与思考地方人大常委会会议制度的实践

第一篇：与思考地方人大常委会会议制度的实践

地方人大常委会会议制度的实践与思考

笔者有幸随同常委会领导同志外出学习考察，做了一点研究。从一些省市区人大建设发展看，最近10多年来，地方人大常委会从完善职能、适应需要出发，在总结实践经验的基础上，依据宪法和地方组织法等有关法律，相继制定了常委会议事规则(最早为工作条例)，并在实践中进行了修订和完善，就会议的召集和主持、听取和审议工作报告、列席、质询、发言、表决和旁听等程序问题作出了比较详细的规定。各省市区制定的议事规则虽各有特色，但规定的基本内容大体是一致的。这就是：常委会会议每两个月至少举行一次，会议由主任召集并主持;举行会议时，常委会组成人员除请假外，必须出席，并建立签到制度;必须有全体成员过半数以上出席，会议才能举行;会议举行十五日前由主任会议决 定将开会日期、建议会议审议的议程通知常委会组成人员及列席人员;政府、法院、检察院的负责人，常委会副秘书长，各工作委员会的负责人、有关委员，设区的市人大常委会主任或副主任一人列席会议，邀请有关的人大代表列席会议;常委会小组或联组审议议案和工作报告时，应通知有关部门的负责人到会，听取意见，回答询问;政府及五名以上的常委会组成人员均有权提出议案，是否提交会议审议由主任会议作出决定;常委会委员五人以上可联名以书面形式向常委会提出对政府、法院、检察院的质询案，对答复不满意的，可继续质询并要求再作答复;常委会全体组成人员过半数赞成方能通过;等等。可以讲，以议事规则为主要标志，地方人大常委会会议的制度建设有了明显的进步，法制化、规范化、程序化水平有了很大提高，在发扬民主、科学决策、提高效率方面发挥了一定作用。

江泽民同志在“5?31”重要讲话中指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。他强调：要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。江总书记的重要讲话是我们在新的发展阶段建设社会主义政治文明的行动指南。根据江总书记重要讲话精神，按照规范严谨、协调得当、制约有度、井然有序的要求，地方人大常委会的会议制度需要在实践中继续探索，在前进中不断完善。

提案制度

议案的提出，是常委会会议的前提。提案制度，有两个问题值得研究。

问题之一，如何改变常委会组成人员联名提案的薄弱状况?

根据地方组织法和省级人大常委会议事规则的规定，法规案的提出制度和其他一般议案的提出制度没有多大区别，都可以称为提案制度。提案制度主要包括三方面的内容：第一，提案主体，即谁可以提出议案。概括起来可分为两类：一是法定机关和单位。可以向地方人大常委会提出议案的机关和单位是主任会议、政府、人大各专门委员会。有的议事规则还包括本级法院和检察院，立法法无此规定，四川省对常委会议事规则进行修订时去掉了“两院”。二是常委会组成人员5人以上联名可以向常委会提案。主任会议根据工作需要，可以委托常委会的工作委员会、办公厅代常委会拟定议案草案，并向常委会会议作说明。第二，提案范围，即提案人提出的议案，必须属于本级人大常委会的职权范围。第三，提案效力，指所提议案能否列入常委会议程。对法定机关和单位提出的议案，主任会议即行决定列入常委会议程;5名以上常委会组成人员联名提出的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议，或先交有关专门委员会审议，提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。从地方人大常委会的实践看，法定机关和单位主要是政府，还有主任会议、专门委员会提出的议案一般都列入会议议程，并表决通过;而由常委会组成人员提议案几乎没有先例。我们分析认为，出现这种现象固然有多种原因，但主要是因为限于工作条件和时间，个人动手比起法定机关经过长期酝酿、准备，并由专门班子论证、起草而形成议案有很大差距。如何加强常委会组成人员联名提案这个薄弱环节，需要采取相应措施。大家认为，给常委会组成人员配备助手不失为一个选择。

问题之二，如何提高议案质量，突出会议重点?

法律法规对常委会会议只是作了程序性的规定，对一次列入会议的议案没有数量规定，也无质量和重点要求，操作起来，弹性和空间很大。实际情况是，主任会议在研究确定建议议程时，各专委会，包括各工作、办事机构都争着“上项目”，互相攀比，唯恐被挤下来。因此，各级人大常委会会议在议程安排上大都是“拼盘式”、“搞平衡”的办法，涉及面宽，几乎每次都涉及经济、政治、文化、科技、教育、社

会稳定等方面的内容，面面俱到，缺乏重点，议程过多。据调查，某省级人大常委去年5月份的一次例会，3天时间，安排了25项议程，其中本级法规案17项，审批下级法规案 2项，听取政府专题汇报2项，书面报告3项，人事任免1项，期间还安排了法制讲座;某县人大常委会今年6月份的一次例会，时间一天，议程8项，内容包括部门编制、农民负担、农业产业结构调整、扫黑除恶、普法工作、工会法实施、政府实施常委会关于环境保护决议的情况、人事任免。议程为上午前3项，下午后5项。“一府两院”各就相关内容提交书面汇报材料或议案，人大常委会相关工作机构就部门预算编制和工会法贯彻执行情况各提交1份调查报告。会议作“四五”普法决议1项、人事任免决议1项。

以上可见，地方人大常委会会议的一个通病是议程安排过多，重点不明确，“中心”不突出，不能说对审议质量和会议效果没有影响。大家建议议事规则及相关地方性法规应对议程数量和质量作出规范，基本内容是：确定议程时，一定要突出重点，无论是法规案还是其他议案，都要按照抓大事、议大事、决定重大事项的原则，抓住本行政区域内改革开放和经济建设中的重大问题，民主法制建设中的重大事项，人民群众普遍关注、反映强烈的“热点”问题，以及重大议案等，精心选择，科学安排，每次常委会确定1至2个重点为宜。在时间上，为了保障常委会组成人员有足够的时间做准备，建议议事规则对议程的确定时间由提前15天左右改为提前一个月左右确定下来，以便常委会组成人员有针对性地搞点调查研究。

会期制度

实行固定的、科学规范的会期制度是地方人大常委会正常行使职权的重要保障。会期制度需要研究的主要问题是如何规范常委会例会时间?

从各省、区、市了解的情况看，地方人大常委会的会期制度原则上都是由两部分组成：一是每个年度常委会会议的次数及间隔;二是每次举行会议的具体时间及各项议程的时间分配。县级以上地方人大常委会的惯例都是以12个月为常委会的一个活动年度，在每个活动年度内，至少举行6次会议，但举行会议的天数尚无规范，也各不相同。总的看，时间长短与常委会的组成人员、任务存在一定的比例关系，当然也与各省、区、市的工作方式和习惯有某种关系。从调查情况看，除法律法规对地方人大常委会每次例会

时间尚无明确具体规定外，实际运作中也存在着随意性较大，民主、效率与任务三者之间矛盾比较突出的情况。如某市十一届人大期间，常委会共召开了26次常委会会议，共计63天时间，审议了94项议程，平均每个议程的审议时间是0?68天。按照相同的计算方法，十二届人大在每个议程上平均时间为 0.25天。截至目前，十三届人大常委会审议议程已达到了 200多件，是十一届议程的一倍多，但是，十三届人大常委会任期内召开了28次常委会会议，共计时间71天，平均每次会议25天，每个议程审议时间为0.35天。可见，前后三届人大常委会会期出入比较大，会议质量也不尽相同。需要指出的是，随着我国加入WT0，西部大开发力度加大，改革开放发展进入新的历史阶段，对民主法制建设提出了新的更高的要求，地方人大常委会的立法、监督等项任务越来越繁重。调查显示，仅立法而言，省级人大常委会每年制定的新法规大体都在15件以上，地方立法正在实现由数量型向质量型转变，立法活动已越来越复杂化，法规一般都要经过三审，再加上需要做出重要的决定决议，其立法任务之重显而易见。如果要对议案提出有影响的修改意见，常委会组成人员必须要有足够的时间进行思考和准备，对草案加以分析研究。调查还显示，省级人大常委会例会会期最短的是1天，最长的是8天。为期1天的会议，4项议程，61名组成人员，分3个组进行审议，每组20人左右，除去全体会议占用的时间，每人共计只有七八分钟的发言时间，每项议程人均仅一两分钟的时间，来不及充分思考和研究，效果不够好。而一次例会开8天时间显然长了点，往往出现“冷场”情况，效果同样不够好。调查中，大家反映，常委会既然是集体行使职权，其会议必须有相应的时间保障。如果会议时间过短，组成人员来不及认真仔细地研究、分析和讨论议程，匆匆地进行审议，或者赞成，或者否定，客观上也造成权力机关无关紧要，很可能充当了“橡皮图章”的角色。如果会议时间过长，也有弊端：一是牺牲了民主的效率，二是增加经费支出，三是滋生官僚主义作风。大家讲，地方人大常委会是民意机关，代表人民行使地方国家权力，它以法定程序为保障，最大限度地反映民情，汇集民意，以体现民主的价值追求。实现民主的价值，必须恰当地安排好会期，尤其是审议法规案，是一项精细的活动，耗时间，费精力，往往要反复讨论，实现民主决策、正确决策。

调查中大家普遍认为，法律法规关于省市县级人大常委会每两个月举行一次会议，如特殊需要，可临时召集会议的规定是可行的，关键在于如何规范常委会例会的会期，解决民主、效率与任务之间的矛盾。

鉴于审议任务越来越重的实际情况，可规定为：县、市、州人大常委会每次例会的会期一般为3-5天;省市区人大常委会每次例会的会期为一般为 5-7天.以省级人大常委会组成人员80名、5个会议日折合40个小时计算，除去8个小时的全体会议，留给每位组成人员有近90分钟的审议时间，如果按7个工作日计算，审议时间将相应增加三分之一，这对议程的充分审议，提高常委会决策水平不失为一个选择。

审议制度

省级人大常委会议事规则对审议制度的全体会议、分组会议普遍作了明确规定，而对联组会议作了弹性规定，对大会辩论几乎没有提及。

审议制度需要研究的主要问题是要不要对大会辩论做出明确规范?

据了解，省、市、县人大常委会的例会大都是一个基本模式，即，全体会议听取议案说明和工作报告，分组会议进行审议，主任会议听取审议情况汇报并提出是否付表决的建议，全体会议表决。总的感觉是审议气氛不活跃，往往抓不准要害，议不到关键，会议很难出现审议高潮。

市县人大的同志反映，通过分组审议的方式提高审议效率，增加委员的参与度，是无可厚非的。但仅靠分组审议局限性较大，不能真正形成合意，使争议得不到合理、科学的解决。为了完善审议制度，增强会议效果，大家建议，除程序简单的例会外，应把联组讨论、大会辩论制度作为审议的必经程序。从质量和效率上考虑，常委会组成人员在联组讨论、大会辩论上以首次发言不超过15分钟，对同一问题的第二次发言不超过10分钟为宜。大家认为，这样改进的重要性在于：第一，可以在全局范围内即“全省”、“全市”、“全 区”范围内互相交流对议案的不同看法，防止局部代替全局，保证全体组成人员更加全面地考虑相关议案的利弊得失，真正体现常委会决策的全局性;第二，可以超越部门的局部利益，超越行业的特殊利益，使常委会通过的法规、决议或决定真正反映和体现最广大人民群众的共同利益;第三，可以更好地体现常委会工作的民主性。分组审议并不能保证产生 1+1+1=3的民主效果，2个组、3个组或者4个组的各自审议议程的民主性不等于人大常委会的审议民主，因为不同场合的民主是不能简单相加的，分组审议既不能等于，也不能取代全体会议或联组会议的讨论发言;第四，可以真正统一认识，形成合意。没有充分辩论与修正的表决，其结果与表决者对议案的确切态度相去甚远。表决者可能会赞同议案的若干部分，但对有的部分可能并不满意，甚至不赞成，要求作出适当修正，只有经过充分修正的议案，才是他们真正赞同的议案。大家认为，不搞大会辩论，实际上等于剥夺了一些委员平等竞争的机会，不利于对议案的充分审议与修正。最终表决所体现的议事民主的程度有多高，往往要看最终表决之前议案所经受的全部辩论与修正有多充分。基层人大的同志强调，作为代表民意、集中民智的委员，有权要求在全体会议上互相交换意见，争取使自己个人的意见成为大家的意见。大会辩论，通过让委员代表各种不同意见的交辩，最终形成合意。一方面能充分体现民主，激励常委会组成人员的审议积极性，一方面使法规案及其他重要议案能得到充分的修正，从而提高立法质量。

表决制度

表决是常委会形成决策的“关口”，关系着法规案及其他相关重要议程的最终结果。

如何改进表决制度，使“最终结果”能够真实地反映常委会主体的意愿?

从调查情况看，地方各级人大常委会普遍对表决程序作出了规定，并逐步走向规范化、制度化，对常委会集体行使权力起到了保障作用。大家认为，目前存在的主要问题，一是有的人事任免案存在着“一锅煮”的现象。集中表现在本级法院、检察院提请任免的中层干部，几人、十几人捆在一起，一次性表决。长期以来，地方人大常委会一直这样办，委员们很有意见，认为是走过场。二是对法规案中争议较大的条文大都未“单列”开来表决，往往使表决者感到为难：如果“赞成”，就要对其中自己不赞成的条文也“赞成”;如果“反对”，就要对大部分自己赞成的条文也“反对”;如按照“弃权”或“未按”对待，亦不是个人的本意。由此看来，有表决结果不真实之嫌。三是对“一府两院”的工作报告只审议，不表决，有时只是根据需要作出相应决定或决议，客观上缺乏监督力度。四是县级和部分市州人大常委会表决方式落后，不能真实地反映表决者的意愿。调查显示，绝大多数市、县人大常委会一直沿用传统的举手表决办法，与现代政治文明建设的要求相距甚远。

人大常委会无论是行使立法权、监督权、决定权还是行使任免权，最终都是通过表决来实现，通过表决来形成具有法律约束力的国家意志。因此，表决制度的改革对人大建设无疑带有根本性、全局性、实质性的意义。我们建议对地方人大常委会表决制度作适当改进：一是对人事任免统一实行逐个表决，对本级法院、检察院提请任免的人员亦单个表决;二是对法规案中争议较大的条文实行单列表决;三是从加大监督力度、增强监督实效考虑，对“一府两院”的工作汇报和专题报告，常委会的执法检查报告实行表决通过的办法;四是改进市、县级人大常委会的表决方式，统一实行电子表决器进行表决。

第二篇：关于地方人大常委会开展专题询问的探索与思考

关于地方人大常委会开展专题询问的探索与思考

自2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问以来，地方各级人大纷纷效仿全国人大相继探索开展了一系列专题询问活动，专题询问正稳步走进地方各级人大常委会。专题询问是各级人大代表在人民代表大会期间和各级人大常委会组成人员在常委会会议期间，结合审议议案或报告，有计划、有目的地向有关国家机关了解情况、实施监督的一种方式，目的是提高审议质量，增强监督实效。如何开展好专题询问，使之成为增强人大监督实效的重要途径，是法律的要求、人民的期待和代表的呼声，迫切需要地方人大常委会大胆探索，勇于进取，依法行使好这一权利。

一、开展专题询问的意义和作用

当前，许多地方人大常委会已经或正在尝试开展专题询问，专题询问的制度化和常态化趋向日益显现。专题询问作为一种新的监督工作方式的探索，之所以呈现出“四处开花”之势，关键在于其在增强人大监督实效上所发挥的作用。

首先，开展专题询问有利于增强人大监督力度。开展专题询问，与提交议案建议、下发审议意见等相比，具有监督、批评的“硬”色调，虽然只是提出询问，实际行权时却可以连续追问、句句较真，有效增强监督的主动性、纠偏性和约束力，成为促进“一府两院”依法行政、公正司法的有力有效监督行动。同时，询问权的运用，有利于整合监督资源，增强监督实效。

其次，开展专题询问有利于增强人大监督的针对性。询问权是人大监督权中的一项重要职权。与一般的询问相比，专题询问的对象比较明确，内容更加具体，通过选择群众普遍关心的社会热点、难点问题，听取“一府两院”及有关部门的专题汇报，并要求其负责人当面给予答复，具有社会关注度高、针对性强、互动效果好等特点。在这些方面，已经开展了专题询问的地方人大常委会都做出了很多努力，通过事先精心准备、深入调研、“网上直播”、“会上追问”等做法，紧盯事关本地经济社会发展全局的大事，关注百姓生活和民生疾苦，直击社会热点，直指时弊，以扩大公众的参与度。

最后，开展专题询问有利于督促“一府两院”研究解决工作中的重大问题。对于人大常委会组成人员来说，询问是监督法规定的一种重要监督形式。对有关国家机关来说，回答是一种回应民意、接受监督的政治义务，有问必答则是接受监督的应有姿态。在询问过程中，组成人员就相关工作反映人民群众的意见和诉求，为进一步做好工作提出建设性的意见和建议，为“一府两院”的工作出谋划策，以及通过与有关机关或部门负责人对话、互动交流，可以更好地推进“一府两院”的工作，增强监督实效。通过加强对被询问部门答复意见的跟踪督办，势必强化政府及有关部门的履职责任，促使其更好地依法行政，用好手中的权力。

二、各地开展专题询问的情况

全国人大常委会的率先破冰，为地方人大开展专题询问提供了示范和借鉴。专题询问不再成为装点人大监督门面的“摆设”，而是以“燎原”之势成为全国遍地开花的人大监督新实践。据调查，2010年，全国32个省级人大常委会中开展专题询问的省份有3个，分别是

上海、安徽和湖北；2011年，全国省级人大已开展或计划开展专题询问的已达到23个，分别是甘肃、宁夏、山西、上海、陕西、湖南、四川、海南、西藏、吉林、内蒙古、宁夏、浙江、福建、湖北、重庆、江西、新疆、黑龙江、广西、云南、贵州、广东。两年间共有24个省级人大常委会开展了专题询问，占全国省级人大常委会总数的75%。在分布上，西部地区除青海外，均开展过专题询问，长江以南的所有省份也全部开展或计划开展。未开展的8个省份或直辖市中，其市县人大也普遍开展了此项工作。济南市天桥区人大常委会于2011年3月31日，对区政府农业经济发展、整顿规范医疗市场两项工作进行了专题询问，这是全省人大系统首次开展的专题询问，其后，天桥区人大将专题询问这一监督形式坚持下来，每次常委会议期间都安排专题询问环节。济南市其他县（市）区人大常委会还未开展专题询问，济南市人大和部分县（市）区人大已将开展专题询问列入2012年工作计划。

从各地人大开展专题询问的实践看，不仅取得了良好的监督实效，还积累了宝贵的实践经验，并在询问主体、规模、形式、问答方式等方面为这一监督方式的推广应用提供了可资借鉴的模式。如，广东、湖南在开展专题询问时，通过网络广泛征求社会公众、全体省人大代表和常委会组成人员的意见。湖北在对全省保障性安居工程建设情况开展专题询问时，邀请10位农民工、棚户区、低收入以及新参加工作的青年代表现场旁听，并通过网络邀请旁听建言。湖南在开展食品安全的专题询问中，近百个旁听席位被法学界和群众、学生代表挤满。全国人大和湖北等地方人大，在进行专题询问时通过电视、网络等现场直播，并通过各类媒体广泛报道，努力做到及时、准确和全面地公开专题询问的相关信息，接受公众的实时监督，保障公众的知情权与参与权。广东、湖北等省在开展专题询问之前，出台了专题询问工作暂行规定，并制订了详细的专题询问工作方案，确保了专题询问工作的顺利进行。可以说，在全国人大的示范下，专题询问在全国各地人大纷纷“问”起来了。

三、影响地方人大开展专题询问效果的主要因素

自从去年6月全国人大常委会率先开展专题询问以来，地方各级人大常委会也纷纷开展。但有极少数地方人大常委会开展专题询问重在“形式”，致使人大监督效果不明显，其因素是多方面的。

一是意义和价值没有被充分认识，开展专题询问的主动性不够强。有的错误地认为询问权同质询权等其他一些刚性监督手段一样，是装点人大监督工作门面的摆设，难以真正发挥应有的监督效能；有的认为专题询问只是组成人员随便问问，一问一答，没有监督刚性，解决不了实际问题，也不会取得实质性效果；还有的抱着多一事不如少一事的心态对待专题询问，思想上不重视，行动上不积极。

二是主体意识不够强，存在畏难情绪。有的认为政府的重大工作多由党委决定，询问多了会影响同党委的关系，人大监督工作是例行公事，举手赞同才是地方人大常委会应尽的职责，开展专题询问意思一下就可以了；有的瞻前顾后，担心开展专题询问会影响人大同“一府两院”的关系，工作不求过得硬，但求过得去，缺乏询问的勇气和信心，不敢提出尖锐的、实质性的问题。

三是工作机制不健全，存在不善询问的情况。由于一些地方开展专题询问还处于摸索阶段，工作经验不足，其方法、步骤和问什么、怎么问、怎么答尚无章可循，工作不规范。有的地方人大迫于形势压力开展了专题询问，走走过场，摆摆样子，让社会和公众了解一下人大监督工作的“新花样”，没有在询问的效果上下功夫。还有些地方人大常委会组成人员在结构、素质上存在一些薄弱环节，询问抓不住重点和关键，有的提问题不痛不痒，或随声附和，或很少发言，影响专题询问的有效开展。

四、对开展好专题询问的建议

结合全国人大和各地人大开展专题询问活动的做法，笔者认为，最重要的是把握好以下几个问题：

（一）抓好准备环节

专题询问是一项系统性、程序性、规范性很强的工作，涉及面广，社会影响大，做好议题选择、方案制定、沟通协调等前期准备工作尤为重要，只有将准备工作做细、做实，才能确保专题询问工作达到预期目的，取得实效。

一是科学确定询问议题。开展专题询问，首要的是选准、选好询问议题，才能确保询问活动的顺利开展和富有成效。要坚持把“事关全局和工作大局的问题”、“委员、代表和广大人民群众最关切的问题”和“通过努力能够解决的问题”作为议题选择的标准。通过向社会公开征集、向代表和委员征集、向人大各工作和办事机构征集、向基层人大征集、与政府及有关部门沟通征集等，拓宽询问议题选择渠道。在议题的选择上要坚持可行性，即选择经过询问可以解决或可以有效推动解决的问题作为询问议题，避免议题选择过大、过窄，偏离实际。坚持敏感性，即选择带有倾向性、矛盾性、前瞻性的重点、难点、热点问题作为询问议题，确保问之有意。坚持实效性，即选择当前突出矛盾、亟需解决、时限性强的问题作为询问议题，以确保专题询问的社会效果。

二是认真制定询问方案。为使专题询问组织工作有章可循，确保询问有序进行，专题询问活动开始前，人大常委会办事机构和相关工作机构要围绕常委会的意图精心设计专题询问工作方案，内容主要包括指导思想、目的意义、主题内容、时间地点、参加对象、程序步骤及责任分工等。专题询问方案根据实际需要还可细分为询问议题选择方案、询问内容调研方案、询问组织实施方案、询问后跟踪监督方案等，以便于实际操作。专题询问工作方案须经主任会议研究并通过。由于专题询问涉及的内容重要且敏感，涉及到“一府两院”及相关部门等众多单位，因此，专题询问实施前还应以人大常委会党组的名义向同级党委进行汇报。三是精心组织询问调研。专题询问的调研工作关系到委员提问的针对性，直接影响着询问的质量。调研前，要认真组织调研人员学习专题询问方案及监督法等相关法律规定，人大相关工作机构要围绕专题询问议题和内容提前准备好有关法律法规、条例规定、文件资料等背景材料，供常委会组成人员审议及调研人员调研使用参考。调研中，调研组可以单独组织调研，也可与政府相关部门共同进行调研，同时可邀请人大代表、专家学者参与调研。调研可以采取视察、召开座谈会、走访群众、外出参观学习等形式，深入基层、深入群众、深入

实际开展调研，掌握第一手材料，形成高质量的调研报告，切实把情况摸透，问题找准，这样才能做到在询问时心里有数、理由充分、证据确凿，才能确保问有深度、问到要害。四是注重加强沟通协调。由于专题询问涉及人大、“一府两院”及众多相关部门，需要密切沟通和协调。要密切人大内部协作。人大常委会办事机构要密切与相关委室的协作，明确责任分工，及时解决工作中出现的各种问题，加强工作协调，搞好工作衔接。要密切与“一府两院”的沟通。专题询问开展前，人大常委会要及时召开工作协调会，加强与被询问的“一府两院”及相关部门的联系、沟通、协商，明确专题询问的目的意义、参加人员、时间地点、内容范围、形式方法、程序步骤等，统一对开展专题询问活动的思想认识，克服畏难情绪和模糊认识。根据专题询问的需要，人大常委会可将专题询问提纲提前告知受询问单位，以使受询问单位按照专题询问的有关要求，及时认真地做好回答询问的各项准备工作，确保询问活动的顺利开展。

（二）抓好实施环节

实施环节是搞好专题询问的最重要阶段，采取什么形式、使用什么流程、控制多长时间、如何应对突发情况等问题有效解决，是决定专题询问成败的关键因素。从实践来看，抓好专题询问的实施环节，要切实做到“三个规范”。

一是规范询问形式。专题询问与一般询问相比，组织形式更规范、程序步骤更复杂。根据全国人民代表大会议事规则和全国人大常委会议事规则的规定，全国人大常委会开展专题询问主要采取分组会议和联组会议的形式。从地方各级人大制定的一些规定和开展专题询问的实践来看，省、直辖市人大常委会主要采取常委会全体会议和分组会议的形式进行专题询问，市、县一级人大常委会则多采取常委会全体会议形式进行专题询问，也可结合分组的形式进行。时间一般控制在三个小时之内，必要时，常委会还可以对有关专项工作报告作出相关决议决定。

二是规范询问程序。专题询问的组织实施程序主要包括：主持人介绍开展专题询问的目的、意义、流程、要求等；被询问对象就询问的内容向常委会进行专题报告；常委会组成人员进行询问，“一府两院”相关部门负责人答复；“一府两院”主要或分管领导表态性发言；主持人总结询问情况，并提出询问意见、建议办理要求。在整个询问实施过程中，要重点把握好问答环节，通常采取一问一答的方式进行，也可以根据询问的实际采取指定人员询问和随机询问相结合、随问随答、连续追问等形式进行，以达到询问的效果。

三是注重询问质量。专题询问的效果取决于询问的质量，询问时要有追问、有辩解、有讨论、有分析、切实做到：问准、坚持易准不宜偏，紧扣主题提问，切中要害实质，设问要科学合理，符合逻辑、观点鲜明、严谨得体，防止脱离实际、泛泛而谈。问精，坚持易精不宜多，由于专题询问的时间有限，提问问题不可能面面俱到，询问问题要少而精，答复要精而简，一问一答要体现精益求精。问深，坚持易深不宜浅，在深度上下功夫，特别是对答复不清楚或不满意的，要及时跟进追问，防止其答非所问、走形式和消极应付，起不到应有效果。

（三）抓好督办环节

对“一府两院”来说，虚心听取、有问必答、落实承诺则是回应民意、接受监督的政治责任，也是抓体询问的应有之义和最终目的。所以，询问结束并不意味着监督工作的结束，还要不断跟进，抓好督办。

一是梳理交办。专题询问结束后，人大常委会办事机构（办公厅或办公室）与相关工作机构要把常委会组成人员提出的所有问题，分门别类进行整理，对需要解决的主要问题提出办理意见、建议，经主任会议同意后以函件的形式交“一府两院”研究处理，明确办理回复方式和完成时限。对询问中达成的重要共识、重要事项、重要内容等也可通过召开询问问题交办会的形式进行交办，统一思想认识，增强“一府两院”办理人大常委会专题询问意见建议的责任意识。

二是跟踪督办。专题询问的意见建议书面交办后，市人大常委会相关工作机构负责跟踪督办，通过及时沟通、电话了解、听取汇报、视察检查等方式，督促“一府两院”对专题询问意见建议提出的问题深入调查，认真研究，提出切实可行的方案，抓紧落实整改。对“一府两院”答复承诺的问题要一跟到底，防止不了了之，对其答复不满意的，可以开展质询，真正做到有询问、有答复、有结果，使专题询问的监督起到改进和推动“一府两院”工作的目的。

三是总结评估。专题询问意见办理规定时限结束后，人大常委会可根据“一府两院”专题询问意见办理情况，在下次常委会会议听取和审议办理情况，必要时可对意见办理情况进行再询问、满意度测评或质询，评估专题询问绩效，切实做到言必行、行必果，确保专题询问问出实效。同时，及时总结专题询问工作经验，进一步改进专题询问形式，不断提高常委会专题询问的实效。

（四）建立完善专题询问常态化工作机制

自2010年6月首次开展专题询问两年多来，全国人大每年都要开展2-3次专题询问，已将其作为常规工作坚持下来，起到了很好的示范作用。地方各级人大要效仿全国人大的做法，通过提升思想认识，建立完善相关制度，创新丰富询问形式，真正使专题询问走进人大，实现专题询问的常态化。

一是明确专题询问的定位。专题询问作为人大常委会行使监督职权的一种重要形式，是有组织、有准备地集中对特定议题进行问答的活动。相较于一般的询问，专题询问具有主题突出、问题集中、针对性强的特点，能有效克服提问的随意性和问题的发散性等不足，是提高各级人大常委会审议质量、增强监督实效的有效形式。但长期以来，这种形式很少在人大监督实践中使用，一个重要原因是监督法等法律对询问的内涵未作具体界定，以致在实践中产生种种误解，影响到专题询问的正常开展和常态化工作机制的形成。笔者认为，要深化对专题询问的认识，明确专题询问的定位，将其作为法律层面的要求，既要大胆行使，又要理性对待，更要善于运用、科学运用。进入专题询问的程序，人大常委会的监督工作会更加深入，要根据监督效果的需要，及时地、程序式地开展专题询问活动，推进专题询问的常态化，充分发挥其简便性、经常性、针对性、互动性等特点优势，提升人大监督的实效。要注意增加专题询问的频次。当下中国在快速发展的同时，各类问题也成增生之势。因此，迫切要求各级人大加大对“一府两院”尤其是政府的监督，促使政府执政为民、依法行政、防止腐败。地方人大常委会应使专题询问成为每两个月一次的常委会会议的规定议题，必要时还可就专题询问增加常委会会议的次数。通过这一措施，真正增强地方人大常委会对 “一府两院”的监督力度。

二是强化专题询问的制度保障。人大行使职权的一个最基本的要求是讲究程序性，遵循规范性。专题询问作为询问的一种形式、一种创新的监督方式，在监督法等法律中并无具体体现和操作规范，因此容易在实践中出现随意性、主观性、降低和弱化了人大监督的效力，亟需在法律层面和制度上做进一步完善。因此，笔者认为，在国家具体规范专题询问程序的法律出台之前，地方各级人大常委会可以在法律的框架内大胆探索，结合各地好的做法和本地实际情况，或在监督法实施办法中做出更为具体的规范，或制定开展专题询问实施办法，或在人大常委会议事规则中，明确专题询问的法定人数、形式要件、内容要求、具体程序、答复机关和人员，特别针对个别部门敷衍应付的心态，对答复的时间和整改效果作出明确规定，切实增强专题询问的法律权威，为专题询问走向制度化、规范化、常态化建立坚实的法理基础。

三是创新专题询问形式。目前，全国人大和部分地方人大大多是在常委会会议期间开展专题询问，一般采用分组或联组会议进行，形势相对单一。笔者认为，地方人大常委会应积极探索开展专题询问的方式方法，拓宽专题询问渠道范围，在地方人大常委会会议或分组会议进行专题询问的基础上，探索结合人代会各代表团、代表小组专题审议时进行专题询问的方式，使代表更好地履行询问权、知情权和监督权，不断创新专题询问的形式。人民群众的拥护和支持，是人大工作力量的源泉。专题询问向广大人民群众公开程度，一定意义上决定了人大询问监督的成效。从各地实践看，继全国人大通过网上图文直播、电视直播向媒体开放后，不少地方人大还采取网上视频直播、邀请群众旁听等方式，公开专题询问的全过程，并向人民群众广泛征询存在问题，增强询问的针对性、实效性。这些形式不仅有助于增强公民的民主意识、权利意识，激发关心、参与国家事务的热情，还能够让被询问部门接受人民群众的监督，给他们的工作施加一定压力，促使他们及时解决问题，取得了很好的社会效果。因此，在今后开展专题询问的实际工作中，应建立规范的询问公开制度，在询问问题、公民旁听、接受群众监督等方面扩大公众的有序参与，并将询问和答复情况向社会公布，以增强监督的透明度。

第三篇：县级人大常委会专项工作评议的实践与思考

县级人大常委会专项工作评议的实践与思考

发布日期：2010-12-28 访问次数: 199字号：[ 大 中 小 ]

安乡县人大常委会主任田华

为了更好地贯彻落实《监督法》，近些年各级人大常委会都相应出台了专项工作评议实施办法。2009年，我县人大常委会审议通过了《安乡县人大常委会专项工作评议暂行办法》，开始正式启动专项工作评议监督。该暂行办法出台当年，即对县规划管理和广播电视管理两个专项工作开展了评议，2010年又将对县农电管理、经适房和廉租房管理两项工作开展评议。经过一年来的实践，笔者作为一个全程参与者，有一些体会，也看到了些问

题，现就这些体会和问题作些探讨，以供参考。

一、开展专项工作评议取得的成效

专项工作评议作为监督法实施的一种可操作性的监督办法，越来越被各级人大常委会所推崇和运用，我县仅实施一年，即展示了该项工作蓬勃的生机和活力，影响深刻。

（一）营造了浓厚的监督氛围

一是争取了县委的高度重视。从起草《安乡县人大常委会专项工作评议暂行办法》开始，县委就对这一新型监督方式给予了肯定和大力支持，指导下发了专门的文件，批转各部门单位遵照执行。在确定专项工作评议议题时，县人大常委会在广泛收集的基础上，向县委主要领导进行了汇报，几个被纳入常委会表决确定的初步议题，也得到了县委的完全同意。在2009年两个专项工作评议的整改阶段，县委、县政府根据评议意见，对两项工作进行了认真研究。并针对规划管理评议意见反映的城区垃圾中转站严重不足的问题，形成追加45万元完善城区地坑式垃圾中转站建设的工作意见，针对广播电视管理评议意见反映的广电队伍素质不高的问题，形成公开选拨录用广播电视专业人才的工作意见，等等。



二是得到了政府部门单位的普遍认同。监督法出台后，听取和审议专项工作成了人大常委会监督的主要手段，社会各界对此监督方式也逐渐了解和接受。但同时也形成了两种误解，一种是认为人大常委会“没事找事做”，“拨草寻蛇打”专挑刺，为难“一府两院”；一种认为觉得人大常委会听取审议专项工作就是走过场，帮“一府两院”唱赞歌，专门谋求“你好我好大家好”的“一团和气”，这两种误解从侧面反映了以往人大常委会监督工作的一些缺位或不到位，对人大常委会监督形象大打折扣。为增强监督实效，专项工作评议从最初的明确评议主体、确定议题，到后来的评议调研、处理、制裁等都严格依

据监督法按程序推进，按规矩处理，做到有评议就要求有审议意见，有审议意见就要求有处理，有处理就要求有回复，这样就避免评议工作泛泛而谈，找不到症结，达不到效果。同时，在开展专项工作评议时，既指出被评议工作存在的不足，也帮助找到了一些问题产生的客观因素，并且通过人大决议，帮助相关部门消除了一些工作障碍，作了一些正面舆论宣传。这样，被评议单位对专项工作评议有了更深入的认识，确信人大常委会专项工作

评议是动真格，既是来查找问题，也是来解决问题的。

三是引起了社会各界的广泛关注。《安乡县人大常委会专项工作评议暂行办法》作为一种规范性文件下发下去，已被全县各部门单位所了解，但真正让全社会对此项工作有深入了解的，还是通过媒体宣传，以及走访代表和选民收集评议议题时，面对面地宣传。开展专项工作评议短短一年时间，此项工作就得到了社会各界的积极回应，有的积极反映问题，有的踊跃建言，有的热心跟踪评议过程，有的及时反馈整改效果。目前，全县形成了一种良好的开展专项工作评议的氛围，足见专项工作评议这种监督方式已深入人心。

（二）创新了人大监督方法

听取和审议专项工作报告，是监督法明确的六大监督手段之一，并排在首位。专项工作评议与“听取和审议专项工作报告”相似但并不相同，前者源于后者，又超于后者，是

后者的延伸。

一是评议对象范围有区别。“听取和审议专项工作报告”一般只局限于评议“一府两院”中有人大常委会任命对象的部门工作，很少涉及“管辖范围”外的部门工作，而专项工作评议把政府直属机构和本行政区域内的上级垂直领导机构也纳入评议对象范围。如我县把农电管理专项工作纳入今年县人大常委会专项工作评议范围进行评议，就是基于监督法和暂行办法界定的监督范围，对那些虽然不是由本级人大常委会任命，但只要他们负有社会管理职能，承担地方法律职能，就可以纳入评议范围，专门听取报告，组织开展评议。



二是评议的内容有区别。“听取和审议专项工作报告”一般只对“一府两院”的某一部门单项工作开展评议，如听取审议水利工作就只有水利部门参与，民政工作就只有民政部门参与。且“听取和审议专项工作报告”一般属例行评议，如我县人大常委会听取和审议水利工作报告、财政预决算报告、财政预算执行审计报告等，都属一年一度的“规定动作”，人大常委会监督这些工作，从主观上讲有一定被动性，而专项工作评议内容是通过监督法规定的六种途径反映的问题确定。这样就决定了专项工作评议具有三个重要特点：一是代表性。确定的专项工作评议议题，是比较突出的问题，也就是“急事”，必须先办的事。二是集中性。是不同阶层，不同群体，不同渠道共同反映的问题，也就是反映比较一致的问题，关注度较高。三是普遍性。在不同的领域，不同的时期都存在的问题，涉及

面广。我县自启动专项工作评议以来，确定专项工作评议议题基本按照以上三个特征选题，通过科学选题可以体现人大监督关注大事，注重大局利益的责任意识，也展示了人大监督的大气。

三是评议的程序有区别。“听取和审议专项工作报告”一般要经过年初制订计划、确定对象、视察调研、形成意见、听取报告等程序，而专项工作评议在此基础上，头尾都加了一些重要程序。如在开展评议之初确定议题阶段，就多出了采取发布公告收集议题，整理议题，确定初步议题，票决确定正式议题等程序。而在后期，不是一评了之，而是在形成常委会评议意见之后，还要交被评议部门整改落实，并进行跟踪督办，会议测评票决，公布测评结果等程序，真正实现了评议之后有回音。

（三）取得了良好监督效果。

一是部门单位依法行政意识明显增强。专项工作评议既是一种监督行为，又是一项普法活动。通过评议专项工作，一方面，促使被评议对象对专项工作涉及的法律法规进行深入的学习和了解，另一方面，通过开展执法检查，广泛开展法律宣传，让社会各界对相关法律法规也有进一步认识，客观上要求议题涉及部门单位要依法行政。2009年，通过评议规划和广电两项工作，两个被评议单位对照本部门涉及的城乡规划法和广播电视管理条例进行了认真整改，杜绝了一些违规违法行政行为的发生。同时，也给其它未被纳入专项工

作评议的部门单位给警示作用，促进依法行政。

二是部门单位为民服务意识明显增强。专项工作评议把部门工作与人民群众切身利益紧密联系起来，起到了一个桥梁纽带作用。以前人民群众对一些焦点敏感问题，找不到有效解决途径，现在可以通过人大常委会专项工作评议这个正式渠道进行诉求，并能得到最大程度地解决。一些单靠某一部门无法解决的问题，通过人大常委会出面协调，把一些工作任务细化明确到一些关联的责任单位，既减轻了主体单位的压力，也增强了其主动靠前

为民办实事的积极性。

三是部门单位主动接受监督积极性明显增强。开展专项工作评议既是监督也是支持。2009年，被纳入当年评议的两个单位尝到了开展专项工作评议的甜头。如广播电视管理专项工作，针对有线电视信号弱，节目制作质量差，服务不到位等问题，常委会形成评议意见后，县政府进行专题研究，对广电事业经费拨款进行了追加，制定了一系列有关提升采播队伍整体素质的人才引进激励办法，责成负责电视节目输送的电广传媒公司加大投入、添置设备、整改线路，针对低收入阶层收看有线电视难的问题专门制定了相关优惠措施，等等。

二、开展专项工作评议不容忽视的几个问题

专项工作评议所经历的时间跨度大，几乎贯穿了全年始末；经过的程序多，在常委会和被评议单位间有好几个来回；评议质量要求高，要求对评议意见有整改，还要有回复等。可以说专项工作评议活动是一项系统工程，需要牵动一系列的主、客观因素来共同完成，也正因为环节多，在具体操作中势必会出现一些问题，不得不引起重视。

一是确定议题广泛性还不够。我们在开展专项工作评议时，虽然严格按照议题来源的六个渠道进行收集，范围涵盖比较广，但最终议题确定并不十分理想。一方面表现为收集议题接触面比较窄。由于该项工作启动以来时间短，社会知晓度低，在收集议题时，仅接触到县代表这一级，没有更深层次的接触乡镇代表和广大选民。另一方面表现为一些反映集中、矛盾突出的问题，没有纳入评议范围。如农村留守儿童教育、城镇低收入阶层就医、基层组织低限运转、乡村债务化解、农村土地流转等难题。这些问题虽然反映最多最为突出，各级也已经认识到严重性，但又没有很好的办法解决，作为议题来评，评不出什么结果，就是评出了结果，转到政府也落实不了，这样反而影响了人大的威信，不如放弃评议，这样最后确定的议题的代表性就大打了折扣。如2009年我们在审定初步议题时，对群众反映问题突出的殡葬管理专项工作，因矛盾复杂，一时难以解决，最终放弃纳入评议范围。



二是评议对象针对性还不够。2009年，我们在评议规划管理工作时，随着评议工作的逐步深入，发现规划管理工作不仅仅只涉及规划工作，还涉及到建设、管理一系列复杂问题，建设、城管、房管等部门都应有一定的工作职责，评议时只把规划管理部门列为评议对象显然不全面，最后在评议整改时，就难免出现责任包办、分担不合理、畸轻畸重的现象。一名多次旁听评议会议的科局负责人甚感纳闷：每次开会通知我们来，来了又好像领

不到什么具体工作任务。

三是评议调研专业性还不够。往往评议一项专项工作，可能会牵涉到许多专业问题，但是人大常委会组成人员和人大代表并不是专业人员，仅靠他们组织评议调研，必然会形成从评议对象的汇报材料中进，然后又从材料中出的局面，形不成有深度、有价值、有指导意义的调研报告，评起来也没有底气，达不到好的效果。如我们评议广播电视管理专项工作时，许多群众普遍有按需收看电视频道节目，按收看频道付费的愿望和要求，但广播电视管理部门给予的解释是没有相应的技术设备，调查人员当然对此答复不满意，但又不

能从技术上进行深度评议，从而达不到应有评议质量。

四是评议测评的科学性还不够。在专项工作评议的程序中，最核心的环节就是测评票决，这也是专项工作评议区别于“听取和审议专项工作报告”的重要方面，也是专项工作评议成功与否的关键一环。我们在实际操作中，还是没能走出“听取和审议专项工作

报告”的旧路，仅由数额较少的常委会组成人员进行测评投票，难免出现代表性不够，专业性缺乏，如果个别委员“心一软”“放一马”，测评结果准确性就会大打折扣。另外，测评的方式也值得商榷，仅靠“满意”、“基本满意”、“不满意”三种类型来作为评价标准，略显抽象，容易走入打“印象分”的误区，不能客观反映评议整改效果。五是评议整改执行力还不够。评议的最终目的，就是发现问题，解决问题。人大常委会形成评议意见之后，交有关部门进行整改落实，但由于一些主、客观方面因素的影响，往往在整改落实时出现“龙头起，蛇尾怏”的现象。如我县在评议广播电视管理专项工作时，针对电视节目中插播保健品广告过多的问题，要求广播电视管理部门进行整改，但由于这笔广告收入是他们重要的经费来源，缺额部分政府又不能解决，若执行整改，必然造

成短收，不执行，群众意见大，形成两难局面。

三、专项工作评议几个重要环节的把握

以上所述几个问题是我们在开展专项评议工作经常会遇到的难题，笔者认为，开展专项工作评议是一项程序性很严的工作，只要我们严格遵照程序，扎实开展工作，并不断修

正和完善操作办法，就能获得评议成功，取得评议实效。

（一）评议什么工作：群众说了算。监督法第九条规定的六种专项工作评议议题来源，无一不是直接或间接来自人民群众。由于人大工作涵盖面广，议题确定不可能面面俱到，也不能求全求多，人大常委会主任会议在遴选供常委会票决的初步议题时，既要体现常委会的工作职能，又要使人大工作始终牢牢把握住改革发展稳定大局和广大人民群众普遍关注的热点、难点问题，使人大常委会的评议工作既体现民意、代表人民利益，又与县委、政府整体部署步调一致，形成工作合力，对于一些一时解决不了的问题，也要正确面对，虚心接受评议，作出合理解释，诚意给予答复，切忌采取回避态度，既伤了人民的感情，也影响了县委、人大、政府在人民群众中的形象。

（二）评议哪些对象：涉及谁就评谁。群众反映比较集中的问题，往往影响比较大，涉及面比较广，可能要牵涉多个主管部门，这就要求人大常委会在开展评议时要秉承“管方向、管大局、管大不管小，对事不对人”的原则，制定严密的评议方案，把凡是涉及被评议工作，有具体工作职责的部门单位全部纳入到被评议对象中来，并明确具体的工作要求，定期听取工作汇报。如今年我县拟对经适房和廉租房建设管理专项工作开展评议，评议的主体对象是房管部门，但民政部门与此项工作也有联系，我们就得把民政部门一并列

为评议对象。

（三）评议怎样定性定量：充分听取专业人员意见。专项工作测评往往涉及许多专业方面问题，必须要有相关专业人员参与调研、评议、测评全过程，以增强评议的权威性。

首先，要探索建立评议量化机制和评议制度，对评议活动的组织、实施、量化标准确定原则，评价程序细则等进行规范，并形成制度。其次，要确定具体的测评量化标准。每一项专项工作都有其特定的评价体系，这样就需要组织以专业人员为主体的评估队伍开展调研，根据调研结果用专业量化指标进行考核。此外，还要把三种定性结论“满意、基本满意、不满意”分解成一种可以按照相关专业数据确定出等次的定量指标，以供常委会测评时按图索骥、有的放矢，测评才不失偏颇。再次，测评会议上要安排议程听取专业人员的测评报告。专业人员的调研报告应该最具权威性，最有说服力，是一种最接近事实的反映。我们这里说的专业人员，包括专项工作涉及的具有中高级职称的专业技术人员，或者是在业内有较高威望的资深专家，必要时还可以外聘专家参与调研评议。

（四）评议测评质量如何保证：扩大测评投票范围。为体现民意，保证测评质量，人大常委会可考虑多邀请一些政府部门相关人员旁听会议，在测评时可以邀请与被评议单位有密切联系的人大代表和服务对象代表参与投票表决，以扩大投票面，保证测评的代表性，科学性，准确性。要引导和鼓励与会人员积极发言，也要给被评议单位解释和申辩时间，真正达到评议者有理，被评议者服气的效果。

（五）评议意见怎样督促整改：要善于用“狠招”。一是要对评议意见进行公开。评议工作是“室内工作”，要把评议结果拿出去“晒一晒”，要通过电视台、网站、报纸等新闻媒体进行宣传报道，让全社会都了解和关注评议工作，并随时跟踪评议意见整改落实进程。二是要对评议意见形成规范性文件进行交办。不仅要将文件下发到相关被评议单位，还要抄送到全县其他单位，甚至抄送给县委、政府主要领导，让各级各部门都来关注评议意见整改落实情况。三是要对评议意见进行跟踪督办。要将督办结果向全县各级各单位进行通报。在督办方式上，可采取常委会督办和各工作委员会督办相结合的方式，必要时，由常委会主要领导亲自督办。四是要明确具体的整改期限。被评议单位在收到评议意见后，一般在二个月内向县人大常委会提出整改情况的书面报告，对一些涉及全局，研究处理工作量大，短时间内难以见效，不能如期整改到位的问题，在向人大常委会进行说明并征得同意后，可以适当延长办理和报告期限，但也不能超过6个月，且要将延期原因向社会公开。五是对评议意见整改落实不到位的要敢于运用质询、罢免等强制措施，对相关单位主

要责任人要进行严肃处理，以保障人大监督的强制性、权威性。

第四篇：关于进一步完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度的几点思考

关于进一步完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度的几点思考

在地方人大工作中对规范性文件进行备案审查，是各级人大常委会的一项重要的法定职权。备案审查是法律监督的主要形式，通过对规范性文件的合法性和适当性进行审查，可以从源头上预防和纠正公权力机关的不当行为，有利于从根本上推动带有全局性、普遍性、倾向性问题的解决，进一步提高人大监督的质量和效率，是充分发挥人大监督职能,切实增强监督实效的有效途径。

一、地方人大常委会备案审查工作存在的问题

（一）组织保障和制度建设急需加强

“徒法不足以自行”，虽然我国以法律的形式确立了规范性文件备案审查制度，但是法律的实行必须以良好的制度为保障。审查规范性文件是一项技术性很强知识涉及面很宽的工作，尤其要求审查的主体熟悉相关法律法规，具备开阔的眼界,才能站得高看得远，提出符合实际的审查意见,而从目前常委会组成人员和机关办事机构及工作人员的知识、专业、精力等情况看，审查工作制度还不够完善，办事机构又没有监督权，而规范性文件涉及面广、量大、专业性强，因此对规范性文件的备案审查从某种程度上来说，人大是“心有余而力不足”。规范性文件的备案审查工作形同虚设，人大机构无力做好规范性文件的备案审查工作，规范性文件备案审查工作仍然存在制而不备、备而不审、审而不决、决而不刚、流于形式的现象。

（二）审查范围认识不统一

依法开展好规范性文件的备案审查工作的首要问题就是抓好规范性文件的报备工作，准确把握规范性文件的报备范围,是开展规范性文件备案审查工作的逻辑起点。对审查范围认识不统一这一问题普遍存在，对报送规范性文件以备待查的意义认识还不够深入，对什么是规范性文件认识理解并不统一，而且就人大系统的规范性文件从实践来看，并不能单纯地从规范性文件的特征来把握，还要上升到工作职责的高度，造成一些文件该不该报，没有一个具体的标准。

（三）审查标准难以把握

地方人大常委会对规范性文件的审查标准是合法性和合理性相结合，这个审查标准与全国人大常委会对法规、司法解释的合法性审查标准相比较来说，更加复杂和难以把握，而监督法对审查标准的规定比较概括和原则，地方人大常委会备案审查主要是审查报备的规范性文件是否存在与上位法相抵触或者不适当情形，如何理解对不抵触和不适当，究竟什么是不抵触，究竟怎样才能做到不抵触，本来就是地方立法研究的重点，现在在立法监督工作中又出现对不适当的把握,怎样的文件是不适当的，不适当的标准究竟有哪些？不适当是在某个历史背景下的提法，随着社会环境和市场环境的不断发展，人们对不适当的理解也会随着社会的变化而变化，各级人大常委会在具体审查工作中，要结合合法性审查与合理性审查，既要维护国家法制统一，又要彰显公平正义,还要按照当地的实际情况来分析问题，还需对备案审查的标准深入研究和探讨。

（四）审查工作开展有待深入

开展备案审查工作既要坚持维护社会主义法制统一，又要有利于改革发展稳定，具体就审查工作来说，各地人大常委会真正开展纠错规范性文件的案例并不多，审查工作的开展不够深入，审查工作仍然是薄弱环节，审查工作有待深入开展。

二、解决问题的举措

地方人大常委会备案审查工作还处于起步阶段，工作机构、队伍建设、工作制度、工作流程都还是初步建立，对于审查标准、审查范围的认识也在实践中进一步摸索和探寻，有待进一步提高认识，统一思想。笔者认为主要可以从以下几个方面对问题进行解决。

（一）把握备案审查工作特点

现阶段人大常委会备案审查工作具有的政治性、法律性和专业性的特点，备案审查工作的政治性决定了要做好该项工作，必须要从党的国家大局出发分析，判断问题,在研究问题时，不仅要从法律层面研究，更要从政治角度考虑。备案审查工作受到社会高度关注，公众对该工作寄予了很高的期望，备案审查工作如何开展，都是社会关注的焦点，开展这项工作必须考虑政治影响，要从政治角度把握问题，从实践经验来看，地方人大常委会行使这项权利，既要严肃，又要慎重，既要能解决问题，又要避免简单化，要充分认识到地方人大常委会从事备案审查工作人员素质、人员力量不足对工作质量和工作效果产生的不利影响，尽快地提高工作人员队伍素质，要建立一支高素质的工作队伍以适应工作需要。

（二）建立健全备案审查机构

审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重，为从组织上保证这项工作的开展，地方各级人大应设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作，也可以按照“统一受理、分工负责”的模式，由一个部门集中受理，各专门委员会按专业分别进行审查，从有利于形成一个高效率的备案审查工作机制出发，应当确定以一个专门机构为主，同相关委员会开展备案审查的工作机制。

（三）确定备案审查范围

1.备案审查对象的确定

政府发布的规范性文件应包括所有依照法定权限和程序制定发布，规范行政管理事务，涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，具有普遍约束力并相对稳定的文件。从目前地方人大常委会接受的报备文件的情况来看，以决定、命令的方式出现的规范性文件并不多见，文种除决定、命令外，大部分的规范性文件都采用规定、办法、规则、细则、通告、意见、通知的方式制发，所以，在这里我们对政府作出的具有普遍约束力的实质性决定、命令的理解应当深化，不是指某一种文体、文种，它是一个大概念，表现形式可以多种多样，如办法、通知、纪要等都属于政府作出的具有实质性意义的决定和命令，凡是政府作出的具有普遍约束力的规范性文件都要求要报备，只要符合规范性文件的实质要件，不管叫什么名称，都应当列入备案范围但是部署阶段性工作，规范本机关内部工作制度、管理制度，任免决定，向上级行政机关的请示、报告，原文转发上级行政机关的文件，具体事项的布告通知、决定、批复等则不属于规范性文件的范畴，笔者认为，可以通过审查制发文件的主体、审查文件内容等方式来确定规范性文件的备案审查范围。

2.严格把握审查标准

无论是下一级人大作出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是有约束力的文件，一旦撤销，就失去效力，产生重要的法律后果；而且人大常委会的备案审查是一种事后监督，规范性文件公布之后才报送人大常委会备案审查,这与人民政府法制机构的备案审查可以在规范性文件出台之前审查把关是有区别的。这样,备案审查的事后监督模式与规范性文件制定或者执行机关事后救济的能力就会存在不协调的情况，规范性文件实施之后，政府就据此做出了一系列的具体行政行为，如果审查发现规范性文件需要纠正，就涉及到对具体行政行为产生后果的救济问题，目前各地政府，尤其是基层政府，事后救济的能力和资源非常有限，造成文件纠错容易、救济难的局面，因此，对规范性文件的审查，必须严格依法，于合法、适当的规范性文件，应当予以维护，对于个别确实违法或存在不适当情形的文件，在穷尽了其他法定手段仍然无法解决的情况下，才适宜行使撤销权，对于有争议、拿不准的问题,待问题清楚再做决定。

3.集体行使监督职权

集体行使职权其中就包括集体行使监督职权，是民主集中制原则在人大常委会工作中的具体体现，这种工作机制，对于保证人大常委会作出的决策较少失误，保障人民当家作主是至关重要的。坚持集体行使职权，发现规范性文件与宪法法律相抵触或存在不适当情形时，任何决议、决定的做出，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，充分发扬民主，集思广益，最后通过表决进行决定，人大常委会组成人员，在审议、决定各类重大问题时，都只有一票的权利，要坚持少数服从多数，按多数人的意见作出决定，任何个人都无权对重大问题作出决定。

第五篇：地方人大常委会专题询问初探

地方人大常委会专题询问初探

近年来，专题询问频见于各种媒体报端，各级各地人大常委会不断进行探索和实践，直至将专题询问作为一种独立之监督方式，笔者对此认真审视，尝做思考。

一、专题询问的渊源

在人大监督实践中，专题询问源于全国人大常委会。2010年3月，十一届全国人大三次会议审议通过的全国人大常委会工作报告提出，今年将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。6月24日上午，出席十一届全国人大常委会第十五次会议的常委会组成人员分为6组审议中央决算报告，许多常委会组成人员就加强和改进预决算管理工作、优化转移支付结构、加大保障和改善民生的投入、深化财税体制改革等提出了问题，财政部负责人一一认真作了回答，此为全国人大常委会首次“专题询问”。此后，全国人大常委会就粮食安全、医药卫生体制改革、保障性住房建设、教育改革、农田水利建设、保障饮用水安全等问题，结合审议国务院相关报告，开展了多次专题询问。

二、专题询问的实践

在全国人大常委会开展专题询问期间，各级各地人大常委会也积极探索和实践，纷纷“效仿”全国人大常委会，陆续开展了为数不少的专题询问活动。实践过程中，出现了一些值得思考的问题：一是将专题询问剥离于审议专项工作报告或议案之外，独立进行；二是事先确定专题询问之内容，甚至于常委会议审议通过工作要点时安排询问事项；三是在专题询问之前成立组织、开展调研、形成专题报告并提交会议审议，为专题询问而专题询问、调研、审议；四是专题询问当场不能作答者，可在事后书面答复，询问后形成专题询问意见并督办落实等等。

通过全国人大常委会开展专题询问（询问）的实践可以看出，专题询问是全国人大常委会结合审议专项工作报告开展的询问活动，其本意绝不是把专题询问作为一种独立的监督方式而使用，是结合审议专项工作报告而开展询问，是针对专题而开展询问，是询问监督方式 的深化。然而，地方人大常委会在监督实践中的做法，很多曲解了全国人大常委会专题询问（询问）活动的本意，将专题询问作为了一种全新的监督方式，剥离于审议工作报告或议案之外，将其专门化、独立化，并不断健全完善其办法、程序，为专题询问而专题询问。

三、专题询问的思考

专题询问，现代汉族词典中并不作为词组存在，其汉语本意应源于询问（征求意见、打听），监督实践中的专题询问活动应近似于询问及质询的法定监督方式。询问的监督方式在我国的监督法、地方组织法、预算法、代表法、立法法中均有相关规定；监督法更是对质询的主体、答复方式、质询案等做出了详细、明确的规定；而关于专题询问，在法律中则没有任何表述。

地方各级人大及其常委会作为本区域最高国家权力机关，其监督活动首当循法而行，曲解之下，将专题询问作为一种全新、独立之监督方式，实为不妥。一方面，将专题询问作为一种独立之监督方式，没有法律依据，也没有实践参考依据，全国人大常委会历次专题询问（询问）均是结合审议工作报告而开展；另一方面，专门、独立地开展专题询问没有意义，未见报告或议案而事先确定询问内容似为“无源之水”、“无本之木”，为专题询问而成立组织、进行调研、提请审议、寻找询问事项，实在是浪费成本、舍本逐末，难免渲染、做作之嫌。此外，询问其实也无所谓专题，东拉西扯、谈高论阔为乡野杂谈，作为法定监督方式，人大常委会组成人员为审议报告而获知信息、了解情况，理应专注，自然为专题事项而询问。

方式创新诚然值得提倡和鼓励，然须遵守法律之规定、考虑成本之取舍。当前，地方各级人大常委会开展的专题询问其实更倾向于询问与质询之间的过渡性方式，人大及其常委会的法定监督方式尚需进一步探索、完善并常态化，实在无需于法定之外引入其他方式。

（辽宁朝阳县人大常委会

魏殿余

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