构，强化公共危机应急管理的统一指挥、综合协调，这是我国提高政府危机管理能力的一种趋势。因此，我国要全面建设公共危机管理制度的职能，最终发展成为独立的专业危机管理部门，并努力向全过程和全社会的全面危机管理模式发展。

（二）健全公公共危机过程管理中的预警机制

危机预警工作是公共危机管理的首要工作，是防范和解决社会矛盾的基础，也是公共危机事件爆发前控制事态的技术保障。有效的信息预警机制可以通过全面的信息收集，对信息做出有效的预测，然后及时做好危机预警，争取用较少的代价解决，将损失控制在最小范围内。政府在危机前期就应该注重各种社会信息的收集工作和分析工作，以掌握社会的各种动态发展，及存在的各种问题。可以从下面开展下面几个方面：⑴全面的危机信息收集 ⑵及时地危机预警甄别 ⑶有效的危机信息加工 ⑷有效的警报子系统。

（三）增强公共危机过程管理中的参与意识

危机管理意识说到底是一种对于生命的尊重。提高公众的危机意识，政府与其他社会机构首先应该告诉老百姓各种危机发生的潜在性；其次，要通过多种教育手段向公众普及应对危机的知识与技能，提高国名的危机应对能力。使危机一旦发生时民众能保持从容冷静；并经常进行一些应对危机的训练和演习，强化公众的危机观念。

（四）加强公共危机过程管理的公开力度

信息化能力是现代化政府进行管理和决策时必须具备的一种能力，是对政府现代性、规范性、科学性等方面进行靠擦得一个重要指标。整个的政府信息传播不断循环往复的过程中，只有构建灵活、有效的公开机制，才能使政府既能从外界不断了解到多边的公共危机信息，及时在政府之间沟通、消化信息尽快做出决策，并通过有关部门、大众媒体和机构传递给公众，并将公众的意见高效反馈给政府，使政府根据反馈意见适时出台和调整有关政策有关措施。我们可以从建立准确地信息报告制度和建立公开透明的信息公开制度这两方面从制度上保证信息的公开透明。

参考文献

[1] 李勇.慎用警力是对民警最大的爱护[N].法制日报2008.9 [2] 马照.政府公共危机过程管理研究--基于“瓮安事件”处理过程的分析[D].2009.6 [3] 阎志江.贵州回应“瓮安事件”不实传闻[N].法制日报2008.3

[3] 周忠伟.瓮安事件对处理群体性事件的启示[J].江西公安专科学校学报2008.11

第四篇：公共危机管理案例分析

公共危机管理案例分析

——5·2庆安火车站枪击事件

姓名：徐飞飞

学号：3120591023

班级：公共121

5•2庆安火车站枪击事件

——基于政府公信力的视角

摘要

政府公信力是指政府在履行职责时，其言行受到公众普遍认可的一种能力。它是公权力合法性的基础，是社会稳定发展的保障。公共危机管理对于政府公信力而言既是挑战又是机遇。如果政府在危机管理中处置得当，不但能缓解危机的负面影响，还能增强政府危机管理的能力，进而提升政府公信力的水平。反之，则会进一步加速危机事态的严重性，政府的公信力也会受到很大冲击，甚至政府可能由此失去民心。近年来，国内有关政府机关行政合法性的危机事件时有发生，政府在处理此类事件中或多或少都存在着一些问题，导致政府公信力在不同程度上受到损伤。因此，本文旨在从公共危机管理中提升政府公信力的研究思路出发，通过对具体的政府机关具体行政行为合法性进行分析，找出危机管理中政府公信力下降的表现和原因，并提出相应的对策，不仅有利于减少该类危机事件的发生，更有利于提升政府的危机管理水平和公信力水平。

首先，本文分别对政府公信力和公共危机管理的概念和相关理论做了阐述，为事件分析提供了理论依据。其次，对政府公信力和公共危机管理的关系进行论述，分析出公共危机管理中政府公信力的影响因素。以此为基础，对近期的5·2庆安火车站枪击事件进行具体分析，找出政府机关行政危机事件中的政府危机管理的问题及原因。最后，本文综合概念分析、案例分析的基础上，提出加强政府公共危机管理的法制建设、加强政府公共危机管理的组织建设、提升政府危机管理公职人员的素质水平、提升公共危机的社会参与水平以及加强政府公共危机管理的机制建设等一些建议。

关键词：政府公信力

5·2庆安火车站枪击事件 政府机关行政合法性 公共危机 目录

1.引言...............................................................................................................................................4

1.1 研究背景............................................................................................................................4 1.2 现实意义............................................................................................................................4 2.5.2黑龙江庆安枪击事件对政府公信力的影响.......................................................................5

2.1 事件概况...........................................................................................................................5 2.2 事件经过...........................................................................................................................5 2.3 5.2本案对政府公信力冲击的原因分析........................................................................6

2.3.1 事发后各主体第一时间行为...............................................................................6 2.3.2 公众舆论压力下的相关主体行为.......................................................................6 2.3.3 对公信力原因冲击的分析...................................................................................7 2.4事件结果及总结.................................................................................................................7 4.政府提高公信力的措施.......................................................................................................9 4.1 加强政府公共危机管理的法制建设...............................................................................9 4.2加强政府公共危机管理的组织建设................................................................................9 4.3提升政府危机管理公职人员的素质水平........................................................................9 4.4提升公共危机管理中的社会参与水平............................................................................9 4.5完善政府公共危机管理的机制建设..............................................................................10 5.总结............................................................................................................................................10

1.引言

1.1 研究背景

进入21世纪，随着社会转型速度的加快和市场化、城市化、全球化进程的深化，我国各类突发事件不断发生，各种社会矛盾及问题不断积聚，社会运行中的不确定因素明显增加，特别是近些年，我国持续处于突发公共事件的高度频发期。从2008年以来，南方雨雪冰冻灾害前所未有，汶川特大地震百年一遇，重大群体性事件时有发生，甲型H1N1流感肆虐，到近期的“东方之星沉船”事件、“5.2庆安枪击事件”、“河北沧州重大枪击案”等，公共危机事件发生越发频繁。

在现代社会中，处理危机事件，实行公共危机管理，是任何国家政府都不可避免要面对的。但就公共危机本身而言，它的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府的议程促使政府制定有效的公共政策来解决公共问题的作用。因此，公共危机管理成为现代政府的一项重要的职能。如果政府能够妥善的处理好公共危机事件，提高危机发生前的预见能力，发生中的处置能力，发生后的恢复能力，不但能够保障经济继续稳步发展，社会安定有序，同时也能够提升自身的公信力。作为社会发展的综合力量之一，提升政府公信力水平一直是各国政府追寻的目标。政府公信力对应对危机事件中的非常规管理发挥着重要的作用。由于二者相互依赖，紧密联系，因此，公共危机管理对政府既是挑战又是机遇，加强对危机管理的研究已是世界范围内各国政府和人民的理性选择，也是提升政府公信力的重要手段之一。

1.2 现实意义

近年来，有关质疑我国政府行政合法性事件时有发生。2015年，政府行政合法性问题依旧是公众最为关注的问题之一。频发的质疑政府行政合法性的事件，导致了社会公众的不信任心理，引发了严重的信任危机。5月份，由于5.2黑龙江庆安枪击事件舆论的不透明导致舆情恶化；6月份，由于东方之星沉船事件中的事故原因的预计分析颇具争议，使舆论进一步发酵；而这两天的河北沧州 枪击案件有进一步加剧了政府的信任危机。依法行政是政府行政过程中应遵循的原则中之一，依法行政一方面关乎政府的公信力，两一方面又关乎社会的公平正义，直接关乎社会的繁荣稳定。针对政府行政合法性的突发公共事件进行研究，一方面有助于减少该类危机事件的发生和带来的负面影响，另一方面更有利于增强政府整体公共危机管理的能力，进而提升政府自身的权威和公信。

2.5.2黑龙江庆安枪击事件对政府公信力的影响

2.1 事件概况

2015年5月2日，黑龙江省庆安县一男子在该县火车站候车室内与庆安站派出所民警发生冲突后，该男子被民警开枪击倒身亡，引发民警用枪是否合理等争议。

5月21日，哈尔滨铁路运输检察院公布调查结果，民警李乐斌使用枪支依规合法。

2.2 事件经过

5月2日下午，黑龙江省庆安县一男子在该县火车站候车室内与庆安站派出所民警发生冲突后，该男子被民警开枪击倒身亡。哈尔滨铁路警方称，该男子不听劝阻抓住一名5岁儿童向执勤民警抛摔，抢走民警携带的警具并抢夺枪支。

2日19时许，记者在庆安站派出所内看到死者的母亲。据其介绍，当日下午自己和儿子及孙子孙女准备到庆安县火车站乘车，在候车室检票时，不知什么原因儿子和一名民警发生了冲突，随后民警掏出手枪并击中儿子。

哈尔滨市铁路局铁路公安处宣传处介绍，当日12时许，在哈尔滨铁路局管内庆安站候车室安检口处拦截旅客进站乘车时，一名中年男子不听劝阻并抓住一名5岁儿童向执勤民警抛摔，抢走民警携带的警具并抢夺枪支。随后该男子被民警开枪击倒在地，后经120急救人员确认，该男子失去生命体征。

[3] 事件发生后，公安部和铁路总公司责成铁路公安机关展开调查，铁路公安局迅速组成工作组赴庆安指导处置，哈尔滨铁路公安局则根据公安部《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》成立了调查组，最终形成民警使用枪支依规合法的调查结论。5月21日，哈尔滨铁路运输检察院公布调查结果，民警李乐斌使用枪支依规合法。

徐纯合为何突然情绪失控，进站前发生了什么？他是不是上访者，村干部是否曾联合铁路警方截访？事后家属拿到的20万元救助款是怎么回事？

2.3 5.2本案对政府公信力冲击的原因分析

庆安事件后舆情一片哗然，绝大多数民众对官方给出的关于警察开枪的合法性、原因等持怀疑态度，加之网上传出的有关“枪杀访民”、“截访的消息、安徽省宣城市宁国市公安局民警徐宁发布涉及庆安事件，而不久之后当地官方微博发布声明：徐宁由于精神偏执已停职很长时间，因此其言论不可信。因而大批民众要求追问徐纯合堵住门的原因，质疑警察不该把人打死，甚至怀疑视频是不是作假了。由此，对黑龙江庆安政府公信力产生了很严重的冲击。

2.3.1 事发后各主体第一时间行为

（1）开枪民警：由于在火车站，在多次口头警告无效且徐纯合的行为不断升级、最后演化为抢夺自己配枪的强狂下，考虑到旅客安全，最后选择开枪维护公众场合的安全与稳定。

（2）徐纯合家属：警方开枪行为过当，誓死捍卫自己儿子的权利，其母表示要当事民警为儿偿命。

（3）庆安政府：发布声明，警察执法合理，但并未给出进一步解释和表明现场情况的证据。在这种情况下，副县长在真相未明情况下慰问民警。

（4）公众舆论：普遍以事实对待上述网络所传说法，对当地政府事件处理情况持怀疑态度，有大量激进网民对当地政府恶言相向。

（5）媒体舆论：要求当地政府尽快公布现场直观证据，揭示事件的真实情况。

2.3.2 公众舆论压力下的相关主体行为

（1）开枪民警：依旧坚持自己合理执法，强调由于自己的合理执法而带来的网民的恶言相向对自己正常的家庭生活产生了严重的影响。

（2）徐纯合家属：经协商，徐纯合亲属接受当地政府给予的一系列生活补偿。其中包括生活补助20万人民币，将徐母送进养老院，将其两个孩子送进福利 院。

（3）庆安政府：给予徐纯合亲属一系列补助。然后由公安部和铁路总公司责成铁路公安机关展开调查，铁路公安局迅速组成工作组赴庆安指导处置此事件。

（4）公众舆论：对当地对事件的处置行为依旧持怀疑态度

（5）媒体舆论：通过舆论对当地政府进一步施压，迫使其尽快拿出直接表明事件真实性的证据。

2.3.3 对公信力原因冲击的分析

首先，值得我们每个人注意的就是公民个人素质的低下，缺乏对事件的独立思考、缺乏秩序感，容易被个人感情及网络舆论左右思考能力。在整个事件中，人们付出了太多的争论，倾注了太多的义愤，支付了太多的感情，但是恰恰忘记了，“对于事实问题的健全的判断是一切德行的真正基础”。也就是说，我们应该抛弃对道德大棒的依赖，抛开先入为主的价值判断，进行专业性、技术性的事实还原。在公共讨论中，首先要弄清楚事实是什么，如果事实没有弄清，就已经有了倾向性的价值判断，那只能是一种偏执。从这个意义上，一个社会舆论成熟的标志，就是情绪越来越少，而关注事实越来越多。

如果当地政府在应对舆论时能够处理得当，也许就会避免公众对政府的怀疑的加深。诚然，调查的过程需要分析所有的视频资料，需要走访已经四散天涯的车站旅客，需要进行非常专业的司法判断，这些都需要一个过程。但这不是一开始遮遮掩掩的借口，也无法解释副县长在真相未明情况下就慰问民警的行为。

而正是这一系列的失当行为导致了不明情况下的公共事件的恶化，导致政府公信力的严重缺失。

2.4事件结果及总结

5月21日，哈尔滨铁路公安局调查组公布庆安枪案调查结果，调查认为，民警李乐斌开枪是正当履行职务行为，符合人民警察使用警械和武器条例及公安部相关规定。与此同时，现场视频也向全社会公开。至此，一场引发举国关注的舆论热潮终于尘埃落定。而调查结果公布后，舆论的“U”型反转，更耐人寻味。无论是从现场视频来看，还是从调查结果分析，事件的“复杂性”都非常突出。长期上访的问题，精神疾病的因素，警察持枪的边界，弱者权利的保护……种种 敏感因素相互叠加，再加上发生在现场的暴力袭击，都构成了事件的“复杂性”。遗憾的是，事实的错综复杂，恰好反衬出真相公布之前的一些认知和判断，是多么简单化，甚至情绪化。

当然，媒体和公众的积极呼吁，对于促进调查进展、推动视频公布，发挥了不可替代的重要作用。但也正因为此，我们更应反思，如何让舆论更加成熟、健康，更好地承担推动社会进步的使命。

充满反讽的是，这本是一次正当履行职务行为，却演变成一波三折的舆论事件，如果当地政府在应对舆论时能够处理得当，或许就能避免无谓的“次生灾害”。这说明，政府部门应对突发事件，应该有新觉醒、新思路，做任何事都要在全网络的假想下来判断，用符合明规则的思维去思考，在第一时间及时公布权威信息。

3.此事件对政府处理公共危机的启示

（1）首先，要建立政府危机管理的预警、预防、预控机制，增强对公共危机的可预见性和处理相关事件的从容性。在这两年，我国的公共场合频繁发生类似公共危机事件的情况下，各级机构应该制定一整套合理的方案来应对此类事件的发生。

（2）建立快速反应机制，强化危机发生后政府处理危机的能力。

（3）建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性。例如在本次事件中，倘若政府在事件早期就合理的对其进行处置，就不会衍生出后来那么多的负面影响。

（4）加强信息流通，建立有效的信息传播系统，做好危机发生时的沟通，这是妥善处理危机的重要工作。而不是一味的处于危机的应对的环节之中。在本次事件中，若能够在事件发展的各个阶段加强与公众的信息沟通，最后就不会导致公众对政府的严重怀疑。

（5）第六，加强法制建设，使公共危机管理法制化。本次事件中，应该对网上造谣、传谣的人予以法律上的惩罚。

公共危机管理对于政府公信力而言既是挑战又是机遇。如果政府在危机管理中处置得当，不但能缓解危机的负面影响，还能增强政府危机管理的能力，进而提升政府公信力的水平。反之，则会进一步加速危机事态的严重性，政府的公信力也会受到很大冲击，甚至政府可能由此失去民心。因此，本文旨在从公共危机 管理中提升政府公信力的研究思路出发，通过对具体的政府机关具体行政行为合法性进行分析，找出危机管理中政府公信力下降的表现和原因，并提出相应的对策，不仅有利于减少该类危机事件的发生，更有利于提升政府的危机管理水平和公信力水平

4.政府提高公信力的措施

4.1 加强政府公共危机管理的法制建设

公共危机管理离不开法制的保障。现代危机管理与传统的危机管理最大的区别就

在于传统的危机管理是建立在人治的基础上，而现代危机管理是建立在法制的基础上。就第三章的影响因素理论分析框架得知，法律法规作为一种运行规则，是公共危机管理中影响政府公信力水平的一个重要因素。

4.2加强政府公共危机管理的组织建设

明确各部门及其负责人在应急管理中的工作职责和作用是应急预案编制工作的

主要内容，也是做好危机管理工作的重要基础，更是提升政府公信力的一个重要途径。危机管理的组织设计原则基本上可以做到在现有管理体制保持不变的情况下，较充分发挥政府的信息沟通和综合协调作用。就组织机构层级分为四类，即领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组。本文认为，危机管理组织体系的构建和一般组织机构构建的原则相似，要注意直线关系和职能关系的协调，即条块相结合

4.3提升政府危机管理公职人员的素质水平

增强危机管理公职人员的身体素质

强化危机管理公职人员的思想素质 提升危机管理公职人员的专业素质

4.4提升公共危机管理中的社会参与水平

提高公民的参与危机处理的意识。公民参与的组织化建设。4.5完善政府公共危机管理的机制建设

要建立政府危机管理的监管、沟通、问责、评估机制，增强对公共危机的可预见性、处理相关事件的从容性以及对此类事件的预防。

5.总结

公信力作为社会发展的综合力量之一，一直受到各国政府的高度重视。作为公信

力的评判标准之一，无论何时出现公共危机，政府都应当履行好职责，做好危机应对和处理工作。现阶段，中国社会正处于转型时期，随着不稳定因素的增多，公共危机事件也频频出现，是否处置得当将关系到政府的执政能力和民众对政府的信赖和支持，以及关系到未来国家的发展水平。因此，将政府公信力置于公共危机管理中进行研究在理论和实践上都具有重要的意义。

本文的研究对于在公共危机管理中分析政府公信力的影响因素、增强公共危机管

理能力，进而提升政府公信力水平都有一定的理论和实践意义，同时也有助于政府解决现阶段公共危机事件，减少负面影响，对和谐社会的构建也具有重要作用。但由于本人学识有限，对理论研究并不深入，特别是分析公共危机管理中政府公信力的影响因素的合理性有待研究，这里更多的是提供一种思考问题的新视角。

希望通过今后的努力学习和探索，可以逐渐弥补个人知识的匮乏，进一步提升学

术水平和实践能力，也希望此文可以对完善公共危机管理，提升政府公信度起到一定的积极作用。

第五篇：公共管理案例

【公共管理案例分析】公选王关于公务员津补贴清理案例

案情材料：

1、一周前，N市地税局刚刚送走了由纪委等六部门组成的规范公务员津补贴检查组。这个通过听取汇报、查阅人事资料、财务账册、报销凭证等，检查N市地税局是否存在津贴补贴发放超标、违规设立津补贴明目，以及津补贴资金来源等情况。检查先由市纪委等六部门组成的检查组进行检查，并规范整顿，中央六部门将随后派员进行抽查。

在检查中发现，N市地税局设立有各种考核奖金，“处理意见还没出来，但肯定要退钱。”有知情人士称。

2006年7月，中国实行新的公务员工资制度，同时开始对中央机关、各省市津贴补贴发放进行清理规范，计划用3年时间，将地区差控制在合理范围，并通过行政手段“削峰填谷”，使同级政府不同部门之间的津贴补贴水平大体相当。

此后，各地陆续开始清理合并公务员收入中的各类津贴补贴，过去“不上台面”的收入被取消或变成“明补”，这也被称为“阳光工资”改革。“阳光工资”改革后，公务员工资主要由职务工资、级别工资和工作津贴、生活补贴构成。前两项实行全国统一标准，由中央财政支付，后两项由地方财政安排，具有一定的浮动区间和灵活性。也就是说，同一级别的公务员，其月工资平均值差距不能超过2000元。

但“阳光工资”改革进行5年后，全国不同地区和不同部门之间工资收入仍然相差巨大。一位宁夏自治区政府部门处级官员的月工资只有3200元，但在江苏、浙江、广东等地却有1万元之多。“阳光工资”改革也并未在三年内实现地区差控制在合理范围，同级政府不同部门之间的津贴补贴水平大体相当的目标。

至今一些省市的政府部门仍未进行津贴补贴规范改革。而已经改革的部门通过各种手段弥补改革减少的收入。这种现状正是中纪委等六部委进行全国检查的原因。

2010年年中纪委等六部门曾对广州、武汉、成都、青岛、宁波和南宁六城市的公安、工商、城建、房管、教育、地税、卫生、房产八大系统进行检查。检查发现，地税、卫生、房管等有征收权和罚没权的部门违规发放津贴补贴最为多见，通过预算外收入、小金库作为津贴补贴来源。

据了解，1993年公务员薪资制度改革时，为使收入分配适应各个地区经济发展不平衡的现状，中央政府提出建立“地区津贴制度”，各地可根据本地经济发展水平、财力状况制定自身的“津贴补贴”。

之后，相关部门并未出台统一政策，这使得地方发放公务员津贴补贴的名目逐渐增多，甚至出现无序状态。曾有学者粗略统计，各地擅自发放的津贴补贴名目达到300多项。在去年对武汉市的检查中，有的市直机关各种津贴补贴竟然有13项，征管考核奖、组织收入奖、社保考核奖等等。

虽然称之为“阳光工资”，但从2006年以来规范津贴补贴的改革一直都是缓慢而低调在进行，检查情况也很少公布。一些学者认为，这违背了“阳光”这一名字，“阳光工资”的实施情况应接受全民的监督，减少社会对公务员群体的“另眼”相看和隔阂心理。2、2011年4月开始，在武汉市直行政单位，进行着一场清理公务员津补贴的行动。公务员们被要求退还2007年至2009年间多发的各种津补贴，保守估计，总额有数千万元。

今年4月，武汉市要求各市直机关部门的公务员，退还2007年至2009年间超规定多发的津补贴。据保守估算，总额有数千万元。

根据《公务员法》，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴，享受住房、医疗等补贴、补助，在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。

据《瞭望》新闻周刊报道，各地滥发津补贴的资金来源，基本是预算外资金。

中国政法大学商学院经济学研究所副所长陈明生向媒体介绍，行政事业性收费是预算外资金最主要的来源，占全部预算外资金的近70%。各种行政收费项目主要集中在公安、建设、工商、房管、教育等部门。

国家行政学院教授宋世明在《遏制部门职权利益化的制度设计》一文中曾指出：为多发津贴补贴，有些地方和有些部门千方百计搞违规“创收”，加剧了“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”倾向，直接导致政府职能异化和公务员角色错位。

据胡仙芝介绍，2005年实行“阳光收入”后，各部门收支两条线，但仍有部分收费按比例返还到各单位作为办公经费，且上缴的收费越多返还得越多。“小金库”的清查情况，也不太透明。

来自武汉市财政局的数据显示，2010年武汉市行政事业性收费21.78亿元。

4月22日，记者获得一份新华社撰写的供武汉市主要官员决策参考的《武汉市投资环境问题及对策分析》报告摘要。该报告称，武汉行政收费多已经在社会各界形成普遍共识，“路桥费多而杂、人为设置‘罚款陷阱’等现象大量存在。”

胡仙芝指出，预算外收入失控，是造成公务员奖金津贴补贴发放失控的原因之一。

陈明生则建议，应将现有工资外津贴补贴尽快全面清理，实行公开透明的津贴补贴标准和发放办法。在不突破规定的前提下，按属地化原则，同一地区同类人员保持大体相当的津贴补贴水平。

公选专家提问：

1、请你结合上述材料，分析当前公务员津补贴超标发放的原因。

2、请你结合实际合上书材料，谈谈你怎样促进社会公平正义？

【社会管理案例】贵阳 精简层级服务升级

创新城市基层管理，解决街道办事处“错位”、居委会“越位”、政府公共管理“缺位”问题——

城市在发展，规模在扩大，人口在增加，今天的贵阳城，数倍于过去，面对新变化，老的城市基层管理体制渐渐跟不上形势，新问题累积成管理难题。

如何破题？2010年初，贵阳市在全国率先开始城市基层管理体制改革试点，减少管理层级，变市、区、街道、社区四级管理为市、区、社区三级管理，构建城市基层新型管理体制和运行机制，提高社会管理科学化水平。

近日，贵阳市在试点社区随机向群众发放5552份调查问卷，对便民利民服务、党组织和党员作用、社会建设和社会管理、社会治安综合治理等4项指标进行民意测评，九成以上群众支持改革，表示满意。今年2月，贵阳将试点范围扩大到所有区市县。

“改革城市基层管理体制，是贵阳落实中央加强和完善基层社会管理和服务体系的实际举措，把人力、财力、物力更多投向城市社区，夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，更好地服务市民。”贵州省委常委、贵阳市委书记李军说。

精简管理层级：撤销“二传手”，去掉“行政化”

贵阳市委组织部调研发现，一些街道办事处，主要精力用于抓经济、抓税收，忘了“主业”是服务百姓，有事就布置给居委会，“衙门化”严重，成了“二传手”、“传声筒”。

贵阳市小河区原长江街道办事处主任王世伟坦言，每年2.5亿元的引资任务，这是考核硬指标，八成时间和精力都在跑招商，还不够用。他说，市里、区里布置的工作，办事处没时间干，只能压给居委会，渐渐居委会成了“准政府”，沦为办事处的一条“腿”。

“算一算，难以想象，居委会承担政府职能部门安排的工作，最多达200余项。”贵阳市委组织部副部长卓飞说，“居委会自治功能被严重弱化。”

改革城市基层管理体制，解决街道办事处“错位”、居委会“越位”、政府公共管理“缺位”，是大势所趋，现实急需。贵阳市选择小河区和金阳新区进行试点，涉及3个街道、16个居委会。

主要举措是撤销街道党工委和街道办事处，成立社区党委和社区服务中心，以地域面积和服务半径为主要依据，兼顾人口数量、治安管理、公共服务资源等因素，重新划定社区管理范围，每个社区2至3平方公里，人口2万至4万人，设置3至4个居委会，形成“一社多居”格局。

这样改和以往有什么不同？会不会换汤不换药？

卓飞解释，两者有本质区别，原先是“市—区—街道—社区”四级管理，这里的“社区”指的是社区居委会，现在将街道办事处和居委会两个管理层级精简为一个，变为“市—区—社区”三级管理，这里的“社区”指的是社区党委和社区服务中心，是新型社区。

新型社区是街道办事处和居委会的“有机结合体”，不再承担原街道办事处

经济工作职责，将其“还”给政府职能部门，“轻装上阵”，只承担街道办事处和职能部门的民政、计生、卫生等各类事务性管理职能及公共服务，直面群众，服务群众。居委会推行“居政分离”，行政职能全部“剥离”给新型社区，回归自治，主要从事公益服务、调解民间纠纷等活动，工作人员自愿服务，政府不再发工资。

“需要居委会协助完成的工作，政府可以通过购买服务的方式，兑现工作经费，实现‘费随事转’，养事不养人。”卓飞说。

新型社区推行“一委一会一中心”社区治理模式，即社区党委、社区委员会或居民议事会、社区服务中心，构建起“党委领导、政府负责、社区协调、公众参与”的社会管理新格局。

小河区瑞华社区服务中心党委书记王世伟说，没了招商压力，心里只想着服务群众，因为群众满不满意是考核工作成绩的硬指标。

创新运行机制：资源更集中，服务“一站式”

“今天，非常感谢每一位党员给我投上神圣一票。下一步，我要做的就是深入到居民中去，办群众的急事、难事，为群众办好事。”

2010年6月6日，经过抽签排号、演讲、回答现场提问、社区党员投票，彭薏高票当选为小河区清浦社区党委书记，她向现场的党员这样承诺。

通过新型社区党员大会和居民代表大会，票选“当家人”，对很多城市居民来说，这还是头一次。68岁的老党员曾桂凤说，这种方式好，体现了党内民主。卓飞直言，火车跑得快，全靠车头带，公推直选目的很明确，就是给新型社区配强领导班子。

建立一套科学的新型社区运行机制，贵阳市新建“三个纳入”制度：将社区工作人员纳入正式编制，将社区人员经费、办公经费、公益事业费等纳入区

级财政预算，将社区办公和服务场所建设纳入城市建设规划，主动“掏钱”，让人力、物力及服务资源向社区聚集，提供坚强保障。

“真不敢相信，小小碧海社区，区里给购置了5000平方米办公用房，配齐了各种办公服务设施。”金阳新区碧海社区党委书记崔向前十分感慨，“服务老百姓，区里财政很支持，除保障正常运转经费外，每年还另拨200万元公益事业专项经费。”

有了好的硬件，新型社区越来越有“人气”，魅力指数也在不断上升。以往，街道办事处和居委会招人，应聘者寥寥无几。去年金阳新区招聘社区工作人员，吸引了2628名高校毕业生报名应试，其中研究生140名。

从“门可罗雀”到“门庭若市”，今日的社区，工作人员素质发生质变。据统计，目前贵阳6个新型社区共有在编人员107人，其中大专、本科学历的95人，40岁以上的92人，相较从前的居委会，更年轻，文化层次更高，队伍“战斗力”明显增强。推行党务、政务“一站式”服务，着眼于群众多层次、多样化需求，设立便民利民服务大厅，提供社会保障、户籍办理、工商注册、法律咨询等上百项服务。

“现在办医疗保险、办准生证等事项，都在一个大厅，非常方便，省心又省力。”碧海社区居民林红开心地说着自己的亲身感受。

解决社区居民“急、需、盼”的问题，改进社区服务，提高科学管理水平，居民议事会起着重要作用。居民议事会制度有“四步曲”：群众意见收集会、议题讨论会、议事决策会、群众评议，保障服务贴近群众，实现民主决策、民主管理、民主监督，扩大基层民主，被许多群众亲切地称为社区的“人民代表大会”。

更加便民利民：发展服务两不误，提升群众幸福感

撤销街道办事处，居委会实行“居政分离”，城市四级管理变成三级管理。对此，不少街道办事处和居委会干部起初还不大理解，甚至存在疑虑。事实胜于雄辩：改革试点的小河区和金阳新区，经济发展势头强劲，经济指标超额完成，不减反增。

2010年，小河区财政收入完成10.92亿元，同比增长22.1%；金阳新区财政总收入完成24.78亿元，同比增长103.06%。

新型社区不抓经济，财政投入又多了，不挣钱反花钱，是不是吃了亏？贵阳市委组织部长俞静不这样认为，他说，任何改革都有成本，但不能算小账、算眼前账，要算大账、算长远账。社区党委和社区服务中心可以帮助区委、区政府从繁琐的事务中“解脱”，有更多的时间和精力抓大事、谋发展。况且，有关职能部门和产业园区承接了街道办事处经济职责，谈不上影响经济，更谈不上吃亏。

俞静说，最关键的是，新型社区更加专注于服务群众，一心想着便民利民，“群众是最大的受惠者”。

“20年的西工马路市场，说拆就拆，光门面就拆了387间，放在过去不可想象。”小河区清浦社区退休职工冯敏说，这个市场是典型的占道经营，多次发生火灾致人死亡，“拆掉后，小区安静又美丽，晚上睡得很安稳”。

清浦社区党委书记彭薏认为，该拆的为什么拆不掉？主要原因就是过去街道办事处没时间、没精力管，居委会想管，又没这个实力。如今社区服务中心不一样，其主要职责就是为市民提供服务。

小河区区委书记马宁宇介绍，区里专门给社区梳理了公共管理和公共服务职能，其中，公共服务职能有公共安全、医疗卫生、基础设施、文体休闲等11个大项共88个小项，全方位服务百姓。

社区重点打造“15分钟社区服务圈”，贴近基层，方便群众；建立2300余名志愿者组成的各类服务队，弥补社工队伍力量不足，广泛开展关爱空巢老人、救助弱势群体等活动，至今参与志愿活动的人数达8600人次，服务社区居民3.3万人次。

贵阳市随机发放的1218份问卷调查显示，九成党员群众满意改革试点，试点社区稳定和谐，市民幸福感显著上升。2010年，小河区群众安全感达82.55%，比上年增加7个百分点。金阳新区为民办实事21016件，办结20939件。

【社会管理案例】“天大的小事”考验社会管理创新

社会管理，主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。人民群众往往从身边看得见、摸得着的事来评判一个地方的社会管理水平，社会的和谐稳定也往往孕育在这些“小事”里。

2009年以来，山东省淄博高青县推行“六小警务”，赢得了广泛认可，找到了提高群众满意度的“金钥匙”。九层之台，起于累土。加强和创新社会管理，更需要放下“身段”，从“小社会”着手，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，唯此，才能最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。

走一条“以小带大”的治理之路（治理者说）

想群众所想，急群众所急，帮群众所需，群众工作做好了，我们整个社会的和谐稳定才会有基础。

高青县是山东省的一个农业县，农业人口占全县总人口的80％，村多村小，外来人口、流动人口少，小事多，大案少，影响社会稳定的矛盾和问题主要集中在农村，主要体现在一些小事上。近年来，随着全县工业化、城镇化进程加快和社会发展转型，一些深层次社会矛盾和问题凸显出来。如何应对这种变化，推进社会管理创新，是基层党委政府必须认真解决的一个重大课题。

2009年以来，高青县公安机关围绕创新社会管理，构建和谐社会，从县情实际出发，进行了大胆探索和实践：以“六小警务”为载体深化“大走访”活动，以人民群众利益为重，以人民群众期盼为念，思想上尊重群众，感情上贴近群众，工作上依靠群众，从大局着眼，从小事入手，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，摸索出一条“以小见大、以小带大、以小积大”的工作路子，促进了社会治安状况改善，促进了社会更加和谐稳定，也赢得了广大群众的信赖和支持。

“六小警务”从根本上说，就是从群众关心的具体事抓起，从小处着眼，从细处入手，主要包括六个方面：从事关群众利益的“小处”想起，从关心群众冷暖的“小事”做起，从影响群众生活的“小案”抓起，从激化群众矛盾的“小纠纷”排起，从危及群众安全的“小隐患”整起，从造成群众不满的“小节”改起。群众工作无小事，公安机关执政为民，必须摆正自身位置，在依法开展本职工作的同时，要寓管理于服务之中，认真践行全心全意为人民服务的宗旨，想群众所想，急群众所急，帮群众所需，群众工作做好了，我们整个社会的和谐稳定才会有基础。

高青公安机关实施“六小警务”以来，成功破获一批有影响的刑事案件，追回一大批网上逃犯，命案侦破率连续七年保持100%，街面“两抢”犯罪得到有效遏制，高青社会治安处于历史最好时期之一，群众安全感列淄博市首位，连续四年获得全县政风行风评议行政执法部门第一名。融洽的警民关系，不但树立了高青公安的良好形象，更拉近了党委政府和人民群众的距离，密切了党同人民群众的血肉联系。

当前，高青县正在加速推进由农业县向工业县重大转变，全力推进“十二

五”规划的实施。能否顺利实现既定目标，关键在于如何抓落实，在于各级各部门能否像公安部门抓“六小警务”一样，通过把各项工作措施逐一做细、做精、做实，推动发展不断上水平、上台阶。我们将以“六小警务”建设为切入点，努力构建社会和谐的大格局，促进经济社会又好又快发展，努力使人民群众过上更加殷实幸福的生活。

社会管理需要从“小事”做起（旁观者言）

“六小警务”解决的似乎都是鸡毛蒜皮的事，换得的却是“大事”减少，是一方平安和百姓满意。

“千里之堤溃于蚁穴”，比喻小处或小事不注意会酿成大祸。这句话很好地说明了“小”与“大”的辩证关系。高青县的“六小警务”正是从“小处”着眼，为公民做“小事”，谨慎处理“小案”，认真治理“小隐患”，慎重解决“小纠纷”，注重自身“小节”。“六小警务”解决的似乎都是鸡毛蒜皮的事，换得的却是“大事”减少，是一方平安和百姓满意。这样的“大”局面正是公安机关千万个“小”行为积累之功。

概括来讲，“六小警务”在四个方面可供思考。

一、“六小警务”是我党群众路线的优良传统在当今高青的实践，它关注每位百姓的困难，想百姓之所想，急百姓之所急，做百姓的贴身小棉袄，维护的却是执政的合法性这个大问题。

二、“六小警务”直面多发的社会矛盾和问题，从而确立了全新的警务理念。我国进入社会矛盾多发期，时代要求传统的“管制警务”转向“服务警务”。“六小警务”正是通过确立“服务警务”这一崭新理念转变了警察的工作方式和工作作风。

三、“六小警务”较好地解决了警力“下沉”这一难题。公务员是很多人向

往的办公室“金领”一族。不少人以为公务员的工作地点就是办公室，而事实上，公务员尤其是一线公务员的职责是解决基层公共问题，而这些矛盾或冲突隐藏在社区，隐藏在村庄，隐藏在邻里关系中。因此，公务员需要“沉下去”，把岗位放在田间地头，把工作放在工厂车间，这样才能及时发现溃堤之蚁穴并解决之，做到防微杜渐。

四、“六小警务”使“警社联动”的警务机制真正地落到实处。有效的警务离不开社区，社区的安宁依赖于勤奋的警务工作。“警社联动”是各国警务的成功经验，而“六小警务”使“警社联动”具体化、实践化和常规化，使得警务工作更为有效。

“六小警务”已经取得较为明显的成效，然而“六小警务”只是社会管理的一部分，是“政务”的一部分，不能无所不包，更不能越俎代庖。“六小警务”所蕴含的精神和思想甚至具体做法具有普遍意义，值得普遍地推广为“六小政务”，并应成为各级政府学习的榜样。设想我们的政府机关，如工商、税务、质检、环保、安监、药监、劳动、社保、卫生、教育、民政等，都有自己的“六小政务”、“七小政务”或者“十小政务”的话，那么很多问题就会迎刃而解，很多矛盾就会消灭在萌芽状态，涉及百姓和各类组织的公共问题就都能得到及时解决，社会矛盾和冲突就会大幅度减少。

【社会管理创新案例】大庆“解题”社会管理

编者按：继党中央明确提出加强和创新社会管理，不久前闭幕的全国两会对此进行了全面部署。“十二五”规划纲要设立专篇，提出建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。

社会管理创新，大庆走过两年。2008年11月，着手创新社会管理的体制机

制，大庆率先在全国地级市中成立社会工作委员会，两年多来，基本形成了覆盖全市的社会工作组织网络和工作体系。

近日，本报记者赴黑龙江采访，看大庆如何“解题”社会管理。

今日大庆，是特殊的。

要求特殊——这是座头顶无数光环、堪称中国工业坚强脊梁的功勋城市，肩负建设“百年油田”重任、保障国家能源安全和保持城市长久繁荣使命，大庆人感叹：“我们输不起”。

考验特殊——1979年设市，矿区、油田上建城，社会与社会管理，对大庆人来说是全新的概念，空白的领域。从矿区人到社区人、从企业人到城市人、从单位人到社会人，年轻的大庆在短时间内集中遭遇社会管理难题。

阶段特殊——因油而生、因油而兴的大庆，今天面临新任务：着力壮大接续产业、加快资源型城市转型。不转，就要落后，就可能因油而衰。

“特殊阶段遇到特殊问题，解决问题推动改革发展。发现矛盾、解决矛盾，这既是社会管理的基本任务，也考验各级党委、政府的执政能力。”黑龙江省委常委、大庆市委书记韩学键说。

“问题就是时代的号角。”这或许可以解释，这一次，大庆为什么走在前列。

一道管理题

时代进步、信息发展，深刻改变中国。新的社会阶层、社会群体悄然出现，比如两新组织、自组织、虚拟社区。他们是谁，他们在哪里，有何诉求，如何凝聚，考验执政党

经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化„„在快速发展中，大庆遇到的挑战，不比拿到的奖牌少。

企业改制、征地拆迁、下岗再就业、边缘群体诉求„„在推进资源型城市可持续发展的过程中，大庆怎样维护稳定、继续前行？

社会事务纷繁复杂、社会问题各式各样、社会需求千差万别，政府是包打天下、包揽管理，还是转变职能、创新格局？

社会组织快速发展、无序发展，社会资源条块分割、重复建设，怎样理顺结构？

诸多挑战，汇成一道管理题：社会管理抓什么、怎么抓？问题推着大庆走，创新社会管理探索就此起步。

2008年11月，在取经京沪、借鉴香港的基础上，大庆在全国地级城市中率先成立专门的社会工作机构：大庆市委社会工作委员会。

“挂牌子”容易，职能融合却难。研究了大庆独具特色的地企共建社会结构后，大庆决定先从打通“横向”隔阂开始。

大庆要求，市委、市政府所属27个工作部门成为市委社工委成员单位，由一名市委常委担任市委社工委书记。

市委社工委书记“高配”，出乎很多大庆干部的意料。“大伙儿看到了市委的力度和决心。说句玩笑话，别的地方叫不动号，大庆呢？市委常委召集，开会谁敢不来，落实任务谁敢不重视，干不好工作谁不脸红？”市委社工委常务副书记徐玉山说。

同时，市委社工委与国有大企业建立地企协调会议制度，工作同步研究、同步安排、同步落实、同步考核。

机制通了，工作却非一帆风顺。市委社工委成员单位、负责协调新兴社会组织的大庆团市委，就遇到了第一个难题。

规范青年自组织，是大庆团市委的首个目标。所谓青年自组织，就是虚拟

社会推动出现的一批网上青年组织，自发成立、自主发展、自我运作，车友会、足球队、驴友联盟、义工组织„„用大庆团市委副书记韩海波的话说，它们大的几百人，小的十来人，五花八门，包罗万象，内部成员联系紧密，外人看来云遮雾罩。

首先上网“搜”，一搜吓一跳：大庆的青年自组织超过2.6万家！

靠着网上搜到的联系方式，试着接触青年自组织骨干，听到的回答是：“我们不差钱、不缺乐子，不用你们共青团管！”

一个“管”字，引发“头脑风暴”：“管”的思维，还行得通吗？

“走出去，交朋友！”转变工作方式，增强平等意识，突出服务职能，给大庆义工联盟安排会议场地、为爱卡车友会协调赛车场地、帮爱心传递公益组织联系讲座„„团组织增强了凝聚，自组织尝到了甜头。

2010年10月，通过大庆日报发出“集结号”，团市委提供场地，100多个青年团体集中亮相，一场规模盛大、别开生面的“青年自组织嘉年华”，让现实照进虚拟，边缘融入社会。

“其实，我们不想‘打酱油’，不想‘躲猫猫’。这样的‘被关怀’，年轻人欢迎！”一位青年自组织“领袖”留言。

两年下来，团市委密切联系的青年自组织有500家、近10万人。团市委统战部部长石全感叹，从联系、联动到联合，这也是“枢纽型社会组织”围绕服务对象、创新管理方式的过程。

“社会管理，说到底是对人的管理和服务。管理是服务的手段，服务是管理的最高境界。”大庆市委常委、市委社工委书记于洪涛说，“注重对人的研究，立足不同群体特点，才能最大限度发挥‘枢纽型社会组织’的作用。”

像团市委这样的“枢纽型社会组织”，在大庆还有工会、妇联等，每个都有

对应的群体：工会“包”下岗职工再就业和劳动关系和谐，妇联“包”妇女儿童权益保护，共青团“包”扶贫助学和青年自组织发展，再加上市委社工委及其成员单位的参与，虚拟社区、边缘群体、两新组织，不再是盲区，不再留真空。

而今在大庆，枢纽型社会组织主动扶持新兴社会组织成为常态。前不久，几位身怀绝技的退休锅炉工在市总工会组织下成立了全国首个锅炉工协会，研究锅炉安全生产等问题。没想到，这个新兴的协会受到热烈关注，全国各地邀约不断，老人们忙着讲课指导，不亦乐乎。

“社会工作也要有发散思维。让每个群体都有人管理、有人服务，每个人都找到家园感、找到归宿感，社会管理也就真正做到了以人为本。”于洪涛说。

一道基础题

如果把社会管理的对象看做一个模型，呈现的是一个金字塔的形态。这就决定社会管理离不开基层，离不开群众，群众工作应当成为社会管理的基础性、经常性、根本性工作

社会管理的对象，在社会中的人群分布是个什么形态？

在解决“横向”机构整合、枢纽型社会组织构建、工作方式创新等难题之后，这个问题摆上了大庆市委、市政府决策者的案头。

经过调查发现——

从矛盾排查来看，绝大部分社会矛盾发生在街道、社区等基层单位，基层成为社会管理的薄弱环节；

从组织特点来看，越是基层，各类社会组织数量越多，群体越多，社会管理越复杂。

“如果把社会管理对象看做一个模型，它呈现的是一个金字塔的形态，这

就决定社会管理离不开基层，离不开群众工作。群众工作应当成为社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”大庆市市长夏立华说。

初春的大庆，寒气逼人，残雪未融。走进让胡路区平安社区管理服务中心，扑面而来的却是一股“热乎劲”。

居民议事厅、康复保健站、舞美排练厅„„50多名社区居民下象棋、练书法、排舞蹈，各得其所；近1000平方米的社区中心，每个房间都满满当当，热闹又暖和。

59岁的张玉珍，平安社区舞蹈队队长，精气神却像20多岁年轻人。每周一两次，她带着舞蹈队过来排练，“来晚了抢不到地方！”

“去年市里区里拿出100多万元，给咱中心装修一新、配置齐全，社区居民随时可以过来。”平安社区党支部书记张云辉说。

社区中心这样热闹，以前可不多见。冬长严寒，是大庆的气候特点，一到冬天，居民只能窝在家里。近3年来，大庆筹资3000多万元，对全市225个社区进行改造，企业也开放场所，资源共享，在油田社区党员服务站与街道社区党支部并存的辖区，还实现了干部互任。

活动有场所，诉求还得有平台。2009年3月，大庆成立市委群众工作部，由市委常委、市委秘书长兼任部长，与信访局合署办公，下设群众来访接待调处中心，统领政法、城建、文教卫生等7个调处室，各单位直接进驻，一条龙服务，副处以上后备干部轮值，接受市委群工部考核。

“以前信访部门被称为收发室、中转站，现在通过机制创新，群工部变成终点站，表硬态，话算数！”大庆市信访局副局长史文秀说。

抓基层，打基础，练基本功。群众工作站试点，每月5日、15日、25日化解纠纷；责任社区推行，划区分责，网格管理；公安警务改革，三警合一，警

力下沉„„市、县（区）、乡镇（街道）、村屯（社区），四级群众工作网络遍布大庆城乡。

“社会管理作为一项系统工程，创新任务千头万绪。实践表明，社会管理创新，就是要在离百姓最近的地方创新，在管理难度最大的地方创新。”市委书记韩学键说。

一道政治题

社会管理跟不跟得上经济发展的步伐，决定社会能不能既充满活力又和谐稳定，决定发展能不能全面、协调、可持续。在当代中国，这是问给千千万万党政干部的一道政治题

站在大庆的土地上，我们羡慕大庆人。

街道整洁，舒适宜人——大庆集全国文明城市、国家卫生城市、国家环保模范城“三城”品牌于一身，“三城联创”如火如荼。“生态、自然、现代、宜居”的城市建设理念，正使城乡建设实现历史飞跃。

夜幕降临，灯火璀璨——从世纪大道的流光溢彩，到黎明湖边灯随水动，大庆用夜晚的灯火，颂赞着发展：2010年地区生产总值2900亿元，人均GDP列全国地级城市第六位，油与非油经济比例调整为52∶48。

百湖辉映，湖在城中——驱车大庆，窗外掠过一处处“亮片”。大庆人告诉我们，这是湖泊，那是湿地，过些日子再来，能见湖水清澈，芦苇摇曳„„现在的大庆，城市绿化覆盖率达到45%，年均空气质量优良天数350多天。

精神感召，文化充盈——歌剧院、博物馆、大学园„„一个个现代大气的文化场馆，让人仿佛置身上海世博园城市创意区。今天的大庆，公共文明指数居全国地级城市前列，社会安全指数达96%以上。从铁人纪念馆到城市规划馆，“爱国、创业、求实、奉献”的豪情，由历史向未来流淌。

这是个感性的城市，用触手可及的发展感染人，用随处可见的活力留住人，用活泼有序的空间塑造人。

感性的背后，是大庆人的思考：经济快速发展了，社会管理就自然而然跟上了吗？

“在当代中国，这是问给千千万万党政干部的一道政治题。过去，群众多数要的是吃饭、就业、上学、看病等基本温饱需求，现在群众更多的是要地位、要尊严、要公平、要正义。”韩学键说，在一次次接访中他发现，上不起学之类的上访越来越少，反映社会不公的越来越多，从物质层面的追求上升到精神层面的诉求，表明社会进步步伐加快，也提出需要迫切回答的课题：我们的执政意识、执政能力、执政方法，该怎样适应老百姓的新需求？

“绝不能让社会问题被经济成果掩盖！如果社会管理被忽视，矛盾长期积累，经济发展成果也难守住。”

在大庆人看来，加强与创新社会管理，要以发展为基础，以民生为重点。加快发展是激发活力的驱动力，社会活力是加快发展的内生力。只有发展了，最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素才有基础；同时，只有在既充满活力又和谐稳定的社会中，发展才可持续。

两年实践探索，如何让社会管理跟上经济发展的步伐，大庆人回答这道政治题更有底气：

让最好的干部来干社会管理——坚持“德才兼备、以德为先”，用“四看”考核干部：是非面前看党性、困难面前看精神、矛盾面前看能力、名利面前看胸怀，一批优秀干部和社工专业人才走上管理岗位。

让最多的机构参与社会管理——探索了“六调联动”：党委统一领导，综治办牵头，对社会矛盾实行司法调解、行政调解、人民调解、群众团体调解、行

业协会调解、中介组织调解，各条战线发挥主动，下沉一线化解矛盾。

让最完善的制度保障社会管理——打造了“1+X”政策体系：“1”是《中共大庆市委关于进一步加强社会建设的若干意见》，“X”是有关社会建设领域的政策、法规及相关文件。“1+X”政策体系包括社会事业与社会保障、社会管理、公共服务等10个类别，收录42份政策文件，初步构建起社会管理政策体系框架。

让最有效的指标考核社会管理——将社会管理工作纳入干部考核目标，在全市构建以社会发展指数、公共文明指数、社会安全指数、民生幸福指数等为主要内容的社会发展指标。

“社会管理创新，大庆刚刚起步。今年是建党90周年，我们最深的感受是，创新社会管理，实质是转变政府职能，关键是树立科学发展观、正确政绩观，归根结底要回答发展以什么为本、为谁而执政。”韩学键说。

一个2年过去了。下一个2年，下一个20年，我们会看到一个什么样的大庆？

【公共管理案例】民生保障体系如何科学构建

民生保障体系如何科学构建 ——山东莱芜市的做法与经验

莱芜市把民生工作放在首位，统筹兼顾，稳步推进，实现群众现实利益和根本利益的有机统一，在推进经济长期平稳较快发展的过程中更加注重以人为本，让发展更好地为改善民生服务

民生问题无小事，做好民生工作意义深远。尽管不同市、县由于区位、资源、文化等因素存在诸多差异，但在民生工作上存在着许多共同性、系统性、规律性，从这个意义来说，民生工作是各地发展的重要课题，也是需要不断深入思考、不断提高完善的重大课题。

为了让经济发展成果惠及更多民众，体现包容性增长和共享式发展，“十一五”时期，山东省莱芜市委、市政府把保障和改善民生作为一以贯之、坚持不懈的工作宗旨，按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”的思路，从体制机制创新入手，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，率先构建起就业、住房、医疗、养老、救助、教育、文体、环境、安全、权益等覆盖城乡的十大民生保障体系。

莱芜民生：兼顾普惠与特惠

莱芜市在民生问题上坚持普惠制与特惠制相统一的原则。一方面，把有限的惠民财力做到最大限度的发挥，保障人人享有福利待遇的同时，进一步拓展民生工作的广度和深度，让更多的群众共享改革发展的成果。五年来，莱芜市民生保障累计投入280亿元，是莱芜市民生保障工作力度最大、投入最大、人民群众得实惠最大的五年。

另一方面，就是把每年新增财力的大部分用于重点解决好群众最关心、最迫切、最直接的现实利益问题，早日实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的大好局面。“十一五”期间，莱芜市在养老问题上主要在农村养老保险和企业退休人员养老保障两项工作上着力，累计发放各类养老保险金23.54亿元。91.4%的适龄农民加入“新农保”，在全省率先实现新型农村养老保险市域范围全覆盖；在就业方面，建立以大规模免费培训促就业、以创业带就业、以优惠政策扶持就业“三位一体”的就业保障制度。从2008年开始，连续三年保持城镇零就业家庭和农村零转移就业家庭“动态消零”；在教育方面，莱芜市累计投入达14.9亿元，全部免除义务教育阶段学杂费，对所有高中家庭

困难学生进行资助；在医疗方面，累计投入17.7亿元，在全省率先实现城乡居民医疗保障全覆盖，新农合参合率达到98.8%；在住房方面，从2006年底开始，莱芜市探索实施了以货币直补为主要特点的城市低收入住房困难家庭“一保双补”政策。2008年，在全省率先将进城务工农民家庭住房问题纳入了城市租赁住房补贴范围。2009年，对农村低保住房困难家庭实施货币补贴，实现住房保障城乡全覆盖。同时，按照市场化运作模式，加大保障性住房保障体系建设力度，允许住房困难户较多的企业采取集资合作建房和职工危旧住房改造等方式，建设保障性住房1413套；采取在普通商品房项目中配建的方式建设保障性住房740套；积极探索公租房试点。截至2010年底，全市通过货币直补和实物保障两种方式累计保障7117户，对提出申请的城市低保住房困难家庭实现应保尽保，先后发放补贴资金4650万元，全市6700户城市低收入住房困难家庭第一轮集中保障任务较全省提前一年完成。

绿色莱芜描绘诗意宜居

如何在加快经济发展的同时，切实保护好环境，促进人与自然的和谐发展，这是中国21世纪面临的最严峻的挑战之一。“十一五”期间，莱芜市以改善城乡居民生产生活条件为目标，以“四城联创”为载体，统筹城市环境改造和镇村容貌整治，建立覆盖城乡的优质环境保护体系。

打造生态城市。2010年，莱芜市人大常委会围绕实现“保护碧水蓝天，建设生态城市”这一目标，对全市节能减排工作进行了视察和调研，继续扎实有效地开展了“赢牟环保世纪行”活动，提出要加强污染防治、改善环境质量、加快生态城市建设步伐等意见建议。市政府认真落实，成立了节能减排工作领导小组，层层签订节能减排责任书，形成了“三位一体”工作格局，通过技术改造、淘汰落后产能、发展循环经济等手段，加大节能减排力度，有效地促进

了资源节约型、环境友好型城市建设。2010年全市万元生产总值综合能耗下降5.03%，二氧化硫和化学需氧量排放分别减少2%和5%，均完成省政府下达目标。“绿色钢城”又增添了新的活力和魅力。

治水造绿。大规模开展生态绿化，通过“花钱买活树”的办法，由市财政对承包面积和苗木存活率“双达标”的大户给予每亩100元—300元补助，完成造林补植面积20万亩；大力开展河流水系治理，建设了焦化脱硫、钢铁脱硫除尘、生活污水处理等一大批污染治理工程。城乡森林覆盖率达到33.8%，空气质量优良率达到50%，改善率居全省第1位；水环境功能区达标率、重点企业污染物达标排放率均为100%，河流出境断面COD年均值比2006年下降61.1%。全市有8个乡镇被评为“省级环境优美乡镇”，1个镇被评为“国家级生态镇”。

此外，莱芜市投资110多亿元，完成城中村改造、农房改造；在全省率先建立覆盖城乡的公交网络，加大投入实施了城乡公交一体化工程，2010年底辖区内已全部开通公交线路，极大改善和满足了城乡群众的出行，受到广大城乡群众的高度赞誉。

权益保障：社会和谐的助推器

当前，我国正处于“黄金发展期”和“矛盾凸显期”，各种体制机制仍处于逐步完善的过程中。但从根本上讲，民生问题是关键。因此，及时回应群众诉求，是领导干部的责任和使命。“十一五”期间，莱芜市主要从以下方面着手保障民生权益。

打通民意诉求渠道。以群众满意为目标，进一步落实基层管理制度，充分发挥市长公开电话作用，直接与群众交流意见，解答问题，继续利用电台“行风热线”、报纸“新闻热线”、网站“政府在线”等栏目，打造沟通社情民意的立体平台，最大限度地实现好、维护好、发展好城乡群众的民主权益。莱芜市

从2007年起开始设立市长公开电话，与群众交流意见、解答问题，目前已累计受理群众来电2.3万个，解决民生问题1.5万个，群众满意率达99.6%。

扩大基层民主。深入推进区乡政务公开，健全村务分开、厂务公开等基层民主管理制度，充分尊重群众的知情权、决策权、参与权和监督权。目前全市所有农村和企业都实行了村务公开、厂务公开。

便民服务全程代理。从2008年起，在全市1070个村庄（社区）均设立为民服务代办点，对关系群众生产生活的求职创业、法律维权等行政服务和审批事项进行全过程免费代理，形成了覆盖城乡的服务网络，群众不出镇村就能够办理各个事项。

就地化解矛盾纠纷。建立政法机关联合接访中心，开通“诉讼热线”、民生检察热线、148法律援助热线，实行公检法三长联合接访；健全完善市、区、镇、村四级联动的矛盾纠纷化解网络，20个乡镇（街道）全部建立社会矛盾调处中心，在市、区两级建立“联席会议制度”，基层矛盾纠纷化解成功率连年保持在97%以上。深化和完善信访工作机制，全市无越级集体上访、无异常上访、无信访积案乡镇每年达到80％以上。

【社会管理案例分析】中国社会管理最新经典案例

1.“政府全裸”案例

去年3月起，位于祖国西部的巴中市巴州区白庙乡政府，公示了这个乡的公务开支明细表，详尽的记录着每一笔公务花费，甚至不放过“花1.5元购买信纸”，连招待上级领导的烟酒支出也悉数公布。如此透明，被网友称为“政府全裸第一例”，不到一年，该乡政府网站点击量超过16万次，是该乡人口的16倍。预计全年晒账本能给乡政府节约3万元，这大约是这个偏远贫困乡全年公务费 的15%。

白庙乡还只是一个孤本，有中央媒体在2010年第12期曾刊发评论《“全裸乡政府”遇冷凸显改革阵痛》，指出当地老百姓迫切希望解决水、电、路等民生问题，但白庙乡政府向有关部门争取项目和资金，却少有回音，来白庙乡的上级部门人员与以往相比减少了一半。白庙乡党委书记一年来的孤军奋战，也让网友忧心忡忡：“秋已深，天已凉„„‘全裸’小心‘发烧感冒’”。

公选专家点评：四川白庙乡“全裸”的意义，是财政预算真正实现了公开透明，这是对公民知情权、监督权的尊重，体现了政府践行信息公开、接受社会监督的诚意，是社会建设进程中坚实的一步。人们期待，这种做法能够加以制度化推广，让全国的各级政府都创造性的建设真正的“阳光政府”。

2.地方政府与社会组织深度合作案例

继深圳2009年“社会工作服务纳入政府采购”后，2010年，北京、上海等地政府与社会组织实现深度合作：北京市财政拨款上亿元，购买300个社会组织的公益服务项目，主要涉及与民生密切相关的扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、妇幼保护、促进就业等十大领域，每个项目将获得3万元到30万元不等的资金支持。

上海市创建中国首家社会创新孵化园，搭建政府、公益性社会组织和社会企业在应对社会问题时的协作平台。社会组织，这一曾经连登记都倍感尴尬、浩叹“拿准生证太难”的社会建设主体，正在政府的视野中实现“华丽转身”。

公选专家王点评：公共管理学和历史生动的告诉我们，社会建设的本质要求之一，是建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制。多地出现政府与社会组织“深度合作”的动向说明，我国社会管理体制改革已经破题，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格

局正在形成。

3.劳资矛盾案例

“中国工人”作为一个群体正彰显其全球的影响力：继2009年入选《时代》人物后，又登上美国道琼斯公司旗下杂志《财智》2010年“全球最具影响力人物”榜单。然而，2010年上半年，位于深圳的富士康厂区接连出现员工坠楼事件，却真切地将中国工人群体身影勾画上悲情的轮廓。在工业化、城市化和全球化加速推进的时代大背景下，深圳富士康集团员工坠楼事件成为一个标志，一个警示。

如何真正让劳动者获有劳动的体面和尊严？工会如何发挥作用的问题更加凸显。2010年5月29日，中华全国总工会在下发的《关于进一步做好职工队伍和社会稳定工作的意见》中指出：维权是维稳的前提和基础。此后，全国总工会通过了《中华全国总工会关于进一步加强企业工会工作、充分发挥企业工会作用的决定》。主动为工人维权，正成为浙江、陕西等多地工会的主要工作。

公选专家点评：众所周知，今天的农民工群体权利意识明显增强，要求享有生存权、平等权和发展权。然而与权利意识不断提升的现实相并存的，往往是利益表达渠道的失灵。谁来保护“中国工人”权益？迫切需要工会这一代表劳方利益的社会组织，真正有所作为，敢于、善于维权，通过代表和维护工人利益来促进社会的公平、公正。

4.慈善事业透明化和制度化案例

2010年7月8日，由中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等15家公募基金会和南都公益基金会、吴作人国际美术基金会等20家非公募基金会机构发起筹建的基金会中心网启动，全国1800多家基金会相关的资助项目、财务收支及捐款信息将通过中心网向公众披露。与会的基金会负责人及有关专家表示，中心网的启动标志着基金会行业自律迈出重要一步。但是，目前中心网真正采集到财务信息的基金会仅为基金会总数的1/3左右，基金会透明化仍然任重道远。

公选专家点评：“基金会透明度不高”，是公益基金会倍受公众诟病的主要问题。2010年西南旱灾发生后，公民曹德旺在捐款2亿的同时，向中国扶贫基金会提出了“苛刻”的合作条件：要求监督善款的发放，规定“如果超过1%的不合格率，赔偿30倍”，并只愿向扶贫基金会支付1.5%的管理费，从而成为中国“慈善问责”第一单。基金会中心网的开通运营、公益基金透明化之旅，昭示着社会组织在发展过程中自律意识和应责能力正逐步提高。

5.中国企业家财富伦理案例

中国的慈善正在社会部分存在的“仇富”与“逼捐”等压力中前行。2010年9月，私营企业家陈光标发出的离世后捐出全部财产的公开信，“在巨富中死去是一种耻辱”、“富人应该回报社会”的观念在中国激起千层浪。超过一百位的国内企业家通过来信、来电、传真的方式响应其“裸捐”的号召。

国际经验证明，人均GDP超过3000美元，城市化率超过50%将带来公益提速。2010年中国城市化率首超50%，目前正处在公益提速的转折点上。在中国的慈善制度建设和慈善环境发育还相当滞后的现状中，陈光标式慈善家的出现、非公募基金会的快速发展，说明中国公益观、慈善观正在社会建设的进程中发展、生长。

公选专家点评：不论一大步，还是一小步，都是中国公益、慈善与财富伦理前进的脚步。

6.志愿者服务案例

上海世博会期间，61万余人报名争当志愿者，共有13批次近8万名园区志

愿者上岗，服务总量超过1000万小时，服务人次超过4.6亿。世博会志愿者不仅保障了世博会的顺利运行，更以自己的智慧、勇气和坚韧打动了世人，展示了“阳光、快乐、奉献和担当”的公民风采。

自2008年“志愿者元年”以来，志愿精神星火燎原，志愿者在社会发展建设中逐渐发挥着重要作用。从奥运会到世博会，再到亚运会，志愿者不再是一个普通的称谓，更代表着一种使命和责任。上海世博会办得“成功、精彩、难忘”，离不开一大批拥有志愿精神的工作者。在参与和接待人数上，上海世博会接待观众人数远超北京奥运会，实现了让参观者“在任何位置脑袋转动180度即可寻找到志愿者身影”。

公选专家点评：志愿者身上体现出的为国争光的爱国精神、乐于付出的奉献精神、精诚协作的团队精神、尽职尽责的敬业精神和开拓创新的进取精神，已经成为现代公民精神的重要组成部分。

7.公民责任案例

刘向阳，中国摄影家协会会员、河北省十大热心肠人物。自1986年起，贫困农家之子刘向阳用家里买毛驴的钱买了架相机，开始了他人生的摄影之旅。刘向阳的摄影作品闪烁着人性之光：20多年来，他奔波于300多个村庄，共拍摄生活在极度贫困中孩子的照片13000多张，为400个失学儿童建立档案，并将这些照片、资料发布到网站，呼吁全国各地的爱心人士给予关心和帮助。

在他努力下，目前已有108个孩子得到了救助。其中有的孩子考上了大学，有的孩子已经参加了工作„„刘向阳说：“做人应时刻铭记社会责任。儿童是祖国的希望和未来，倾力托起明天的太阳我义不容辞！看到孩子的命运通过我的镜头而改变，心里特别甜。”

公选专家点评：“专拍哥”刘向阳，用自己20多年的坚持，改变着100多

个孩子的命运，更诠释着我们这个时代需要的公民意识、社会责任感。不积跬步无以至千里，社会建设的提速，就是一个个公民的行动聚合促成的。

8.舆论监督案例

“诽谤罪”属刑事自诉案件，但眼下正日益呈现“公诉化”苗头：继河南灵宝青年举报政府非法用地被以涉嫌“诽谤政府”名义遭跨省追捕之后，2010年，兰州网民王鹏举报马晶晶在宁夏公务员考试中舞弊，被宁夏警方以“诽谤罪”之名跨省刑拘。值得注意的是，一些人故意曲解法律，利用“诽谤罪”法律规定之疏，将公民的正常举报和批评监督行为与恶意诽谤造成社会巨大危害的行为混淆，继而不适当地启动公诉程序。

“诽谤罪公诉化”严重损害了公民权利。虽然这些“跨省刑拘”案件在媒体的监督之下得到了纠正，但无不付出了高昂的社会成本。

公选专家点评：2010年两会上，温家宝在政府工作报告中谈到：“创造条件让人民批评政府、监督政府”。要切实保证人民群众的批评权、监督权，除了政府官员要有雅量，更应建立批评和监督政府的长效机制，用制度约束权力。

9.社会创新案例

2010年11月29日，由中央编译局、北京大学中国政府创新研究中心、华夏经济社会发展研究中心共同发起的首届“中国社会创新奖”20个入围项目揭晓。这一民间奖项旨在发现和鼓励各类社会组织在解决社会问题、满足社会需求、创造社会价值、促进社会进步中的创新行为，总结并宣传推广社会创新的先进经验。

选出的入围项目中，“城市社区参与式治理能力建设”(北京市东城区社区参与行动服务中心)、“搭建公民权利圆桌对话平台”(重庆市绿色志愿者联合会)、“公民社会园丁行动”(江苏省南京市爱德社会组织培育中心)、“新老市民共建

共享融合模式”(浙江省宁波市社会融合组织促进会)等，都体现了以公民参与促进社会建设的创新精神。

公选专家点评：“中国社会创新奖”的创立，不仅为社会创新吹响“集结号”，更为中国广大社会组织、社会企业进行社会创新，提供了一个可贵的交流、学习的平台。可以预见，一大批社会创新活动将在这一平台中集聚、扩散，并有力推动社会发展。

10.微博案例

微博自2009年在中国发力：2009年影响力较大的社会热点事件，有近三成是由微博爆料而引发公众关注的。到2010年两会，不少政协委员以及各大主流媒体意识到了“围脖”的问政潜力，纷纷通过微博搜集民情民意、议政问政，成为两会新风景。

据不完全统计，2010年两会期间，26家全国主流媒体不约而同都采用了通过微博征集两会话题、报道两会内容的全新模式，让“草根网民”走上了参政议政的舞台。回顾2010年，在宜黄强拆自焚、方舟子遇袭案、唐骏学历门等事件中，微博异军突起，以其实时性、草根性特质，发挥了信息披露、热点聚焦、舆论扩散等不容忽视的作用。

公选专家点评：在人人都是”麦克风“的时代，迅猛发展的微博，开辟了一个公民表达、参与和互动的新场域，具有现代公民意识的人群在这里聚合。“关注就是力量，‘围观’改变中国”。通过微博“围观”，公民参与意识与参与效果正在大幅提升。

【青海公选领导案例】“网络监督”彰显执政智慧

“古有微服私访，今有网络问政，要通过网络问政常态化加强群众对领导

干部的监督。”青海省委书记、省人大常委会主任强卫2月16日在青海省纪委全体会议上表示，青海将把互联网作为推动党风廉政建设和反腐败斗争的重要抓手。（2011年2月19日《青海日报》）

早在2008年，强卫在全省宣传思想工作会议上曾经说过，互联网是各种社会思潮、各种利益诉求的集散地和意识形态较量的战场。今天，不上网、不重视网络建设、不会利用网络的领导，不能算是一个现代化的领导。作为地方领导干部，除了读书、看报、听广播、看电视外，我们还要养成上网的习惯，让上网成为我们的“第五习惯”。

2009年，强卫书记谈网络问政时又说道，网络问政是否被重视，体现出领导干部是否善于从新生的信息交流渠道中捕捉民众智慧，倾听民意民声。领导干部要养成上网这一“第五习惯”，既要“上网访民意”，更要“下网解民忧”，回复网民要制度化，解决问题要常态化

他是这样说的，也是这样做的。近年来青海省“上网交心下网服务”，已经成为各级干部的自觉行动。如今，再次聆听强卫书记谈到“网络问政”、“网络监督”，倍感亲切、倍感温馨，倍有感慨。

据强卫介绍，从2008年10月到今年1月底，他通过新华网、人民网和青海新闻网先后收到网民留言1200多条，留言大多数反映的是征地拆迁、土地补偿、水电暖服务、就业、招考录取、社保和工资待遇等群众生产生活中遇到的困难问题。这些问题通过领导批示和专项督查，大多数得到了较好解决，办理结果也及时回复给群众，收到了良好的社会反响。强卫书记认为，这1200多条网民留言是网络问政和网络监督的集中体现，更发挥了三个直通车作用———即了解民意、汇聚民智的直通车作用；解决问题、化解民怨的直通车作用和强化监督、发挥民力的直通车作用。

在公选专家看来，强卫对网络民意的态度，以及对网络民意的办理结果，这本身就是解放思想、落实科学发展观的一个具体实践，特别是他把网络问政和网络监督归纳为“三个直通车”，更是体现了真正重视民意、渴望民意、倾听民意的科学态度，体现了善于从人民群众身上汲取前进力量的执政智慧，体现了青海省委、政府执政风格的更加成熟、开放和自信。

正像古人所说的，一言之善，贵于千金。网民通过网络反应的民意，无论是宏篇大论，还是具体建议；无论是严谨对策，还是随想感言，都饱含着网民的心血、倾注着网民的情感，折射着百姓对一方执政者的殷切期望。所以，“让人民群众监督政府和领导干部，关键是要群众有话能说、有话敢说，说了管用。而这其中，网络正是当今社会反映社情民意的重要渠道和舆论监督的新平台。”强卫这番话，很值得我们各级干部品味、咀嚼、领悟。

“海不辞水，故能成其大；山不辞土石，故能成其高。”愿我们的各级干部能像强卫这样，注重发挥网络问政和网络监督的“三个直通车”作用，在推动网络问政常态化的同时确保网络监督的有效化。只有这样，才能把党和政府追求的目标与老百姓的期盼统一起来，形成干事创业、谋事成事的强大声势和合力。

【社会管理案例分析】“马上就办办公室” 能提高行政效能吗？

材料：“曲阜有个‘马上就办办公室’”

在“指尖痛”发表的照片上记者看到，在一间办公室的门框上，挂着“马上就办办公室”的白底红字门牌。“指尖痛”附上了一段简短的图片说明，“曲阜为加强机关作风建设，提高办事效率，在全体工作人员中倡树“立说立行、马上就办”工作理念。推行“马上就办”工作作风，力求取得实实在在成效，32

为老百姓办实事，成立马上就办办公室。”

随后，记者联系上了发帖网友“指尖痛”，他告诉记者，这是自己在到曲阜市政府办事的时候无意中发现的，这让他感到非常意外，他评论说，“政府，要把老百姓的事放在最高位置，这样才可以得民心，顺民意。不要把老百姓拒之千里，要实实在在为老百姓办实事。”

另据齐鲁网报道，齐鲁拍客“指尖痛”就在济宁曲阜市发现了这样一个机构，在齐鲁网社区发布了一张“马上就办办公室”的图片，引发了网民们的热议，不到一天时间，已经有500多人参与了讨论。

案例启示：公选专家认为，这是转变工作作风的实招，也是新的历史条件下创新社会管理的新招。能否长期坚持和形成有效的机制，是“马上就办办公室”生命力所在。各地不妨一试。

山东曲阜市干部作风建设暨2711工程建设誓师大会结束后，陵城镇党委政府高度重视，立即召开了会议，进一步明确了镇机关干部在干部生活作风、工作纪律等方面基本要求。

强化学习，提高认识

要求全体干部，要认真学习深刻领会全市干部作风建设暨2711工程建设誓师大会精神，全体干部把精力放在实干兴业上，把功夫下在抓落实上，把干劲用在促发展上，以更加昂扬的斗志、拼搏无畏的勇气和只争朝夕的精神，全力全速，敢于负责，切实担负起富一方百姓、保一方平安的责任。

天天一线工作，树立扎根基层的服务理念

按照要求，副科级以上干部每周吃住在镇及所联系村老百姓家里不低于五天，因工作需要召开党委扩大会的，一律放在晚上开会，白天深入到每家每户一线服务，全体机关包村干部，也要保证在所包村群众家里居住每月不低于2

个晚上，真正做到苦干、实干、拼命干，天天一线，扎根基层。

提高办事效率，倡导“马上就办”工作理念

成立马上就办办公室，推行“马上就办”的工作方法，形成“马上就办”的风气。安排专门人员督察各项工作落实情况，特别在为民服务上，在“简、优、限”上下功夫，简化审批事项，优化工作流程，推行和落实限时办结制。

严格考勤，切实转变干部作风

细节决定成败，细微之处见精神，作风的养成靠从一点一滴抓起，镇党委政府从考勤点名、卫生等细小处抓起，全体人员一视同仁，从细小处做起，坚持每天上班点名，下班用录入指纹的方式考勤，无故旷工缺勤者，除扣发工资外，还要严肃问责，确保工作时间，切实转变作风，抓出实效。

【公共管理案例】社会管理如何应对硬任务

成本驱动型价改将面临通胀加剧难题，资源价改思路亟需“转身”。

在社会管理的讨论话题中，人们越来越多地在关注社会风险问题。诸如环境污染、安全生产、食品药品安全、企业改制、征地拆迁、涉农利益、涉法涉诉、网络安全等方面的公共突发事件，已经构成社会生活中的常态。在当前推进的社会管理体制的改革中，必须把如何抵御社会风险问题作为一项硬任务来对待。

专家认为，首先，必须高度重视社会风险的复杂性和多元性。当前的社会风险既有社会转型时期必然产生的制度性风险，也有全球化、市场化、城镇化进程中的技术性风险，还有信息化、网络化影响下的传播性风险。

各种风险交织在一起，迫使社会管理进入“深水区”，社会矛盾凸显，社会利益关系更为复杂，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。特别是国际金融危机对

经济社会发展、群众就业和人民生活冲击很大，一些过去积累的矛盾和潜在的不安定因素易于激发，继而有可能影响社会治安。

如2008年的贵州瓮安“6·28”事件，起因只是一起普通的溺水事件；2009年海南东方“3·23”、“3·25”事件，起因是一名初中学生被打。然而，小事却最终酿成大祸。这进一步暴露出很多深层次的矛盾和问题。瓮安事件的背后，就是因为一些社会矛盾长期积累，多种纠纷相互交织，一些没有得到应有的重视，一些没有得到及时有效的解决。

因此，加强社会管理，必须理性分析社会风险产生的必然性和偶然性，以及经济和社会根源。

其次，必须创新控制社会风险的新模式。中国长期以来形成的以国家和行政手段为中心的社会治理机制面临着新的挑战。

一是原有的全社会风险共担的管理机制被削弱了。

随着市场经济的发展，社会内部差距的扩大，这种在政府主导、封闭管理的“大家庭”模式以及各级管理者之间的制约机制受到威胁，对社会管理的多样化认同在产生，但对转型后社会的普遍性信任体系以及共同治理方式并没有建立起来。这不可避免会产生社会各种利益群体的冲突，或者是社会中的强势团体把解决风险的责任完全推卸给弱势群体，或者是弱势群体不满于现有的风险解决机制，抵制甚至起来反抗。而一个存在分裂危险和分散治理的社会必然无法建立起稳定而持续的秩序。

二是社会管理主体的权威和信任度有所降低。

随着社会风险的大量产生，安全关系的日益不对称，各种危机事件后果呈现出利益博弈状态，一些地方政府无论在反应速度还是解决能力上都存在不足。一些典型突发事件甚至使社会公众对政府权威的公正性与合理性也产生质疑，35

进而导致了信任危机，这无疑破坏了整个社会构建信任和谐关系的环境，反过来也对政府提供秩序这种特殊公共物品的能力和地位提出了更严峻的挑战。在改革社会管理体制方面，必须着力创新一种新的风险治理模式，建立以全社会成员为主体的风险共担的责任机制。

第三，必须把风险管理作为社会管理的硬任务来抓。作为政府要承担起第一责任的职能，充实社会管理力量，创新管理体制，完善风险防范机制。

一要创新治理观念，提倡对待社会矛盾的“人民内部矛盾推定”原则。以对待人民内部矛盾的态度和方式处理社会矛盾和纠纷。分析矛盾，关键在深入调查研究，重点在分清对抗性与非对抗性。

二是要善于沟通协调各方利益关系。建立良好的沟通协调机制，是应对复杂局面、处理突发事件的关键环节和重要手段。

三是要善于应对风险和突发事件。应对复杂局面和突发事件，并不仅仅是一种应急能力。应急仅仅是应对复杂局面和突发事件的特例而已。突发事件看上去似乎是“突如其来”，但实际上大多数要经历一个由小到大、由量变到质变的过程。因此，在矛盾和问题尚处于萌芽状态时，就应当给予高度的警觉和重视，及早决策予以防范，从而避免事态扩大和矛盾激化。

尤其要善于处理涉及到群众切身利益的各种风险，善于协调各个阶层的利益关系，善于做思想工作，这样就可以大量减少矛盾和问题的发生。此外，管理者在处理群体性突发事件时，也要坚决依据法律、政策和实际情况，实事求是地解决问题，决不能是“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”，那样的话，就几乎无异于在鼓励群众“闹事”。

【公共管理领导案例】如何让文化撼动贫穷

随着时代的进步和需求的变化，文化扶贫开始越来越被文化下乡所取代。不过，毋庸讳言，在国内的很多地区，尤其是农村地区、贫困地区、中西部地区、革命老区和边疆民族地区，文化扶贫的使命依旧紧迫。

这一现象，也引起了中央高层的重视。

去年年底，中宣部部长刘云山在“第四届全国服务农民服务基层文化建设先进集体表彰会”上的讲话中提到，推进文化建设，一定要解决好“为了谁、依靠谁”这个根本问题。他指出，任何时候都不能忘了基层、忘了群众，不能忘了农村、忘了农民，不能忘了我们的根、忘了我们的本。

在“服务人民大众、实现文化价值”方面，学界也做过不少调研、提出了很多有益的思路。更有学者身体力行，常年驻守某个乡村，自觉践行着文化使命。他们的努力、观察和记录，令人感动，发人深思。

20多年前，地处大别山麓的岳西县莲云乡，就发生过一场旨在“扶贫扶人、扶智扶文”的实验——1987年，安徽省社科院研究员辛秋水在莲云乡开展了8年的定点文化扶贫，一度带来令人瞩目的变化。20多年过去了，当年的实验给莲云乡带来怎样的影响？莲云人现在又面临怎样的历史课题？

日前，记者走进莲云乡，并专访了当年那场实验的发起人——辛秋水。“贫穷需要靠什么来转变？” 唤醒人的精神是主要途径

辛秋水现已退休在家，老人虽然已经84岁了，但思路依然清晰。他说，外界将那场运动称之为“莲云实验”，但他更愿意将其看做一场“战争”：一场人与愚昧、与贫穷的“战争”。

“贫穷需要靠什么来转变？”在老人家中，记者这样问道。

“经济扶持固然重要，但是在我看来，唤醒人的精神是主要途径。”辛老

沉思片刻，回忆起他20多年前第一次到莲云乡调研时的景象。

“你难以想象那是怎样的贫困！随便走进一户人家，阴湿腥霉的破屋，衣衫褴褛、双目呆滞的主人„„问他家今年收多少粮、有几亩地这些极简单的问题，也常常回答不上来。招待客人的最好食品是玉米糊上放两片腊肉。我们调研的73户251位农民，文盲占52%，小学文化程度的占32%，高中文化程度的只占1.6%。再就这些农民接触外部的信息情况来看，他们中偶尔能听到村头广播的占15%，能看到报纸的仅占5%。”

老百姓有一句话常挂在嘴边上“靠政府啊！”靠政府送粮、送钱、送衣来养活他们。光是岳西县，国家每年就要送去大批粮食与钱款。但是救济粮吃完后，仍然是贫穷。

当初政府不是没有想过用“造血”来代替“输血”，据现任莲云乡文化站站长张世忠回忆，当时投资扶持的企业，不到两年全部倒闭，1986年，经统计全乡106家企业的贷款无法偿还。

就是这么一个智力“赤贫型”乡镇，让辛秋水萌生文化扶贫的想法。“如果扶贫的路子不变，单单靠政府只能是恶性循环。”辛秋水认为，对这些人来说，莫如授予一技之长，用于脱贫。

1987年，“文化”对抗“贫困”的实验在莲云乡铺开，一共有三个主阵地：首先在腾云村找到一间房子建立了图书室，共藏书4100册、报纸杂志26种，让图书为农民服务；在全乡7个行政村的道路两旁设立35处常年阅报栏，定期张贴《农村科技报》等实用类报纸；自1988年起，乡文化站开办了技术培训中心，办起了桑蚕、食用菌和大棚蔬菜等多期培训班，累计培训技术骨干1000人次。此外，辛秋水还向安徽省委争取来一台VCD机和彩电。1990年，文化站购进了70多种农业科技录像片，在全乡放映。

经过4年实践，莲云乡贫困面貌有了明显改观。1991年，全乡工农业总产值达580.7万元，比1987年增长近5倍，年平均增长率为55.7%；人均收入达299元，年平均增长率为13.9%。

“莲云实验带来哪些变化？” 知识推开“心扉”，带来财富

文化的扶贫效应，带动了一大批“领头雁”。

沿着盘山路直上白云山，莲云乡村民储德翰的大别山映山红生态文化大观园就在山上。整个庄园的设计理念全部是储德翰一个人完成。问到成功秘诀，40多岁的储德翰说：“我到现在为止做的一切事情都跟文化有关，我的成长离不开昔日的文化站。”

高中肄业，储德翰在乡亲眼里就是个不务正业的闲人，每天没事干就往文化站的图书阅览室里钻。通过实践书本上的技术，他成功地将传统的春季育苗变成了两季育苗，赚了3万多块钱。尝到甜头的储德翰以此为资本，办起了全县最大的养猪场，而养猪知识，仍然是“淘”来的。

1998年的一场猪瘟，让储德翰的猪场损失殆尽。最终，他还是在文化站的图书室里找到了新的出路——根雕艺术。2004年，他成功创办翰林根艺文化有限公司，注册资本52万，现在资产已达1000万。如今，储德翰正在打造的文化大观园是安徽省“861”重点文化项目，能带动周边近百人就业。

直到今天，储德翰仍然保存着绝大部分从文化站借阅未还的图书，翻开自己的书柜，储德翰拿出厚厚的一堆书，《养猪经》、《根雕艺术》、《美学入门》赫然在列。

类似储德翰这样的“领头雁”故事，在莲云乡文化扶贫的20来年中，曾经涌现过很多：村民刘同法在阅报栏上学习养蚕技术，带动周边数十户村民致富；

村民陈子斌1990年从乡文化站举办的实用技术培训班上进修蘑菇种植，1991年便收入1.2万，如今他所在的腾云村已经成为岳西的香菇生产基地„„1987年，全乡人均年收入是192元，而到1994年底，农民人均年收入已达到900多元。

在腾云村，记者看到了刘明、刘洋两兄弟，他们的父亲刘和根，当年就是图书室里的常客，从图书室学习到的蘑菇栽培技术，如今被这两兄弟继承了下来，每年纯收入近10万元。据介绍，莲云乡的食用菌栽培和种桑养蚕这两大经济效益最好的致富项目，就是从那个时候孕育发展的。

文化扶贫20多年，带来的是潜移默化的改变，推开了大山对外封闭的“心扉”，这是中外社会学者在对莲云乡文化扶贫工作考察后，比较一致的看法。

“文化扶贫谁来接棒？”

旧有模式出现危机，形式必须与时俱进

然而，2000年以后，莲云乡文化站却逐渐陷入了停滞。

停滞的原因，起源于一个事件：曾经乡办公助的文化站工作人员因故被县文化部门解聘，相继离开了文化站，坚持下来的只有腾云村的储彩琴和刘和奇。就在不久前，刘和奇也因为没有了经济来源而黯然离开，唯有储彩琴靠着每月50元的基本工资在坚持。

而更深层次的危机，则是文化站的发展与村民如今的精神文化需求之间出现了落差。在莲云乡，电视机、手机、固定电话的普及率已经达到100%，电脑的普及率也在45%左右，村民从其他渠道获取的信息更多、更适用、更符合个人需求。

“上周村里放电影，大喇叭广播了一天，最后3块场地也就来了百来号人。”腾云村村委会主任陈子斌说，“过去放一场可是人山人海。可现在连电影都不看了，更不愿意看书了。”在农家书屋，记者翻看借阅记录，发现90%的借阅者都

是儿童。“宁愿打打麻将、看看电视，都不愿意把时间花在看书上！”农村书屋的管理者无奈地说。

曾经令莲云乡引以为傲的三层小楼文化站，如今破碎的窗户没人修理，“最高级设备就是一台彩电和一台录像机，没有一台电脑”。自2000年以来，文化站几乎没有办过任何培训。县里每年拨付的经费，也没有被用于文化站建设中来。

是不是说文化站的工作就不需要了？

储彩琴不这么想，据她说，不少村民都在打听，什么时候能够开办实用技术培训班。采访中，也有不少农民表达了希望政府提供农业技术指导的愿望。这说明，已经解决了温饱的村民，面临的更大问题是如何实现致富，而旧有的文化传播模式，已经失去吸引力。

长期从事文化扶贫的石力，如今是安庆市潜山县县长，他认为，文化扶贫无论是过去还是现在，都有着存在的必要，“过去没有对比，农民在家捧着玉米糊还可以怡然自得。但现在看着有技术有知识的人富裕起来，很多人都坐不住了，现在更需要文化扶贫！”不过，形式上必须与时俱进。“文化扶贫，前提条件是政府重视，有人牵头。过去的莲云乡文化扶贫工作是辛老在前后忙活，现在他干不了了，谁来接棒？我觉得个人的力量实在是有限的。”石力感慨地说。

“现在，文化扶贫走向了文化下乡。但缺乏内生力和可持续性的文化下乡，如何与贫困对抗？”

辛秋水的发问，还需时代来回答。

【公共管理案例】建立更加透明的权力运行网络

目前，江苏52个省级机关部门、13个省辖市及所辖106个县（市、区）全

部实现了行政权力网上公开透明运行，这标志着该省“所有县级以上行政机关全覆盖、所有行政权力事项全覆盖、网上行政监察全覆盖”的目标提前实现，这一速度走在全国前列。江苏行政权力实现网上透明运行，有着怎样的经验和启示？权力公开，怎样从理念照进现实？

特邀嘉宾：解

畅

江苏省纪委副书记、省监察厅厅长

戴焰军

中央党校党建教研部教授

破除制约改革创新的各种“瓶颈”

解

畅

权力公开透明需要在实践中不断开拓创新，完善落实载体，持续应对和解决各类新出现的问题

卢梭在《忏悔录》中说：人类似乎有这样的倾向，建立一项规则叫别人遵守，同时又极力使自己成为例外，不受它的约束。江苏省构建的行政权力网上公开透明运行机制，实质是让所有行政权力都在有效监督下运行。

行政权力网上公开透明运行，简单地说，就是：权力在内控中严格规范，权力在阳光下透明运行，权力在网络上全程监察。

2000年10月，连云港市建立行政审批服务中心。2003年2月，昆山市利用现代信息技术，对分散的行政、服务资源进行整合，率先建成“三级便民服务网”。他们的做法较好地解决了权力下放、简化流程、提高效率和方便群众等问题。

但是，短暂的高兴后人们发现，上述传统监督手段存在一个共同的缺陷，那就是依然停留在事前政务公开、事后投诉处理层面，事中难以实施动态监督，事后评价主观随意，传统“人盯人”的监察模式的缺陷日益暴露。要想实现全程监督，就必须转变思路，改进方式，寻求新手段。

鉴于此，2005年，苏州市初步构建“独立运行、全程监控、简便适用、上下延伸、成本低廉”的行政审批电子监察网络系统。这个系统实现了对苏州市所有行政许可事项的全过程监察。

然而，苏州模式的缺陷也日益显现。在学习借鉴苏州模式的基础上，2006年2月，南京市出台关于构建权力阳光运行机制的《意见》，通过清理规范行政权力事项，对行政权力运行流程进行再造和固化，建立行政权力库，推行网上电子监察，构建“权力阳光运行机制”，从源头上防治腐败。

在调研中，我们发现，南京模式仍有值得完善的地方，比如：行政权力库是静态的，仅仅起到目录的作用，没有发挥对整个运行机制的核心作用；行政权力与权力事项相对分离，为擅自变更流程提供了操作空间。

在对各地的做法、成效与不足进行分析对比的基础上，江苏逐步形成了较为明确的工作思路，在全省推行行政权力网上公开透明运行。去年，江苏省行政权力网上公开透明运行系统正式开通运行，行政权力网上公开透明运行机制基本建立。这就好比建了一个行政权力运行的高速公路网，高速公路上有无处不在的摄像头和红绿灯，而这些摄像头拍下的画面都是公开可见的。这样，行政权力就得到了监督和约束，运行起来就更有效、可控。

回顾江苏行政权力网上公开透明运行的艰辛历程，我们深深感到，权力公开透明难以一蹴而就，一步到位，但也不能张望坐等，无所进展，务实之道，就是在实践中不断开拓创新，完善落实载体，逐渐破除制约改革创新的各种“瓶颈”，持续应对和解决各类新出现的问题，使工作朝着理想的境地不断迈进。

权力公开应看得见摸得着

戴焰军

充分利用信息时代网络技术的有利条件，通过权力公开中每一项具体的实际工作，实实在在地体现为人民服务

如何把权力公开的原则体现在各级政府的具体工作中，确是我们多少年来一直在政府体制、机构和工作制度层面努力解决的一个重大问题。

政府权力是否公开，表面上是一个政府工作的方法问题，但究其实质，是一个态度问题，一种理念问题。从态度上来讲，那就是我们的政府领导是不是真正愿意让广大人民群众来更广泛地参与政府的工作，监督政府的工作。如果是真正愿意，那就让人民群众了解政府的工作，并有现实可行的渠道来参与政府的工作。从理念上来讲，那就是我们究竟建立起一种什么样的体制和机制，形成一种什么样的工作制度和规则，才能够让广大人民群众真正了解政府的工作，参与政府的工作。在这些方面，江苏省迈出了十分重要的一步，这一步，不仅体现了他们真正让人民参政的态度，而且体现了他们真正让人民参政的工作理念。

毫无疑问，权力公开运行，会增加政府工作部门和工作人员的工作量和工作难度。但它却进一步保证了政府工作的科学性，保证了实现政府工作价值目标的可靠性。把政府政务工作的结果及时公之于众，使政府工作及时得到社会各方监督，工作中的失误及时得到纠正，并把这种纠错纠偏和工作完善的情况反馈给公众，在避免国家和人民利益受到不必要损失的同时，也进一步增强了政府的公信力，提高了政府在人民群众中的威信。把政府的工作公之于众，也就进一步打通了政府与人民群众沟通的渠道，真正把政府和人民群众联系到一体，在促进政府及时了解民情民意，更好地体现政府工作宗旨的同时，也把广大人民群众更为紧密地团结在党和政府周围，强化了政府自身的组织动员能力。

把困难留给自己，把权利还给人民，充分利用信息时代网络技术的有利条

件，通过权力公开中每一项非常具体的实际工作，实实在在地体现为人民服务的根本宗旨，这就是江苏行政权力公开的实质。这种改革的精神值得肯定，这种创新的成果值得各地思考借鉴。

【公共管理案例】城市危机时代来临？

2010年１２月２３日，众人瞩目的北京治堵方案正式公布。方案从六大方面着手治理交通拥堵问题。此次治堵方案，首次提出通过摇号方式控制北京小客车增长，择机收取拥堵费，并且大幅提高了城市中心区停车费，还将治堵纳入政绩考核体系。在这份被称为“史上最严”的规范城市交通秩序方案的背后，我们看到了交通问题给北京这个超大城市带来的伤痛与困扰。

到２００９年底，中国的城市化率达到４６．８％，城市人口为７亿人。如果按照１％的速度增长，到“十二五”期末，中国的城市化率将超过５０％，中国的城市人口将超过农村人口。但随之暴露出的诸如人口爆炸、交通拥堵、环境污染、资源短缺、管理机制落后等问题严重阻碍着城市的进一步发展，影响城市的生产活动和人们的生活质量。城市发展到今天，是否已经进入到危机时代？城市的未来何去何从？伪城市化的根源在哪里？我们就此做一个讨论。今天邀请到的嘉宾是，住房和城乡建设部政策研究中心城市建设与管理研究处处长翟宝辉，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成，中共中央党校校委研究室副主任周天勇。

管理思路不正确导致城市问题恶化

中国经济时报：目前城市暴露出的人口集聚、交通拥堵、资源短缺等一系列问题，能否说明城市发展已进入危机时代？这些问题是城市发展过程中必然会出现的么？政府作为管理者应当承担哪些责任？

翟宝辉：目前我国城市发展过程中暴露出的这些问题早在１００多年前就在西方出现了，被称之为“城市病”，它源于工业革命之后人们对财富的无止境和非理性追求，直到今天这种追求并没有停止，甚至有过之而无不及。因此，发展中遇到这些问题是必然的。只有人们认识到健康和财富同等重要，采取必要的限制措施才可能有所改善。这就是危机管理时代。什么是危机管理时代呢？当管理者总是着眼于防范各种危机而不是追求ＧＤＰ的时候，城市管理就变成了危机管理。各种资料表明，当前我国城市正处于快速发展期和危机突发期双峰叠合之时，需要转变管理方式，进入危机管理时代。

从生产者（无论是生产产品还是服务）角度观察，成本越低、价格越高、利润越大越好。因此，生产者就是一个财富的创造者、剩余价值的创造者，它天然不会关注社会责任和生态环境责任，即使关注也要把相关投入直接打入成本或者作为广告的一部分间接进入成本。只有政府把社会责任和生态环境责任强加到生产者头上才会产生效果。政府医治“城市病”无非是四种方法：采取行政、法律、经济、社会四种手段。行政手段主要表现为对生产领域进行限制；法律手段要让生产者的某些行为链接法律责任；经济手段主要是税收调节；社会手段表现为消费者消费行为引导。通过四个手段，使生产者肩负起社会责任和生态环境责任，逐渐缓解甚至解决“城市病”的问题。

肖金成：我不赞成危机时代的表述，目前出现的问题是管理问题。大城市的种种问题不是没有办法解决的，也不是必然的，通过加强管理，产业结构调整，问题是可以解决的。伦敦曾是“雾城”，工业污染严重，工业转移到国外以后就告别了“雾城”。城市规模大了，就应把低端产业转移出去，产业出去了，人自然也就跟着出去了，人口问题也就解决了。这说明，城市大了，并不必然出现很多问题。现在我们的规划存在很多缺陷，一味追求城市的洋化和美化，46

而我们现在刚解决温饱问题，根本没有那么多钱和条件把城市美化得像花园一样。

周天勇：我认为城市出现问题，一方面是城市发展过程中必然出现的，另一方面政府作为规划者和管理者也要承担一部分责任，我们现在还残存着计划经济和行政管制的制度。

中国经济时报：城市要如何解决这些问题，实现自救﹖

翟宝辉：城市是一定数量的人口在一个基础平台上进行政治、经济、社会和文化活动的聚合体。政治、经济、社会和文化活动范围可以十分广泛，但城市基础平台的规模必须和人口规模和生产规模相适应。“城市病”有的是全局性问题，表现为城市基础平台的规模与人口规模和生产规模不相适应；有的是城市自身问题，表现为城市基础平台运转不正常。城市危机管理主要应解决城市自身问题。换句话说，就是城市的自救问题，任何一座城市的管理者都应该倾全力保证城市正常运行。城市基础平台至少由六大支撑系统组成，包括城市道路交通运输、供水排水污水处理、垃圾收运处置、能源热力供应、邮电通信、园林绿化系统。这些系统的正常运转是城市正常运行的基础，称为城市的基础功能。城市的基础功能不能正常发挥，就会使城市瘫痪。因此，城市的自救在很大程度上依赖城市的基础功能。

肖金成：城市是二、三产业的集中地和人口的集聚地，城市要想实现自救，要做到以下三个方面：第一，规划要合理科学。如果规划从源头上出了问题，后面就很难改变。城市规划要符合实际，大城市按照大城市的规律来规划，小城镇按照小城镇的规律来规划，若把小城镇的那一套实施到大城市，肯定要出问题。反之亦然；第二，管理要高效。城市聚集太多人口，管理是一个很大的问题，目前我们的管理水平相对较低；第三，政策要以人为本。以服务人、让

人生活得更好为目标，而不是为了管人治人害人，要让城市中居住的人有归属感和认同感。

周天勇：城市问题的根子还是在发展的不平衡上。所以，城市要自救，首先城市的管理能力要加强；其次，要依靠市场经济来解决问题，更多地鼓励中小城市放宽政策，多提供创业的机会。

伪城市化现象存在但不严重

中国经济时报：中国的城市化被部分人认为是伪城市化——只是形式上的城市化，其内核远远落后于形式上的发展。伪城市化的现状是否造成城市问题的恶化？如何避免伪城市化？

翟宝辉：伪城市化实际上是城市基础平台的规模与人口规模和生产规模不相适应的表现。由于政绩偏好，很多城市热衷于规模扩张，城市基础平台的规模超过人口规模和生产规模的需要，出现了形式上的城市化。伪城市化造成的城市问题恶化表现为：过多占用土地和园林绿化用地，人口和生产者集聚不足，缺乏经济活力，引发社会问题。其解决之道是合理估计城市人口规模和产业发展态势，使城市基础平台的规模与人口规模和生产规模回归适应轨道。

肖金成：我对于伪城市化这一现象，既赞成又不赞成。不赞成的原因是城市化客观上是一个经济现象，就是在城市居住的人占总人口的比重是一个指标、一种现象，它客观存在。农民工住在城市，他就是城市人口，这是一个客观现象，所以不能说伪城市化。住在城镇里的农民，即使住上楼房，他从事的仍是农业活动，不能因为他住楼房就说他是城市人，这是不对的。另一方面，我又赞成伪城市化的存在，因为在统计上我们的城市化水平很高，但农民工是不是城市人口，还有待商榷，因为他没有享受到市民的福利待遇，没有固定工作和住处。从这个角度看，伪城市化的确存在。

要解决伪城市化的问题，首先，农民工的福利就要和城市居民平等，要让他们享受到城市的公共福利，解决他们的居住、医疗、教育、家庭等问题。其次，城市化统计要以职业来划分，农民从事农业生产活动，还不是城市人口，不能因其居住在楼房里而划为城市人口。

周天勇：伪城市化现象的确存在，但没那么严重。存在的原因，第一，是农民的财产权利问题。农民原来的宅基地不能置换为资本，进城后没有资本和能力买房创业；第二，有一部分在小城镇里边居住就业的居民，没有统计进来。

控制人口要靠经济手段而非行政手段

中国经济时报：针对大城市的人口危机，北京市在“十二五”规划中提出要控制人口，这是解决大城市人口爆炸问题的良方么？是否还有其他途径来缓解大城市人口危机？

翟宝辉：大城市的人口危机源于城市基础平台的规模不能满足人口规模和生产规模的需要，出现设施不足和使用不均，造成道路拥堵、垃圾围城、资源紧张等。解决大城市人口爆炸问题的良方是找到人口过于集聚的原因。大城市积累财富容易和教育、医疗资源的过于集中是吸引人口集聚的主要原因，必须采取措施使这类资源在各个城市间均衡部署才能扭转这个局面，而其他措施都是治标之策。但是，容易积累财富是建立在大城市交易成本相对较低的基础上，中小城市又不具备比较优势，所以，人口的分散只能是一个渐进过程，随着人们对财富和健康的权衡而逐步实现。

肖金成：北京限制人口很难达到目标。北京市政府从上世纪６０年代起一直在不遗余力地控制人口总量，但一直没控制住，人口扩张的速度反而越来越快。这一次的控制不会有什么效果，因为整个思维的方向不对。人口进京是因为北京有工作岗位，收入水平比别的地方高。即使不给户籍和经适房，还是有

大量人口涌入北京，这是挡不住的。要想缓解北京的人口问题，首先，提高生活成本；其次，转移产业和机关事业单位；再次，将医疗科研大学转移出去。产业是吸引人才进京的主要动力，所以要建立反磁力中心。如果外面有个更具吸引力的地方，劳动者自然会离开北京。

周天勇：在市场经济条件下，人往哪里去，是市场调节的，哪里有就业机会和发展机会，人就流向哪里。在市场经济条件下，限制人口流动的办法，主要靠价格和成本。以行政的办法限制人口的流动和规模的扩张是不现实的，也是不科学的，会导致一些社会问题。

用经济的办法疏导人口流动，关键是国家在财产权利、创业环境和税收政策等方面在中小城市创造更加宽松的环境，使人们在那里有钱可赚，生活得比较好，生活成本更合算。如果农民有房屋产权，他把宅基地卖掉以后，在小城镇创业就很容易，但目前的形势是宅基地不能卖，这样一来，北京的进入成本更低，就业机会也更多。所以，根本问题还是明晰财产权，行政的办法不可取。人有两条腿，没法控制，行政限制还侵犯了人权。

中国经济时报：城市中的外来人口，被视为城市人口，但却享受不到市民待遇，对于这个特殊群体，城市应当采取什么对策？

翟宝辉：城市中的外来人口被视为城市人口，是因为它同样需要在城市基础平台上活动，其基础支撑系统必须具备足够的能力才能保证基础功能的正常发挥。因此，从城市基础平台来说，不存在非市民待遇问题。对这个特殊群体而言，主要是社会服务设施能否覆盖的问题，其基础是最低工资保障，即在务工报酬上不容忍非市民歧视，可以通过单位时间最低工资标准引导或强制；衍生问题是其子女教育可否纳入市民待遇，根据教育资源的分布和整合可以逐步解决。我们关注最多的是生活保障问题，在没有解决大城市的户籍问题之前，50