中西部地区承接产业转移的环境风险及防控对策

第一篇：中西部地区承接产业转移的环境风险及防控对策

摘要：产业转移在促进中西部地区经济增长的同时也给中西部脆弱的生态环境带来诸多负面影响。从“生态―经济”系统风险演化视角来看，承接产业转移引发的生态供需失衡是导致中西部地区面临环境风险的根本原因。为了有效控制产业转移环境风险，必须构建承接地生态供需系统新的均衡。在实践中，应遵循“积极扩大生态供给、合理控制生态需求”的风险控制原则，从控制和优化环境风险因素入手，创新产业转移的评价尺度、运行模式、技术支撑以及政策体系，促进产业转移与中西部生态环境协调发展。

关键词：产业转移;环境风险;演化机理;风险防控

中图分类号：f205文献标识码：a文章编号：1003-0751（2015）10-0038-05

承接产业转移是后发地区与先发地区实现经济对接和互动的有效路径。然而，在产业转移进程中，承接地由于对自身环境容量认识不清，或对污染后果认识不足，部分地区甚至有意识地以“环保洼地”作为招商引资的卖点，产业转移有可能变成污染转移。长期以来，中西部地区以承接边际产业扩张、生产性项目外包等为代表的传统承接产业转移模式，由于其技术经济模式的锁定效应，承接的往往是低端要素消耗型、非核心技术型等低端传统产业，并通过“经济―环境”传递机制的规模效应、结构效应和技术效应对产业承接地的生态环境产生负面影响，进而诱发承接地环境风险，制约承接地区域可持续发展。当前，在经济新常态背景下，中西部地区如何实现以资源承载能力、生态环境容量作为承接产业转移的重要依据，以“绿色化”作为判断承接产业转移效益的重要标准，加强对产业转移环境风险的防控，促进产业转移“速度下台阶、效益上台阶、效率新突破、结构再平衡、环境绿色化”，已成为中西部地区在承接产业转移进程中面临的重大问题。

一、中西部地区承接产业转移进程中的环境问题

自20世纪90年代起，东部产业向中西部转移的趋势已经出现，特别是2008年金融危机后，随着中国经济转型发展步伐加快，东部地区外向型经济的综合优势趋于减弱，中西部地区在自然资源、人力资源、区域政策等方面的优势日益明显，产业由东向西跨区域转移的速度和规模日益加快，中西部成为东部产业转移的核心承接地。不可否认，积极承接东部地区产业转移，极大地改善了中西部地区经济发展过程中长期面临的资金短缺、人才不足、技术落后、经济总量较小的局面，使得中西部地区经济获得快速发展。以河南省为例，2003年河南省利用省外资金为300亿，到2007年已经突破1000亿，2014年1―11月份，全省工业和信息化领域承接产业转移实际到位省外资金2300.6亿元，全省新签约项目803个，合同引进资金4276.89亿元。承接产业转移极大地推动了河南经济的发展，2004年河南省人均gdp首次突破1000美元，2013年河南省人均gdp达到5519美元，10年间增长了5倍多。①

然而，区域产业转移背后的经济规律也决定了，在当前中国经济所处的发展阶段中，由于产业资本的逐利性、区域经济之间的竞争性、区域发展的不平衡性、区域资源要素优势的差异性等因素，中西部地区在承接产业转移过程中不可避免地会导致高物耗、高能耗、高排放产业的进入，对承接地的生态环境造成负面影响。在学术界，产业转移的污染天堂假说（pollution haven hypothesis）和环境库兹涅茨曲线（environmental kuznets curve）理论均表明：在产业转移过程中，承接地在获得转移产业带来的资金、技术、人才等要素收益的同时，也付出了资源环境过度消耗、生态承载力降低等巨大的环境成本，在承接地人均gdp达到一定规模之前，环境成本呈上升趋势，承接产业转移带来的环境风险呈累积状态。

从我国中西部地区承接产业转移的实践来看，在承接转移产业的类型特征层面，由于区域经济结构升级的内在动因驱使，东部发达地区在产业结构调整过程中，不可能存在将高成长型产业、战略性新型产业和技术密集型产业大规模向中西部地区转移的动机，同时，中西部地区由于在技术、人才、资金等要素层面的短板，短时间内也不具备大规模承接技术密集型产业的基础，在此背景下，长期以来中西部地区承接的转移产业主要以高污染、高能耗、高排放为特征的资源消耗型产业如化工、钢铁、水泥、建材、冶金等产业和技术附加值较低的各类劳动密集型制造业，产业转移在促进中西部地区经济增长的同时也给中西部脆弱的生态环境带来诸多负面影响。

以河南省为例，长期以来第二产业特别是制造业在河南经济结构中一直处于重要地位，也是利用外资的核心领域。“十一五”期间，河南省实际利用省外资金从1003.98亿元增加到2743.40亿元，2010年河南省第二产业利用省外资金占总体利用省外资金的59.9%，制造业新签项目占全省的比重达到55.0%;其中，采掘工业、资源加工、石油化工、金属冶炼等能源资源型产业占河南规模以上工业增加值的比重达到60%―70%，同时又是承接省外产业转移的重要领域。在产业集聚层面，产业集聚区是河南承接产业转移的重要载体，2009―2014年河南省180个产业集聚区累计实际利用省外资金达1.2万亿元，占同期全省的60.2%，成为承接产业转移的主平台，2014年产业集聚区对河南省工业增长的贡献率为75.3%。由此可见，利用省外资金，承接产业转移对河南经济增长具有巨大拉动作用。然而，在承接产业转移的同时，河南省工业废水、工业废气和工业固体废弃物排放量分别从2006年的130158.09万吨、16770.0261亿立方米、7463.62万吨增长到2013年的412581.82万吨、37665.26亿立方米、16270.08万吨，分别增长了3.16倍、2.24倍和2.17倍。②根据产业集聚区承接产业转移的数据和对河南工业增长贡献的数据大体估算，2006―2013年河南承接产业转移对“工业三废”排放总量的贡献至少为60%。这表明，在当前的产业转移模式下，东部西移产业伴随较为严重的污染转移，从环境敏感区域来看，中西部生态环境相对脆弱，稍加扰动就可能发生剧烈影响，而且不可逆转，如已经出现的局部荒漠化、水源地污染、雾霾天气、生物多样性破坏等问题，加之地方政府治理能力相对弱，人才、技术优势不强，在承接产业转移过程中具有更高的环境风险。在此背景下，中西部地区如果继续承接污染项目，就必然延缓新型工业化步伐，加重环境负担，形成巨大的环境风险，甚至造成局部生态危机，严重损害中西部地区的可持续发展。因此，从中西部地区产业转移环境风险的内涵特征、演化机理和防控模式等层面对“产业转移―承接地生态环境”系统风险进行研究，以期探明产业转移环境风险的演化机制，为新常态下促进产业“绿色化”转移，防范中西部地区生态经济系统失调风险，具有重要的理论价值和应用价值。

二、中西部地区承接产业转移的环境风险演化机理

1.产业转移环境风险的内涵与特征

产业转移是指由于区域间存在产业级差和产业利益差，在产业竞争因素和政府环境管制等因素驱动下，为适应区域生产要素比较优势的变化，发达地区通过跨区域直接投资，把部分产业转移到发展中地区，从而在产业的空间分布上表现出产业由发达区域向发展中区域转移的现象。由于“生态―经济”系统运行的客观性，区域产业转移不可避免会给承接地生态环境造成影响，产业转移环境影响的污染天堂假说和复杂效应理论均表明，在中短期时间尺度和区域空间尺度上，产业转移更多表现为对承接地生态环境的负影响，基于此，本文将区域产业转移的环境风险定义为：在中短期时间尺度和区域空间尺度上，由于承接地生态环境供给量的增速低于承接产业转移引发的生态环境需求量的增速，承接地“生态―经济”系统呈现亚稳定状态，导致承接地生态供给与生态需求失衡，诱发生态环境破坏、损失乃至毁灭等不利事件发生的可能性。从整体结构来看，区域产业转移的环境风险具有如下特征。

风险行为的客观性。产业在不同区域间进行转移是产业经济空间布局优化的客观必然，由于产业是在特定时空背景下“技术―经济”要素组合的一种特定形式，其在短时间尺度上存在技术经济锁定效应，以低端要素消耗为特征的产业转移行为在技术经济锁定效应下，必然会对承接地生态环境造成负面影响和潜在损失，其环境风险行为在资本逐利性的驱动下具有客观必然性。该特性是产业转移的内在特性，直接决定了承接地进行产业转移环境风险控制的必然性和紧迫性。

风险状态的累积性。产业转移在促进区域经济增长的同时，也通过对生态环境资源的消耗增加承接地环境成本，形成环境风险，该过程本身具有累积性。在短时间尺度下，区域环境承载总量具有稳定性，其最大值称为环境阈值，随着产业转移对环境负影响的累积，其突破承接地环境阈值的概率必然增加，承接地生态环境发生不可逆损害逐渐由小概率事件演化为大概率事件，直至造成承接地发生环境损害事件。

风险损失的长期性。在短期内，产业转移引发的环境风险行为通过对承接地资源消耗和废弃物排放等形式直接作用于承接地生态系统，导致生态供给存量减少;在中长期，由于承接地环境受损、承载力降低、生态供给减少，在生态需求刚性条件下，环境风险将进一步加大，其恶果导致承接地“生态―经济”系统失衡，由于生态环境系统通过人工或自我修复机制恢复到原有水平，在时间尺度上具有长期性，因此产业转移导致的环境损失在时间尺度上也具有长期性甚至具有不可恢复性。

2.产业转移环境风险的形成机制

区域产业转移的环境风险具有客观性，其出现受承接地经济水平、资源环境能力和环境管制水平的制约，同时产业转移的环境风险与承接地生态供给以及生态需求的动态均衡机制有关。生态供给是指产业转移承接地在当前技术经济水平下各类生态环境资源的存量，可以用生态承载力来描述，其最大值为承接地生态承载阈值，其生态供给量包括自然生态系统供给量和人工生态系统供给量，前者属于承接地生态系统自然演化的结果，具有长期性;后者受区域经济结构、能源结构、技术结构等因素影响，具有可控性。生态需求是指社会系统和经济系统在运行过程中对各类生态资源的需求量，包括土地资源、水资源、大气资源等，从需求层次来看，区域生态需求包括维持区域社会基本生存的刚性需求和促进社会经济增长而增加的可控需求，其中区域产业转移导致的生态需求增量属于可控需求。

产业转移承接地生态供给与生态需求动态均衡机制如图1所示，产业转移承接地的生态供给曲线s无限趋近于承接地的生态承载阈值m，表明承接地生态供给在特定时间尺度上具有最大值，承接产业转移前生态需求曲线d1与生态供给曲线s交汇于n1，其在纵轴的映射q1为供需均衡时的生态供给量，其在横轴上的映射p1为承接产业转移前承接地的环境成本，该成本为承接地生态环境的价值体现，也在一定程度上反映了弥补环境损失需要支付的价值量;随着产业转移的发生，承接地生态需求增加，生态需求曲线d1向右上方移动，并于生态供给曲线s交汇于n2，此时形成新的均衡生态供给量q2和环境成本均衡价格p2。由此可知，如果不对产业转移的质量加以限制，任由产业转移的数量和规模不断增加，为满足产业发展对生态环境的需求，承接地生态环境供给量q将无限趋近于生态承载阈值m，此时承接地生态环境成本p将趋近于无穷大，这意味着要弥补承接地生态环境损失需要支付极大的成本，进而表明承接地生态环境已经出现不可逆转的损害，在此过程中，将会导致承接地生态供给与生态需求失衡，区域“生态―经济”系统结构性失调，系统稳定性受损，其外在表现就是以各种潜在或环境突发事件为代表的环境风险。

3.产业转移环境风险的测度机制

产业转移环境风险的大小可用如下方法测度：设s为承载地生态供给函数，q0为承载地生态供给存量，a为生态供给系数，含义为每单位投资可以创造的生态增加量，d为承载地生态需求函数，d0为承载地生态刚性需求，b为产业转移的生态需求系数，含义为每单位投资引发的生态消耗量，p为生态环境的价值，同时也可表示承接产业转移付出的生态成本，其大小与产业转移的规模有关，在一定技术经济条件下，产业转移规模越大其生态成本总量也越大。承载地生态供给可表示为：s=q0+ap，生态需求可表示为d=d0+bp，设生态供给与生态需求之差为r，则r=s-d=（q0-d0）+（a-b）p，在承接产业转移前承接地生态供给存量必然大于或等于其生态刚性需求，即（q0-d0）≥0，此时，若a&b，则表明单位投资创造的生态供给量大于单位投资的生态消耗量，承接地出现生态盈余，此时r为增函数，其值越大表明产业转移的环境风险越小;反之，若a

4.产业转移环境风险的传导机制

产业转移环境风险的传导机制是指风险因子在由风险源和风险对象构成的风险场中作用于风险受体形成风险损失的运行模式，其传导机制呈现出链式路径结构。产业转移环境损害的风险因子可分为显性风险因子和隐性风险因子两大类。前者是产业转移直接诱发的环境损害，其具体表现为承接产业转移带来的污染排放增量对承接地生态环境造成的结构性压力，一般而言，承接地受转移产业的经济结构、技术结构等因素制约，即使并不大的产业转移经济总量也可能带来很大的生态环境压力，导致生态供给能力的降低;后者是指在承接地生态刚性需求的基础上，由于承接产业转移引发的生态需求增量，导致承接地资源环境消耗量增加，其具体表现为承接地环境承载存量的减少。在区域“经济―社会―生态”复杂系统中，产业转移环境风险整体呈现出具有不可逆特征的“链”式传导模式，其由环境风险领域逐渐扩展到经济风险和社会风险领域。产业转移在技术经济锁定效应作用下，通过显性风险因子和隐性风险因子共同作用于承接地生态系统，首先导致承载地资源消耗增加，废弃物排放增多，造成生态供给与生态需求失衡，生态需求曲线向右上方移动，逼近承载地生态环境阈值，诱发生态损害，形成环境风险。其次，在承接地环境风险的作用下，造成承接地生态环境修复成本增加，必然推高企业环保投入成本，导致承接地经济系统总体运行成本的上升，形成经济风险。最后，在经济风险和环境风险双重压力下，承接地环境突发事件和环境群体性事件爆发的概率激增，最终引发社会风险，影响社会稳定。综上所述，产业转移的环境风险具有很强的扩散性，其遵循“承接产业转移―生态供需失衡―环境风险形成―环境成本增加―经济风险累积―环境突发事件―社会风险凸显”的链式传导路径。

三、中西部地区承接产业转移的环境风险防控对策

产业转移环境风险形成的根本原因在于承接产业转移带动区域经济发展的同时，通过技术经济模式的锁定效应造成了承接地生态供需的失衡。因此，有效控制产业转移环境风险，必须构建承接地生态供需系统新的均衡。影响区域生态供给和生态需求的因素包括承接转移产业的类型、技术水平、清洁生产状况、环境管理水平、承接地环境容量与生态承载力、承接地环境准入制度状况、承接地生态产业链整合与重构能力等。因此，在实践中，应遵循“积极扩大生态供给、合理控制生态需求”的风险控制原则，从控制和优化环境风险因素入手，以产业集聚区为依托，以循环生态产业链重构为载体，以产业项目链延伸为方法，以科技价值链创新为判断，以清洁生产和节能减排为重要手段，创新产业转移的评价尺度、运行模式、技术支撑以及政策体系，实施产业转移升级与环境协调发展的系统工程，防范产业转移的生态风险，促进产业转移绿色化发展。

1.以绿色gdp为尺度衡量承接产业转移效益

在经济新常态背景下，中西部地区承接产业转移应以可持续发展为目标，以“三个有利于”和绿色gdp作为判断产业进入门槛和承接产业转移效益的价值尺度，实现“经济―社会―生态”系统整体效益最大化，从产业进入门槛和承接产业效益两个层面，从环境风险的源头和末端两个角度，从总体上控制产业转移带来的环境风险。承接产业转移中的“三个有利于”是指承接地在遴选产业转型项目时应坚持：是否有利于经济发展方式转变，促进承接地产业结构优化升级;是否有利于可持续发展，促进承接地自然资源高效合理利用;是否有利于推动“三产”协同发展，促进承接地“四化”联动发展。同时，在绿色gdp框架内核算承接产业转移的综合效益，在完善企业环境成本核算体系的基础上，建立将环境污染价值损失、生态破坏成本和不可再生资源损耗价值从传统gdp中扣除的广义绿色gdp核算体系，并以此作为衡量承接产业转移效益的价值尺度。

2.以绿色经济为目标创新承接产业转移模式

中西部地区承接产业转移应遵循生态经济规律，以绿色经济为目标，以产业集聚区为载体，以循环生态产业链重构为依托，以产业项目链延伸为方法，以科技价值链创新为支撑，以清洁生产和节能减排为重要手段，以系统工程理念创新承接产业转移模式，从产业转移环境风险的形成和传导层面对其加以控制。在判断转移产业与承接地产业关联性与互补性的基础上，对承接产业的各种副产品、次级资源层层分解，同时整合群内生产、辅助项目等，建立具有专业分工的产业配套体系，进而通过产业链的纵、横耦合各相关产业链，形成高效率的资源循环利用产业链，对现有物质、信息、废物流等重新整合，建立循环利用的机制与流程，推动承接产业生态化链式发展。同时，依托产业集聚区，通过“补链”途径承接产业转移，产业承接地通过承接产业链中缺失的重要环节，促使产业链延伸，从而形成稳定、健全的产业网络创新体系，促进服务关联报酬递增，降低服务关联成本，同时帮助企业获得中间产品及技术外溢等外部性收益，从而进一步强化和提升产业网络体系，推进转移产业生态化、网络化发展。

3.以绿色技术为支撑提升承接产业转移效率

中西部地区承接产业转移应以构建生态产业链为导向，积极承接具有绿色技术研发和推广应用潜力的产业转移项目，大力推进承接地绿色科技创新体系建设，实施以政府为引导、市场为导向、企业为主体、投入为基础、服务为保障、高等学校和科研机构共同参与、产学研结合的绿色技术创新系统工程，提升承接产业转移效率，促进承接产业转移与生态环境协调发展。产业承接地应以政府为引导，实施创新驱动战略，把绿色技术研发纳入区域科技计划，重点着眼于中长期战略绿色技术储备;以市场为导向，整合现有的绿色技术，加速科技成果的转化和应用;以企业为主体，利用绿色技术开发新产品，增强企业竞争力;高校和科研机构，应加强承接产业转移相关的绿色技术研究，促进绿色技术的产业化应用。创立开放式的绿色技术创新投入机制，在政府引导和示范作用下，引入多元化的投资主体，鼓励民间资本和外资进入绿色技术研发和推广领域，形成以政府投入为主导、企业和民间投入跟进，多元化的绿色技术研发投入体系，提升绿色技术对承接产业转移的支撑能力。

4.以绿色发展为导向完善承接产业转移政策

中西部地区防范承接产业转移的环境风险，应以绿色发展为政策取向，不断完善相关政策，科学承接产业转移。健全和完善环境治理政策，加大环保投资力度，不断提高产业转移承接地的环境容量和生态承载力;完善承接地的环境准入制度，提高“三高”产业进入门槛，防范产业转移带来的生态风险;提升公民环境保护意识，加强对产业转移企业环境管理;努力营造良好投资环境，吸引优质产业转移项目。同时，进一步完善产业发展政策，提升产业转移承接地的生态产业链整合与重构能力，提高产业承载力促进产业转型升级;转变招商引资方式，从以“项目招商”为核心转向以“生态产业链”为平台承接产业转移;加强企业技术创新能力，提高企业清洁生产实施率;以承接产业转移为契机，转变发展方式，推进承接地“经济―社会―生态”可持续发展。

注释

①相关数据根据2004―2014年河南省统计年鉴整理获得。②相关数据根据2006―2014年河南省统计年鉴、2006―2014年河南省环境状况公报、2006―2014年河南省国民经济和社会发展统计公报整理获得。

第二篇：国务院关于产业中西部地区承接转移的指导意见

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国务院关于产业中西部地区承接转移的指导意见

日期：2010-9-7

来源：中国政府网

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

产业转移是优化生产力空间布局、形成合理产业分工体系的有效途径，是推进产业结构调整、加快经济发展方式转变的必然要求。当前，国际国内产业分工深刻调整，我国东部沿海地区产业向中西部地区转移步伐加快。中西部地区发挥资源丰富、要素成本低、市场潜力大的优势，积极承接国内外产业转移，不仅有利于加速中西部地区新型工业化和城镇化进程，促进区域协调发展，而且有利于推动东部沿海地区经济转型升级，在全国范围内优化产业分工格局。为进一步指导中西部地区有序承接产业转移，完善合作机制，优化发展环境，规范发展秩序，现提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。

深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国际国内产业分工调整的重大机遇，以市场为导向，以自愿合作为前提，以结构调整为主线，以体制机制创新为动力，着力改善投资环境，促进产业集中布局，提升配套服务水平；着力在承接中发展，提高自主创新能力，促进产业优化升级；着力加强环境保护，节约集约利用资源，促进可持续发展；着力引导劳动力就地就近转移就业，促进产业和人口集聚，加快城镇化步伐；着力深化区域合作，促进要素自由流动，实现东中西部地区良性互动，逐步形成分工合理、特色鲜明、优势互补的现代产业体系，不断增强中西部地区自我发展能力。

（二）基本原则。

——坚持市场导向，减少行政干预。遵循市场规律，尊重各类企业在产业转移中的主体地位，充分发挥市场配置资源的基础性作用；注重规划和政策引导，改善投资环境，完善公共服务，规范招商引资行为。

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——坚持因地制宜，加强分类指导。从各地实际情况出发，立足比较优势，合理确定产业承接发展重点，防止低水平重复建设；进一步优化产业空间布局，引导产业集聚，推动重点地区加快发展。

——坚持节能环保，严格产业准入。加强生态建设，注重环境保护，强化污染防治，严禁污染产业和落后生产能力转入；发展循环经济，推进节能减排，促进资源节约集约利用，提高产业承载能力。

——坚持深化改革，创新体制机制。深化重点领域和关键环节改革，突破发展瓶颈，优化发展环境，增强发展活力和动力；扩大对内对外开放，加强区域互动合作，建立利益共享机制，实现良性竞争、互利共赢。

二、因地制宜承接发展优势特色产业

依托中西部地区产业基础和劳动力、资源等优势，推动重点产业承接发展，进一步壮大产业规模，加快产业结构调整，培育产业发展新优势，构建现代产业体系。

（三）劳动密集型产业。承接、改造和发展纺织、服装、玩具、家电等劳动密集型产业，充分发挥其吸纳就业的作用。引进具有自主研发能力和先进技术工艺的企业，吸引内外资参与企业改制改组改造，推广应用先进适用技术和管理模式，加快传统产业改造升级，建设劳动密集型产业接替区。

（四）能源矿产开发和加工业。积极吸引国内外有实力的企业，大力发展能源矿产资源开发和精深加工产业，加快淘汰落后产能。在有条件的地区适当承接发展技术水平先进的高载能产业。加强资源开发整合，允许资源富集地区以参股等形式分享资源开发收益。

（五）农产品加工业。发挥农产品资源丰富的优势，积极引进龙头企业和产业资本，承接发展农产品加工业、生态农业和旅游观光农业。推进农业结构调整和发展方式转变，加快农业科技进步，完善农产品市场流通体系，提升产业化经营水平。

（六）装备制造业。引进优质资本和先进技术，加快企业兼并重组，发展壮大一批装备制造企业。积极承接关联产业和配套产业，加大技术改造投入，提高基础零部件和配套产品的技术水平，鼓励有条件的地方发展新能源、节能环保等产业所需的重大成套装备制造，提高产品科技含量。

（七）现代服务业。适应新型工业化和居民消费结构升级的新形势，大力承接发展商贸、物流、文化、中国纺织工业——服装：牛仔裤为你提供

旅游等产业。积极培育软件及信息服务、研发设计、质量检验、科技成果转化等生产性服务企业，发展相关产业的销售、财务、商务策划中心，推动服务业与制造业有机融合、互动发展。依托服务外包示范城市及省会等中心城市，承接国际服务外包，培育和建立服务贸易基地。

（八）高技术产业。发挥国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区的示范带动作用，承接发展电子信息、生物、航空航天、新材料、新能源等战略性新兴产业。鼓励有条件的地方加强与东部沿海地区创新要素对接，大力发展总部经济和研发中心，支持建立高新技术产业化基地和产业“孵化园”，促进创新成果转化。

（九）加工贸易。改善加工贸易配套条件，提高产业层次，拓展加工深度，推动加工贸易转型升级，鼓励加工贸易企业进一步开拓国际市场，加快形成布局合理、比较优势明显、区域特色鲜明的加工贸易发展格局。发挥沿边重点口岸城镇区位和资源优势，努力深化国际区域合作，鼓励企业在“走出去”和“引进来”中加快发展。

三、促进承接产业集中布局

加强规划统筹，优化产业布局，引导转移产业向园区集中，促进产业园区规范化、集约化、特色化发展，增强重点地区产业集聚能力。

（十）引导转移产业向园区集中。把产业园区作为承接产业转移的重要载体和平台，加强园区交通、通信、供水、供气、供电、防灾减灾等配套基础设施建设，增强园区综合配套能力，引导转移产业和项目向园区集聚，形成各具特色的产业集群。发挥园区已有重点产业、骨干企业的带动作用，吸引产业链条整体转移和关联产业协同转移，提升产业配套能力，促进专业化分工和社会化协作。

（十一）规范发展产业园区。统筹规划产业园区建设，合理确定产业定位和发展方向，形成布局优化、产业集聚、用地集约、特色明显的产业园区体系。支持符合条件的产业园区扩区升级。支持发展条件好的产业园区拓展综合服务功能，促进工业化与城镇化相融合。因地制宜发展特色产业园区，大力推进园区整合发展，避免盲目圈地布点和重复建设，防止一哄而起。

（十二）发挥重点地区引领和带动作用。按照推动形成主体功能区的要求，合理调整产业布局，在中西部地区着力培育和壮大一批承载能力强、发展潜力大、经济实力雄厚的重点经济区（带），促进产业集

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聚发展，发挥规模效应，提高辐射带动能力。

四、改善承接产业转移环境

完善基础设施保障，加强公共服务平台建设，打破地区封锁，消除地方保护，为承接产业转移营造良好的环境。

（十三）完善承接地交通基础设施。加强区域间交通干线和区域内基础交通网建设，加快发展多式联运，构建便捷高效的综合交通运输体系。促进物流基础设施资源整合和有效利用，完善现代物流体系，进一步降低物流成本。

（十四）强化公共服务支撑。发展跨区域产业技术创新战略联盟，建立完善公共信息、公共试验、公共检测、技术创新等服务平台，规范发展技术评估、检测认证、产权交易、成果转化等中介机构。加快社会诚信体系建设，建立区域间信用信息共享机制。

（十五）改善营商环境。规范政府行为，防止越位和错位，不得采取下硬性指标等形式招商引资，清理各种变相优惠政策，避免盲目投资和恶性竞争。整顿和规范市场秩序，促进投资贸易便利化。推进依法行政，加强知识产权保护，完善法制环境，保障投资者权益。

五、加强资源节约和环境保护

将资源承载能力、生态环境容量作为承接产业转移的重要依据，加强资源节约和环境保护，推动经济发展与资源、环境相协调。

（十六）严把产业准入门槛。产业承接必须符合区域生态功能定位，严禁国家明令淘汰的落后生产能力和高耗能、高排放等不符合国家产业政策的项目转入，避免低水平简单复制。全面落实环境影响评价制度，对承接项目的备案或核准严格执行有关能耗、物耗、水耗、环保、土地等标准，做好水资源论证、节能评估审查、职业病危害评价等工作。加强承接产业转移中的环境监测。

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产业转移园区发展循环经济。

（十八）加大污染防治和环境保护力度。加强产业园区污染集中治理，建设污染物集中处理设施并保证其正常运行，实现工业废弃物循环利用。大力推行清洁生产，加大企业清洁生产审核力度。严格执行污染物排放总量控制制度，实现污染物稳定达标排放，完善节能减排指标、监测和考核体系。加强对生态系统的保护，着力改善生态环境。

六、完善承接产业转移体制机制

完善政府管理与服务，提高行政效能，深化经济体制改革，推动区域合作向纵深发展，创新产业承接模式，探索建立合作发展、互利共赢新机制。

（十九）深化行政管理和经济体制改革。加快转变政府职能，减少行政审批，简化办事程序，提高服务效率。推动相关行政许可跨区域互认，做好转移企业工商登记协调衔接。继续推进国有企业改革，大力发展非公有制经济，进一步放宽市场准入，扩大民间投资的领域和范围。发展和完善土地、资本、劳动力、技术等要素市场，促进生产要素优化配置。加快资源型产品价格和环保收费改革。

（二十）创新园区管理模式和运行机制。鼓励中西部地区通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区，积极探索承接产业转移新模式，实现优势互补、互利共赢。支持中西部毗邻地区之间合作共建产业园区，创新管理体制和运行机制，实现资源整合、联动发展。

（二十一）加强区域互动合作。推动建立省际间产业转移统筹协调机制、重大承接项目促进服务机制等，引导和鼓励东部沿海地区产业向中西部地区有序转移。充分发挥行业协会、商会的桥梁和纽带作用，搭建产业转移促进平台。提升各类大型投资贸易会展活动的质量和水平。在中西部条件较好的地方设立承接产业转移示范区，充分发挥其典型示范和辐射带动作用。做好产业转移与对口支援、对口帮扶工作的衔接。

七、强化人力资源支撑和就业保障

大力发展职业教育和培训，促进农村劳动力转移，加强人才开发和就业服务，完善社会保障制度，为承接产业转移提供必要的人力资源和智力支持。

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（二十二）加强职业技能培训。加快职业教育基础能力建设步伐，健全职业教育培训网络，重点建设一批高水平职业院校，推进公共实训基地建设。落实就读中等职业学校逐步免学费政策和职业培训补贴政策。支持职业院校面向产业转移需要，新增和调整相关专业，定向培养中高级技工和熟练工人。落实农民工培训补贴政策，切实做好农民工培训工作。

（二十三）完善就业和社会保障服务。健全就业服务体系，培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场。鼓励各地引导社会资金投资建设适合农民工租住的住房，改善农民工居住条件。支持农村劳动力转移就业和返乡创业，加快建立和完善社会保险关系转移接续机制。

（二十四）引进高层次人才。创新高层次人才引进、使用、激励和服务保障机制，积极为高层次人才搭建创新创业平台。推动人才合理流动，实行来去自由的政策，吸引东部沿海地区和海外高层次人才根据本人意愿在中西部地区落户。

八、加强政策支持和引导

为进一步改善中西部地区投资环境，引导和支持产业有序转移和科学承接，在财税、金融、投资、土地等方面给予必要的政策支持。

（二十五）财税政策。中央财政通过加大转移支付等政策，支持中西部地区改善民生和促进基本公共服务均等化，优化产业承接环境。对中西部地区符合条件的国家级经济技术开发区和高新技术开发区公共基础设施项目贷款实施财政贴息。对投资中西部地区国家鼓励类产业和外商投资优势产业的项目，在投资总额内进口的自用设备，按规定免征关税。完善和规范物流企业营业税差额纳税办法。

（二十六）金融政策。鼓励和引导金融机构对符合条件的产业转移项目提供信贷支持。鼓励金融机构在风险可控的前提下为东部地区企业并购、重组中西部地区企业提供支持。支持中西部地区金融机构参与全国统一的同业拆借市场、票据市场、债券市场、外汇市场和黄金市场的投融资活动。鼓励和引导外资银行到中西部地区设立机构和开办业务。有序推进村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构试点工作。支持符合条件的企业发行企业债券、中期票据、短期融资券、企业集合债券和上市融资。

（二十七）产业与投资政策。修订产业结构调整指导目录和政府核准投资项目目录，强化对产业转移的引导和支持。根据中西部地区产业发展实际，研究制定差别化产业政策，适当降低中西部地区鼓励类产业门槛，适当下放核准权限。根据《外商投资产业指导目录》修订情况，加快修订《中西部地区外商投资

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优势产业目录》，增加劳动密集型产业类别。对符合国家产业政策的产业转移项目，根据权限优先予以核准或备案。支持在有条件的地方建设国家高技术产业基地。鼓励省级技术改造等财政专项资金优先用于符合条件的产业转移项目。支持中西部地区根据产业发展和自主创业的需要，设立产业投资基金和创业投资基金。

（二十八）土地政策。在坚持节约集约用地的前提下，进一步加大对中西部地区新增建设用地计划指标的支持力度，优先安排产业园区建设用地指标。严格执行工业用地最低出让价标准，进一步完善体现国家产业政策导向的最低价标准实施政策。探索工业用地弹性出让和年租制度。

（三十）科教文化政策。鼓励东部地区转让先进技术，大力发展跨区域产业技术创新联盟，促进中西部地区完善产业技术创新体系。加大对产业园区技术创新体系建设、知识产权运用以及自主知识产权产业化的支持力度，提高集成创新和再创新能力。鼓励东部地区高校、科研机构、企业与中西部地区开展多种形式的产学研合作，推动有条件的企业在中西部地区建立研发机构和中试基地。支持中西部地区高等学校提升人才培养与创新服务能力，结合产业转移重点办好特色专业。支持中西部地区文化产业振兴发展，加强公共文化服务体系建设，合理开发利用和保护历史文化资源，营造良好的人文环境。

引导和支持中西部地区承接产业转移，是深入实施西部大开发和促进中部地区崛起战略的重大任务。各地区、各部门要进一步统一思想，提高认识，切实加强工作指导，认真落实各项政策措施。中西部地区要结合自身实际，制定具体实施方案，完善各项配套措施，有序推进承接产业转移工作。国务院有关部门要按照职能分工，加强协作配合，在政策实施、体制创新等方面给予指导和支持，注意研究新情况、解决新问题，推动中西部地区承接产业转移工作健康开展。

第三篇：行政法规·国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见

国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见

国发[2010]28号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

发展秩序，现提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国际国内产业分工调整的重大机遇，以市场为导向，以自愿合作为前提，以结构调整为主线，以体制机制创新为动力，着力改善投资环境，促进产业集中布局，提升配套服务水平；着力在承接中发展，提高自主创新能力，促进产业优化升级；着力加强环境保护，节约集约利用资源，促进可持续发展；着力引导劳动力就地就近转移就业，促进产业和人口集聚，加快城镇化步伐；着力深化区域合作，促进要素自由流动，实现东中西部地区良性互动，逐步形成分工合理、特色鲜明、优势互补的现代产业体系，不断增强中西部地区自我发展能力。

（二）基本原则。

——坚持市场导向，减少行政干预。遵循市场规律，尊重各类企业在产业转移中的主体地位，充分发挥市场配置资源的基础性作用；注重规划和政策引导，改善投资环境，完善公

共服务，规范招商引资行为。

——坚持因地制宜，加强分类指导。从各地实际情况出发，立足比较优势，合理确定产业承接发展重点，防止低水平重复建设；进一步优化产业空间布局，引导产业集聚，推动重

点地区加快发展。

——坚持深化改革，创新体制机制。深化重点领域和关键环节改革，突破发展瓶颈，优化发展环境，增强发展活力和动力；扩大对内对外开放，加强区域互动合作，建立利益共享

机制，实现良性竞争、互利共赢。

二、因地制宜承接发展优势特色产业

依托中西部地区产业基础和劳动力、资源等优势，推动重点产业承接发展，进一步壮大

产业规模，加快产业结构调整，培育产业发展新优势，构建现代产业体系。

（三）劳动密集型产业。承接、改造和发展纺织、服装、玩具、家电等劳动密集型产业，充分发挥其吸纳就业的作用。引进具有自主研发能力和先进技术工艺的企业，吸引内外资参与企业改制改组改造，推广应用先进适用技术和管理模式，加快传统产业改造升级，建设劳

动密集型产业接替区。

（五）农产品加工业。发挥农产品资源丰富的优势，积极引进龙头企业和产业资本，承

接发展农产品加工业、生态农业和旅游观光农业。推进农业结构调整和发展方式转变，加快

农业科技进步，完善农产品市场流通体系，提升产业化经营水平。

（六）装备制造业。引进优质资本和先进技术，加快企业兼并重组，发展壮大一批装备制造企业。积极承接关联产业和配套产业，加大技术改造投入，提高基础零部件和配套产品的技术水平，鼓励有条件的地方发展新能源、节能环保等产业所需的重大成套装备制造，提

高产品科技含量。

（七）现代服务业。适应新型工业化和居民消费结构升级的新形势，大力承接发展商贸、物流、文化、旅游等产业。积极培育软件及信息服务、研发设计、质量检验、科技成果转化等生产性服务企业，发展相关产业的销售、财务、商务策划中心，推动服务业与制造业有机融合、互动发展。依托服务外包示范城市及省会等中心城市，承接国际服务外包，培育和建

立服务贸易基地。

（八）高技术产业。发挥国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区的示范带动作用，承接发展电子信息、生物、航空航天、新材料、新能源等战略性新兴产业。鼓励有条件的地方加强与东部沿海地区创新要素对接，大力发展总部经济和研发中心，支持建立高新技术产

业化基地和产业“孵化园”，促进创新成果转化。

（九）加工贸易。改善加工贸易配套条件，提高产业层次，拓展加工深度，推动加工贸易转型升级，鼓励加工贸易企业进一步开拓国际市场，加快形成布局合理、比较优势明显、区域特色鲜明的加工贸易发展格局。发挥沿边重点口岸城镇区位和资源优势，努力深化国际

区域合作，鼓励企业在“走出去”和“引进来”中加快发展。

三、促进承接产业集中布局

加强规划统筹，优化产业布局，引导转移产业向园区集中，促进产业园区规范化、集约

化、特色化发展，增强重点地区产业集聚能力。

进专业化分工和社会化协作。

哄而起。

（十二）发挥重点地区引领和带动作用。按照推动形成主体功能区的要求，合理调整产业布局，在中西部地区着力培育和壮大一批承载能力强、发展潜力大、经济实力雄厚的重点

经济区（带），促进产业集聚发展，发挥规模效应，提高辐射带动能力。

四、改善承接产业转移环境

完善基础设施保障，加强公共服务平台建设，打破地区封锁，消除地方保护，为承接产

业转移营造良好的环境。

（十三）完善承接地交通基础设施。加强区域间交通干线和区域内基础交通网建设，加快发展多式联运，构建便捷高效的综合交通运输体系。促进物流基础设施资源整合和有效利

用，完善现代物流体系，进一步降低物流成本。

五、加强资源节约和环境保护

将资源承载能力、生态环境容量作为承接产业转移的重要依据，加强资源节约和环境保

护，推动经济发展与资源、环境相协调。

转移中的环境监测。

（十七）推进资源节约集约利用。加强耕地资源保护，防止在承接产业转移中侵占基本农田。制定相关行业建设用地控制标准，推广多层标准厂房建设，提高土地投资强度和用地密度。加强水资源保护和合理利用，建立和推行用水定额管理制度，大力提高废污水处理回用率。鼓励企业采用节能、节水、节材、环保先进适用技术，改造生产流程及实施相关项目建设，降低单位产出的能源资源消耗。鼓励和支持承接产业转移园区发展循环经济。（十八）加大污染防治和环境保护力度。加强产业园区污染集中治理，建设污染物集中处理设施并保证其正常运行，实现工业废弃物循环利用。大力推行清洁生产，加大企业清洁生产审核力度。严格执行污染物排放总量控制制度，实现污染物稳定达标排放，完善节能减

排指标、监测和考核体系。加强对生态系统的保护，着力改善生态环境。

六、完善承接产业转移体制机制

完善政府管理与服务，提高行政效能，深化经济体制改革，推动区域合作向纵深发展，创新产业承接模式，探索建立合作发展、互利共赢新机制。

资源型产品价格和环保收费改革。

（二十）创新园区管理模式和运行机制。鼓励中西部地区通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区，积极探索承接产业转移新模式，实现优势互补、互利共赢。支持中西部毗邻地区之间合作共建产业园区，创新管理体制和运行机制，实现资

源整合、联动发展。

作用。做好产业转移与对口支援、对口帮扶工作的衔接。

七、强化人力资源支撑和就业保障

大力发展职业教育和培训，促进农村劳动力转移，加强人才开发和就业服务，完善社会

保障制度，为承接产业转移提供必要的人力资源和智力支持。

（二十三）完善就业和社会保障服务。健全就业服务体系，培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场。鼓励各地引导社会资金投资建设适合农民工租住的住房，改善农民工居住条件。支持农村劳动力转移就业和返乡创业，加快建立和完善社会保险关系转移接续机

制。

（二十四）引进高层次人才。创新高层次人才引进、使用、激励和服务保障机制，积极为高层次人才搭建创新创业平台。推动人才合理流动，实行来去自由的政策，吸引东部沿海

地区和海外高层次人才根据本人意愿在中西部地区落户。

八、加强政策支持和引导

为进一步改善中西部地区投资环境，引导和支持产业有序转移和科学承接，在财税、金

融、投资、土地等方面给予必要的政策支持。

规范物流企业营业税差额纳税办法。

票据、短期融资券、企业集合债券和上市融资。

（二十七）产业与投资政策。修订产业结构调整指导目录和政府核准投资项目目录，强化对产业转移的引导和支持。根据中西部地区产业发展实际，研究制定差别化产业政策，适当降低中西部地区鼓励类产业门槛，适当下放核准权限。根据《外商投资产业指导目录》修订情况，加快修订《中西部地区外商投资优势产业目录》，增加劳动密集型产业类别。对符合国家产业政策的产业转移项目，根据权限优先予以核准或备案。支持在有条件的地方建设国家高技术产业基地。鼓励省级技术改造等财政专项资金优先用于符合条件的产业转移项目。支持中西部地区根据产业发展和自主创业的需要，设立产业投资基金和创业投资基金。（二十八）土地政策。在坚持节约集约用地的前提下，进一步加大对中西部地区新增建设用地计划指标的支持力度，优先安排产业园区建设用地指标。严格执行工业用地最低出让价标准，进一步完善体现国家产业政策导向的最低价标准实施政策。探索工业用地弹性

出让和年租制度。

（二十九）商贸政策。支持在条件成熟的地区设立与经济发展水平相适应的海关特殊监管区域或保税监管场所。支持有条件的沿边地区设立边境经济合作区、跨境经济合作区。培育和建设一批加工贸易梯度转移重点承接地。对加工贸易重点企业给予贷款支持。加大对“大通关”建设和口岸建设的支持力度，推进中西部地区与东部省份的区域通关改革。（三十）科教文化政策。鼓励东部地区转让先进技术，大力发展跨区域产业技术创新联盟，促进中西部地区完善产业技术创新体系。加大对产业园区技术创新体系建设、知识产权运用以及自主知识产权产业化的支持力度，提高集成创新和再创新能力。鼓励东部地区高校、科研机构、企业与中西部地区开展多种形式的产学研合作，推动有条件的企业在中西部地区建立研发机构和中试基地。支持中西部地区高等学校提升人才培养与创新服务能力，结合产业转移重点办好特色专业。支持中西部地区文化产业振兴发展，加强公共文化服务体系建设，合理开发利用和保护历史文化资源，营造良好的人文环境。

移工作健康开展。

国务院

二○一○年八月三十一日

第四篇：承接产业转移

推动中部崛起、促进中西部地区承接国内外产业转移的战略构想皖江城市带承接产业转移示范区是落实中央促进中部崛起战略的具体化。

我国区域经济格局正在发生重大变化，有序推进产业转移势在必行, 一方面，珠三角、长三角和环渤海等沿海地区要素成本持续上升，传统产业的发展优势在减弱，外延型发展方式难以为继，加之国际金融危机的冲击，加快经济转型和结构调整刻不容缓；另一方面，广大中西部地区基础设施逐步完善，要素成本优势明显，产业发展空间相对较大。加快东部沿海地区产业向中西部地区转移，形成更加合理、有效的区域产业分工格局，已成为国家促进区域协调发展的政策取向和重要任务。

皖江城市带承接产业转移示范区规划，是我国第一个为促进中西部地区承接东部沿海地区和国外产业转移而专门制定的规划，规格高，意义大。皖江城市带承接产业转移示范区建设，对于充分发挥中西部地区比较优势，挖掘发展潜力、探索承接产业转移新途径和新模式，在全国范围内推进形成更加合理的区域产业分工格局，保持经济平稳较快发展，具有十分重大的意义。承接是一种手段，承接产业转移的目的是为了更好地发展.首要的是把承接产业转移与促进产业结构调整升级结合起来，坚持高起点引进、高水平承接，着力构建特色鲜明、具有较强竞争力的现代产业体系。

实现在承接中创新，在创新中发展: 政府搭台、企业唱戏:

政府通过规划引导、政策支持、软硬环境营造等，可以有效避免产业承接和转移中的无序无度，同时要遵循市场规律，充分发挥市场机制的基础性作用，让企业成为产业转移的主体。

“承接”和“示范”，是未来示范区建设的关键。

规划中的示范区，应当是深化泛长三角分工合作的重要板块，努力实现以区域对接促产业转移，推动区域联动发展；它将开辟科学承接的新路径，着力优化资源配置，有效解决当前东部地区存在的 “区域内产业转移”、中西部地区存在的无序承接、低水平重复承接等问题；它将成为产业承接的平台，增强产业承载力，它要在着力加快自主创新的进程中提升产业发展水平；它将是产业发展与生态文明建设相协调的和谐新区，亦是民生得到极大改善和保障、实现基本公共服务均等化的先行区。

准确定位是确立整个地区发展战略方向的基础。“立足安徽、融入长三角、联结中西部”的区域定位，以及“建设长三角拓展发展空间的优选区、长江经济带协调发展的战略支点”的功能定位，决定了示范区当建设成为“合作发展的先行区、科学发展的试验区、中部地区崛起的重要增长极、全国重要的先进制造业和现代服务业基地”的战略定位。

“一轴双核两翼”，创意空前的产业空间格局构想，铺展了皖江发展的宏大篇幅，彰显出安徽人抢抓机遇、敢为人先的气魄和胆量。综合皖江城市带的产业现状、资源状况和未来发展趋势，“主轴”串联安庆、池州、铜陵等6个沿江城市，发挥合肥、芜湖最具活力和潜力的“两核”带动作用，舞动滁州、宣城“两翼”，使之成为承接沿海地区特别是长三角产业转移的前沿地带。

“沿江发展轴”的定位是最大限度地利用其产业基础，发挥其沿江岸线优质资源；合肥、芜湖两大中心城市的发展，则以提升其产业集聚力和创新能力为目标，增强其产业辐射力和服务功能，带动示范区产业加快发展；滁州和宣城两市毗邻长三角、民营经济活跃、矿产和农产品丰富，将依靠推进产业集群式发展舞动腾飞的双翼。

“皖江”飞跃，承载的是一份期待和心愿，人们在规划蓝图时，审时度势，贴合实际，定性定量，一笔笔勾画美好的图景。

力争到2015年地区生产总值比2008年翻一番以上，工业化率提高到60%以上，城镇化率达到55%以上。

产业结构不断优化升级。三次产业协调发展，农业基础地位稳固，非农产业比重进一步提高。力争建成汽车、钢铁、有色、装备制造、化工、建材、家电、农副产品加工等八大优势产业，形成8个销售收入超千亿元的产业集群。

开放合作不断加强，打造全方位对外开放的格局。到2015年，皖江城市带的经济外向度将大幅提高，外来投资年均增长20%以上，其中来自长三角的资金年均增速不低于50%，外贸进出口占地区生产总值比重提高到30%以上。

承接产业转移,警惕成本陷阱

资本追逐利润的本质，决定了它必须向获利最大化的地方流动。

中国吸收的外资主要集中在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区.从历史上看，国际制造业基地已发生了五次转移。第一次是在19世纪末，由于美国的崛起，使得欧洲尤其是英国的工业基地向美国转移。第二次是上世纪五六十年代，美国等国家的制造业向日本转移，战后的日本把自己重建为一个低成本制造业基地。从六十年代初开始，世界经济出现了两大趋向，一是发达国家进入后工业化阶段和信息时代，制造业面临转移；二是发展中国家全面启动工业化进程，需要新的产业支撑。因此，在七八十年代，出现了制造业基地向发展中国家的第三次转移。即日本制造业向韩国转移，韩国在七八十年代就成为国际制造业基地。八十年代后期，东南亚国家包括中国的台湾又承接了第四次国际产业转移。从九十年代开始至今，正在发生第五次国际产业转移，这就是由于中国的快速发展，国际制造业开始大规模地向中国转移。

国际产业之所以大量向中国转移，归根到底是由国际产业以低成本为核心的竞争愈演愈烈的格局决定的。由于国际市场供大于求的矛盾日益尖锐，商品价格日益走低，国际资本为了生存和提升竞争力，被迫转移竞争方式，由原来依靠扩大市场份额提高效益，转而依靠降低成本实现收益提高并加强竞争力。这样一种竞争方式的选择，就意味着国际制造业基本向低成本地区转移。具体看，国际产业转移的原因有五个方面：一是成本因素。中国劳动力和其它生产要素价格低廉，所以国际上的小五金、轻工、纺织等劳动密集型产业必将向中国转移，这些产业成为世界制造业中心是毫无疑问的。同时家电、电脑、造船、建材等产业也在向中国大量转移。二是市场因素。中国是一个大市场。就拿汽车来说，据国发中心的研究报告，在20年内我国不仅将成为世界上第一大汽车消费国，同时也会成为第一大汽车生产国。目前世界上著名的汽车制造商包括通用、丰田、大众、日产、本田等都已进入中国，中国的几大汽车集团全部与外商合资生产。三是周期因素。就是某一产业的升级使其生产出现周期性转移。最典型的就是IT产业。20世纪80年代，IT产业靠垄断技术就可以控制世界市场并获得超额利润，但是90年代之后，由于技术日益成熟与扩散，高频率的创新阶段已经结束，靠垄断技术获得超额利润已不可能。IT产业的竞争也转入成本竞争的阶段，随着研发与生产的分开，制造肯定要向低成本国家转移。目前，江苏省形成了从昆山至南京的200公里的信息产业带，信息产业实现销售收入近2000亿元。四是外部因素。由于法律等原因，有的国家限制某些产业的发展，比如化学工业。大量的化工行业也在向中国转移，当然中国在环境保护方面也采取了很多措施，长三角等地区采取建立化工区的办法，目前，从上海到南京已形成了一条重要的化工生产带。五是竞争因素。即国际竞争带来的转移。国际资本为了取得竞争优势，必须向产业基础和配套条件好的地方转移投资。我国东部沿海之所以成为承接国际产业转移的主要地区，就是因为它的某些产业，特别是一些中间体加工业水平相当高，配套能力相当强。

当前，随着经济全球化的加深，国际产业转移的重点、形式和组织方式上出现了一些新的特点。从产业转移的重点看，由劳动密集型产业向更高级的制造业和服务业转化。过去转移的产业主要是纺织服装、鞋、金属制品等产业和初级电子组装活动，现在转向电子、化学、汽车、机械等中间产品和零部件的生产活动。这几个产业是全球零部件和中间产品贸易中的最重要部分，其在全球贸易中的份额1997年就达到了43%。据世行官员分析，从2003年开始，发达国家的科技产业和服务业为最大限度地节省成本，也加快了向中国等国家转移的步伐，向这些国家转移更具附加值的服务性工作平台，并认为这是新一轮全球化最显著的特点。从产业转移形式看，在直接投资继续增长的同时，非股权参与的外包形式被普遍采用。跨国公司把非核心的生产、营销、物流、研发乃至非主要的设计活动，都分别包给成本低的发展中国家的企业去完成，这样不仅减少了固定投入成本，而且达到了在全球范围内利用最优资源的目的。从产业转移的组织方式上看，产业转移不再是个别企业的孤立行为，而是在国际生产体系的基础上，形成了以领导企业为核心，全球范围内相互合作的企业组织框架。通过这些国际生产网络或体系，国际产业转移的范围达到了一个新的水平，形成了全球性的生产链和供应链。波音是全球最大的飞机制造商，而他的零部件是在包括中国在内的70多个国家生产的，也就是说，波音飞机的生产链和供应链已遍及世界70多个国家和地区。同样的情况在福特、丰田、GE等大的汽车、飞机、集成电路、计算机制造商都是一样。这样，市场竞争的性质就发生了新的变化，单个企业之间的竞争转变为生产链、供应链之间的竞争，从而使竞争的程度和影响范围大大增强。

承接国际产业转移中存在的问题，原因是多方面的，主要是因为我省经济的市场化、国际化及工业化水平较低，政府服务及法制环境不尽如人意，以及产业配套条件较差，由此造成区域性商务成本过高所致。但是更深一步看，在这些背后起作用的是人，尤其是人的思想观念。

把创新投资环境的基点放在降低商务成本上:

投资环境是指能影响投资资本有效运行的一切外部条件或因素的有机综合。吸引外来投资归根到底要靠环境优势，而投资环境的优劣则直接表现为商务成本的高低，所以降低商务成本是改善投资环境的出发点和主要目的。

一般而言，一地的商务成本主要包括企业购买生产要素的成本、获取要素和组织生产的成本，以及产业配套成本三个方面。一地的生产要素价格低，企业购买生产要素的成本就低；一地政府服务效率高，企业组织生产经营的成本就低；一地的产业基础好，企业的产品配套成本就低。降低商务成本，需要从这三个方面同时着力。

对外来投资实行税收、财政、金融等方面的优惠政策，以降低外资进入成本或企业生产要素的支出成本，这不是我国的特例，世界各国都将此视为吸引投资的重要手段，就连最发达的资本主义国家美国也是如此。美国国内各州、市政府之间“优惠政策”的比拼历来也是十分激烈的，有的是直接降低土地、水电等生产要素价格，有的给予税率、财政、金融等方面的支持。芝加哥市政府曾经以每亩一美元的地价，将土地出让给日本的三菱公司。

放宽政策，进一步降低外资进入成本。（1）降低投资项目土地成本。除国家法律规定的耕地开垦费、征地管理费等收费项目外，不得向外来企业征收其他费用。省级以上开发区和城镇工业园用地，征用新地应以征地费和上缴费等征地成本为基础，合理确定地价，并可视情况实行更优惠的地价。（2）采取更加灵活的供地方式。鼓励实行多元化的土地出让方式，除国家法律规定的可用划拨供地的方式外，均采取租赁、出让、作价出资、入股等市场方式供地。投资者通过招标、拍卖等方式获取土地使用权。（3）实行鼓励投资的电价政策。坚决清理影响供电价格的不合理因素，合理调整供电价格，降低整体电价水平。鼓励工业用电大户和高耗能企业通过各种方式参与电源项目开发，以直接获得稳定和廉价电能，过网费按保本微利的原则核定。（4）降低综合运价。按照建设现代物流中心区的要求，全面完善交通基础设施，增强综合功能，提高流通效率。进一步规范铁路、公路运输、内河航运、港口等交通运输行业的价格行为，适当降低综合运价。同时，要坚决取消对企业和投资者的一切不合理收费，以降低企业的经营成本；依法允许将资产整体或部分无偿划转的方式，鼓励外来战略投资者购并重组国有企业。

建设法治政府，降低企业生产组织成本:

从区域商务成本的总体情况看，我们与东部地区的差距不在要素的价格成本，而是在要素的组织成本上，即由于政府服务、法制及诚信等方面的欠缺，导致了投资者在获取生产要素和组织生产经营过程中支付了更大的成本。因此，以落实行政许可法等法律为契机，建设法治政府，就成为我省进一步改善投资环境、降低商务成本的关键所在。

依法行政。国家机关各部门在行使权力时，以往的一些习惯做法是可以自我授权、自定规章、自己执行，出现了所谓“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的怪现象，有的借“自我授权”之机，打着维护国家利益、强化行业管理的旗号，从中夹带“私货”，为部门的权力和利益“跑马圈地”，扩大收费、处罚和许可权。这种自我授权的观念或做法，随着行政许可法的实施将被废弃。根据新法律规定：要通过法律法规授权才能设行政许可，部门自定的规章不能作为行政管理依据。而行政许可的设置权只有三个层次的国家机关可以行使，即全国人大及常委会、省级人大及常委会、省级人民政府。其他任何机关、部门都不能设定行政许可，不能自我授权，自己又参与执法。

规则导向。长期以来，由于官本位思想的影响及在管理方式上的权力导向，往往使规则容易受到破坏，使可以通过规则解决的问题仍需通过上级批示才能落实，权大于法，权力导向的观念比较盛行。新法通过对权力的约束，将促进按规则办事的观念逐步确立，行政许可也将从权力导向转向规则导向，否则将是违法。这样就能达到提高行政服务质量和降低行政成本的目的。

公开透明。政府行政机关有保密制度，然而一般的行政管理措施都与企业、公民的实际利益相联系，健康的市场经济要求行政管理行为有透明性和公开度。行政许可法就提出“有关行政许可决定”、“行政机关作的准予行政许可决定”、“行政许可的实施和结果”等，都应公开。我们应通过学习和落实行政许可法建立这样的观念：对政府，公开是原则，保密是例外；对百姓，保密是原则，公开是例外。个人的隐私权是应依法得到保护的，而政府的工作应公开、透明，因为“封闭必然产生腐败”，阳光是最好的防腐剂。

权责挂钩。行政许可法规定了谁发证，谁监督，谁负责。这就特别告诉我们，权力与责任是一个问题的两个方面，是紧密相联的，行政机关和工作人员应建立起权责统一的观念。权力要与责任挂钩，而与利益脱钩，从法律上解决了有些人偏好权力而不愿承担责任的问题。曾有外商对中国市场管理发表看法，认为进入难，进来了就比较自由了；也有专家对某些政府部门在管理中的一些“颠倒”行为感到诧异，说该用“市场办法”管的事用“计划办法”管，该用“计划办法”管的事却用“市场办法”管。这些都从不同的侧面反映了政府部门在权责统一方面存在的问题。至于那些多层执法、多头执法、权责脱节、各自为政的行为就更是有违权责统一原则的。

走产业集群之路，降低企业产业配套成本: 产业集群概念最早由英国经济学家马歇尔在一个世纪前提出，它是指产品价值链相关的企业在某一特定区域的聚集。具体表现是在一个适当的区域范围内，生产某种产品的若干同类企业、为这些企业配套的若干上下游企业、以及相关的中间服务业高度密集地集中在一起，开展生产经营活动，从而显著地降低生产和交易成本。产业集群是市场经济条件下工业化进行到一定阶段后的必然产物，是现阶段区域产业竞争力的重要来源和集中体现。它的巨大作用曾经在美国的硅谷、印度的班加罗尔等地得到了充分的印证。从我国珠三角、长三角的“块状经济”的现状来看，我国也已进入产业集群与产业竞争力密切相关的阶段。

产业集群的最大威力就在于它能使专业化分工获得空前发展，直接带动整个产业发展水平的提高，反过来又极大地提高当地吸引资本的能力。通常以“大而全”、“小而全”的方式存在于一个企业内部的生产环节，在产业集群的情况下，则大量地分布在不同企业之间，每个企业只做一个部件，甚至一个部件的某个环节。企业分工的特点是，对技术含量较高、零部件较多、价值较大的产品，如彩电、复印机等，不是一个而是几个主机厂（总装厂）在同一区域。为其配套的零部件供应商不是一家，而是若干家。一个零部件厂可同时给多个主机厂配套，很容易达到规模经济要求，从而降低成本；而对主机厂来讲，有多个供货商可供选择，有利于通过他们的竞争改进质量、降低成本。珠三角地区IT、家电产业集群后，在一百公里左右的范围内，90%以上的计算机零部件、80%以上的手机部件、将近100%的彩电部件都可以采购得到。可见，在高度专业化基础上形成的配套体系，具有强大的市场竞争力，也是招商引资最重要的优势。因此，要把加快产业集群提上各级政府的重要议事日程。

珠三角主要承接香港的一般商品生产转移，这种加工贸易模式缺少技术含量，不值得学习。江浙模式实质是在重复欧洲早期的工业原始积累，离开其特定环境和政策支持就难以复制。湖北是具备优势的老工业基地，在承接东部产业转移的过程中，不要做成本转嫁的承担者

中国进入工业化中期阶段后，其经济发展阶段特征与以前有所不同，同时区域之间产业环境也在发生变化，在此背景下，区域之间的产业对接转移不是一个简单复制的过程。

没有竞争门槛，谁都可以进入，只要运输距离不断增加，利润就不断摊薄，而利润摊薄就不可转移。由于多年来形成对地租分配的惯性，而没有用于积累，没有作产业升级的准备，导致珠三角一带至今没有完成从一般商品生产向设备制造业的过渡。

除去地租，还有一个利润的来源，在于打工者的低工资。近年来，南方的“民工荒”不是因为劳动力供给总量下降，而是在于打工者收益太低，没有基本福利，劳动力简单再生产供给的所需没有给足。我国《劳动法》的全面贯彻实施，将成为压垮这种模式的最后一根稻草，所以它并不值得学习。

国际产业分工有五个层次，最低端是供应资源，其上是一般商品生产、重化制造工业、金融服务业，最高层次是技术创新。

30年前改革开放时，基本上是进入第四层次。目前，正向第三层次升级。升级阶段，涉及几个工业核心点，一是东北老工业基地，二是长三角，三是以大武汉为中心的产业布局圈。

以苏南为代表的乡镇企业发展，曾在我国红火一时，它解决了农民就业，带动了农民收入增长，但后来在面对市场竞争的道路上，失去了政策扶持，乡镇企业纷纷走下坡路。在这种情势下，苏南难以向重化工业和社会制造业升级。

在工业发展到一般商品生产阶段，浙江把作坊加工业变成场地型加工业，把一般商品生产的多个环节以地域型方式集中起来，形成产业集群。早在上世纪八十年代，世界银行的官员考察浙江模式时说，其实这是重复着西方早期的工业原始积累，只不过在作坊小工业上增加了一些现代简单机械。

从经济规律来讲，一个第三层次产业形成并相对集中的城市，必定具备某种地缘经济要素优势。怎么利用结构差异形成竞争优势，如何在现有产业的基础上协作布局并实现集约发展。

当产业转移时，也就是利润摊薄到不能维持时，企业不外乎是破产或转移。

中部与东部对接的内容是什么？按珠三角模式，不顾环境代价和土地限制行不通。一般制造业既无技术含量又无资本门槛，现在主要是向越南转移。

目前，我国中西部招商引资热情高涨，需要提醒的是，有的转移投资短平快，捞一把以后丢下一个烂摊子。我们认为，工业化中期阶段必有产业提升带来的巨大成本，这个成本必然向某些可能承担的地方或领域转嫁，地方不要做成本的承担者，而要争取成为收益的获取者。

由于长三角的产业基础、经济优势和文化底蕴，台资由珠三角向长三角延伸也是一个必然趋势。但是随着我省发展环境的改善及沿海地区生产成本的升高，经过艰苦努力，台湾制造业向中部有比较优势的地区转移也是大有可能的。《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）的签署，为香港产业向大陆转移创造了十分有利的条件。

观念“瓶颈”是承接转移的重大障碍: 目前全国各地都在思考如何接受国际产业转移，中部和西部的欠发达省份除了要积极接受发达国家的国际产业转移外，还要盯住东部的资金和产业转移。接受产业转移就如打篮球一样，球传给谁，要看谁的位置抢得好，同时看谁的球技高。

第五篇：承接产业转移对策与思考（定稿）

承接产业转移对策与思考

2009年由合肥等皖江9市组成的城市带将与“长三角”率先实现“无缝对接”。安庆所参与的皖江城市带承接产业转移示范区正式获国务院批准。这将为安庆参与泛长三角区域合作提供重要平台。这一示范区作为深化改革开放、参与泛长三角区域合作、加快转变发展方式的重要平台，是在安徽“入长”的进程中逐步明晰的，对安庆而言，意味着经济发展新引擎的出现。

作为承接产业转移的皖江城市带的一员，安庆在承接长三角产业转移时应坚持以科学发展观统领整个投资工作，要有所选择，按照错位发展、补缺等原则承接转移。

(一)继续坚持走工业兴市发展战略。一直以来，市委、市政府坚持以市场为导向，以产业升级和提高竞争力为重点，以提高经济效益为中心，用高新技术和先进适用的技术改造传统产业，加大国有企业改造力度，逐步形成了技术先进、基础稳固、主导突出、协调发展的现代工业结构，构成了安庆市的大工业格局。在对接产业转移中，安庆仍要持走新型工业化道路，加快工业化进程。坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化路子。要依托安庆市的名牌企业和名牌产品，以市场为导向，以资本为纽带，推进多种形式的资产重组，推进生产要素向支柱产业集中、向大中型骨干企业集中，培育一批核心竞争力强的大型、特大型企业集团，着

力打造安庆市的工业航母，加速构筑新的竞争优势，把安庆市建成沿江重要的工业基地。

(二)大力发展县域经济及园区经济，促进全市经济协调发展。近年来，安庆市县域和园区经济发展比较迅速，综合实力显著增强，经济结构逐步优化，为全市经济加快发展做出了重要贡献。安庆各县(市)区应将承接产业转移与推进各县(市)区市农业产业化、工业化、城镇化、自主创新结合起来，利用安庆沿江，沿交通干线、沿大桥、沿港口的优势，进一步加强交通设施建设，既以现有开发区为主，又要规划一些新的承接产业转移区域。在吸引长三角企业方面，各地要优化政务环境，提供足够的政策支持，保证转移过来的沿海企业享受不低于原来的政策和服务。学习沿海开发区的管理经验和模式，可考虑吸引沿海开发区到安庆开发区设立园中园，共同组建管理机构，实行税收和利润分成，也可能将安庆工业园区委托沿海开发区进行经营管理。（三)加大投资力度，增强发展后劲。近年来，安庆市积极推进项目建设，固定资产投资整体进度良好，呈现出投资速度加快、新开工项目增加、重点项目进展顺利、投资规模扩大、投资结构改善的发展态势。要加快城市化建设，充分发挥城市的聚集辐射带动作用。在实施“双百”城市建设的同时，要加快市区周边小城镇群的建设，及早布局其功能区的划分，使市区周边具有一批产业不同，承接产业转移。要搞好公用设施、生态林建设、进出安庆的道路建设，完善市场体系，有效地吸引更多外来人口流动。

(四)坚持“以人为本、人才兴市”的发展理念。要牢固树立人才

是第一资源的理念，强力实施人才带动战略。围绕全面建设小康社会目标，抓住培养、吸引和使用人才的三个环节，着力建设党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供强有力的人才保障。在承接长三角经济圈产业转移的同时，安庆应加大扶持本地龙头企业和品牌，吸收大批高素质人才，提高科技创新能力，加快城区经济建设，环境建设。

(五)要积极发展现代服务业，努力提升安庆产业结构。安庆产业结构不优是制约安庆发展一个主要原因之一，在承接产业转移中，要注重产业优化升级，目前长三角地区大力发展现代服务业，安庆就要积极承接其生产环节、加工制造业、农业和农产品加工业。同时还要发挥优势，大力发展休闲旅游、港口物流等产业。按照预期，省内九市所组成的承接长三角产业转移示范区将争取早日建成服务长三角的农产品、能源原材料、旅游休闲基地，以及中部地区重要的现代装备制造、高技术产业基地，努力使皖江城市带承接产业转移示范区成为中西部地区体制机制最优、产业集中度最高、投资强度最大、生态环境最好的地区之一。