第一篇：城乡统筹发展与深化土地制度改革
城乡统筹发展与深化土地制度改革
--2011年中国土地学会学术年会重要观点集粹 中国土地勘测规划院许坚
摘要：本文主要介绍了2011年中国土地学会学术年会的13个重要观点，包括：利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构，农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因，注意研究土地利用规划中的不确定性，土地利用规划应与交通规划相协调，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一，地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度，补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素，集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合，征地冲突风险评估主体有待完善，“十一五”时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长和加强农户耕地保护法律法规的宣传。
关键词：城乡统筹土地资源制度土地资产制度土地管理制度改革
2011年中国土地学会学术年会于11月18-20日在广东佛山召开，主题为“城乡统筹发展与深化土地制度改革”。国土资源部副部长、学会理事长王世元同志到会并发表重要讲话。广东省政府林木声副省长、中国科协学会学术部刘兴平副部长等到会并致辞。学会名誉理事长邹玉川及多位副理事长到会。国务院发展研究中心农村部副部长刘守英研究员、江苏省农工办主任曲福田教授、美国规划师协会首席执行官保罗·法默先生和主席米奇·希尔沃先生、德国慕尼黑工业大学马格尔教授等专家学者应邀做大会主题报告。会议规模约200人，共收到论文230多篇，经过专家严格筛选，有110篇入选年会论文集，19篇获“2011年中国土地学会学术年会优秀论文奖”，26人在大会或分会场上交流。现将重要观点集粹如下：
一、城乡统筹发展与深化土地资源制度改革
1、利用第二次土地调查采用的遥感影像摸清村庄内部用地结构
有专家认为，村庄是人类社会发展到一定历史阶段的产物。村庄用地是农村人口生产、生活等综合功能的承载体，是农村人地关系的最核心表现。尽管我国城镇化水平有了很大提高，但由于我国是农业大国，农业人口基数庞大，相当长一段时期内，村庄仍将是农民聚居的主要形态，村庄用地仍然是城乡建设用地的主要组成部分。而在目前的土地调查中，村庄用地是作为整体图斑进行统计的，没有对村庄内部用地结构进行划分和调查，也就没有深入揭示村庄内部用地结构及其特征，因此，目前有关村庄内部用地的研究只是停留在笼统性的描绘上。有专家指出，第二次土地调查采用的0.5m中科高清遥感影像，是可以对村庄内部宅基地、交通街巷用地、工矿仓储用地、生活服务用地和农林种植用地等，进行目视解译的。
2、农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因
有专家指出，1996年，我国农村人口为85085×104人（包括进城打工但户籍仍在农村的农民工），农村居民点面积为1636.48×104 h㎡，乡村人均农村居民点用地192.34㎡。到2008年，我国乡村人口数量降为72135×104人，相对于1996年减少15.22%；而在此期间，农村居民点面积却增加到1653.44×104 h㎡，增幅为1.04%，人均农村居民点面积增至229.22㎡，增幅达19.17%。农村居民点不断扩张占用大量耕地，成为我国耕地面积减少的重要原因。
3、注意研究土地利用规划中的不确定性
有专家认为，人们对世界的过去、现在和未来既不是一无所知，也不是完全了解，仅拥有不完全的知识，由此衍生出普遍意义的不确定性，也产生了土地利用规划的不确定性。土地利用规划系统是一个信息不完全的灰色系统，没有哪类土地利用规划能完全消除不确定性。传统规划理念把规划看成是确定的，设定规划中各项预测参数在规划期限内是不变的，在此种理念指导下编制出的确定性规划显然与未来经济社会发展之间会产生很大偏差。确定性规划不仅不能正确引导未来土地利用和经济社会发展，还会产生误导作用。因此，我们应该用不确定性规划取代确定性规划。为了克服不确定性在土地利用规划中的负面影响，应重视对不确定性的研究，最终依靠不确定性繁荣土地利用规划。
4、土地利用规划应与交通规划相协调
有专家认为，交通活动水平是土地利用水平和交通设施供应状况共同作用的结果，交通承载力归根到底是土地承载力的一种属性，而土地利用状况通常是出行活动的主要决定因素，因此，制定交通规划不能脱离土地利用规划。同时，交通运输系统是土地利用中最具先导性和刚性的部分,离开了交通规划中道路网络和运输体系的合理配置，土地利用规划中的各项内容也将难以全部实现，因此，土地利用规划也应与交通规划密切配合和协调。
二、城乡统筹发展与深化土地资产制度改革
1、公平分配土地增值收益
有专家认为，征地制度改革的实质是公平分配土地增值收益。传统征地模式下，失地农民的补偿标准是以保障基本生活水平不降低为限，这就绝对地排斥了被征地农民对土地增值收益的分享。这是不公平的，没有让被征地农民切实享受到城市化、工业化的发展成果。当然，也不能将所有土地增值收益归于失地农民，否则会造就一个单纯的土地食利者阶层。这显然与我们的社会性质和发展目的相违背。所以，新的征地制度的关键是合理确定一个土地增值收益的分配比例。当然，失地农民对土地增值收益的具体分享方式是可以多样化的，不必一定要一次性的现金支付，年金或社会保障等方式的支付也是可行的。
2、土地股份合作制有利于农地产权实现公平与效率的统一
有专家认为，土地股份合作制将农民与土地分离开来，承包经营权转换为具有交换价值的股权，这有利于实现公平与效率的统一。从效率上看，土地股份合作制有利于农地资源的优化配置和规模经营的发展。而我国的农业，只有在规模经营条件下，才有可能最大限度地采用新技术、新设备和先进的管理理念，从而提高农业生产效率和经济效益，最终实现传统农业向现代化农业的转变。从公平上看，通过股权设置和红利分配，每一个集体经济组织成员可以平等地实现自己的土地权益；集体经济组织也可通过经营收益与分红增强经济实力，从而为每一个集体经济组织成员的生活、就业以及养老提供保障。
3、地票交易制度是一项公平和效率兼顾的制度
有专家认为，目前国家平均分配建设用地指标的方式，其直接后果是造成区域之间的苦乐不均。发达地区指标不够用，欠发达地区指标用不完。这种行政化的资源配置方式，没有按照比较优势的原则进行资源配置，在一定程度上造成了土地资源配置在空间上的扭曲。以这种方式去实现区域协调发展，只是实现了表面上的公平，但以极大的效率损失为代价。而地票交易制度，可使政府获得更多的建设用地指标来建设和经营城市；地票产生地（包括农民和集体经济组织）可获得自身发展所需的资金，以此分享发达地区的经济成果；地票落地区（包括农民和集体经济组织）可通过征地补偿的增加（可能不能达到理想补偿，但相比现行征地补偿还是有所增加），间接获得地票交易所带来的收益。另通过地票交易制度，还可进一步激发与之相关的其他一系列制度的改革，比如农村宅基地制度改革、户籍制度改革等。
4、补偿问题是影响农户退出宅基地的重要因素
有专家认为，目前实行农村宅基地退出制度的地区，退出的补偿金大多低于征地补偿标准。农民普遍认为补偿标准过低，因此在没有特殊情况下即使闲置也不愿意退出宅基地。据典型调查，有71.5%的兼业户和非农户对农村宅基地退出与否持观望态度，表示只有在补偿方式、补偿标准合理时才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出补偿金该如何解决，是村集体出，还是地方财政解决，或是从土地出让金收入中解决，也是一个问题。另外，在城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作中，由于农村宅基地退出分散和零星，在面积和数量上达不到统一上报的要求，因此，不容易整体统一退出宅基地，也难以在新农区建设项目实施前落实其具体位置及面积。
5、集体土地上建设公租房与小产权房是不同的概念
自北京首创在集体土地上建设公租房之后，上海、郑州等地也开始探索这一模式。有专家认为，在城乡统筹发展过程中，这一政策将起到四个方面的作用：拓宽城市租赁住房建设渠道，以多种方式解决城市外来人员及其他人员居住问题，促进农民增收和优化城乡接合部环境，因此是一种有益的尝试。专家认为，在集体土地上建设的公租房符合土地利用总体规划、城市总体规划和村镇建设规划，建设主体、用地性质等也符合相关规定，并且依法办理了审批手续，而小产权房是集体土地上违法建设的商品房，因此，二者之间是完全不同的概念。不能因为某些地区正在试点集体土地上建设公租房就认为小产权房会“转正”了。
三、城乡统筹发展与深化其他土地管理制度改革
1、我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合
有专家认为，从制度设计上看，我国土地督察制度整体上采用的是“以权力制约权力”的权力监督模式。由于监督者与被监督者都是权力的拥有者，就有可能出现“集体腐败”、“官官相护”等现象，由于“以权力制约权力”存在“谁来监督监督者”的先天缺陷，因此，要实现土地督察的目标，还必须引进其他权力监督模式。有专家认为，从土地督察制度实施五年的情况看，我国的土地督察已逐步建立起“发现-审核-纠正”的工作机制，以及“例行督察+专项督察+审核督察”的核心业务体系，不仅体现了“以权力制约权力”模式的运用，同时由于群众举报和媒体披露等公共力量的参与，也体现了“以权利制约权力”和“以社会制约权力”的监督模式，因此，我国土地督察制度实际是三种权力监督模式的结合。
2、征地冲突风险评估主体有待完善
有专家认为，国土资源部门担当征地冲突风险评估主体存在四个不足：（1）风险评估的前提是要对被征地区域情的准确把握，要求评估者熟知区域内待征地农民家庭情况、信访诉求、区域社会矛盾及重点难点问题等，而这些都是国土部门难以掌握的；（2）国土资源部门作为征地项目的实施者，却又要对项目进行冲突风险评估，既当裁判员，又当运动员的双重身份使得风险评估结果的公正性难以得到社会的广泛认可；（3）国土资源部门很难调整征地补偿标准，也很难否定已批准的征地项目，因此，即便评估结果是项目具有冲突风险，仍很难及时有效予以化解；（4）当前要求建设项目进行的评估很多，如环境评估、拆迁评估、社会稳定评估、征地风险评估等，这些评估之间存在很多相似性，由多个主体分别评估是人力物力的浪费，而由一个统一组织进行评估较为适宜。有专家认为，地方政府作为征地冲突风险评估主体也存在两个问题：一是风险评估会延长征地周期，会增加地方政府征地难度，因此，地方政府目前还普遍缺乏主动开展风险评估的动力；二是地方政府同样存在双重身份的困境，风险评估的公正性依然难以得到社会的广泛认可。因此，理想的征地冲突风险评估主体还有待完善。
3、“十一五”时期多重因素导致我国土地财政收入大幅增长
资料显示，“十一五”时期我国土地财政收入大幅增长，从2005年的5505亿元猛增到2010年的29109.94亿元，增长了4倍多。有专家认为，这是五大因素影响的结果：一是土地出让面积的大幅增加。2010年的土地出让面积是2006年的2倍；二是地价的大幅上涨。无论是综合地价还是居住地价，“十一五”时期都是年年上涨的。2010年的综合地价和居住地价分别是2006年的2.6倍和3.4倍；三是货币超发和年度新增贷款过多。如2010年广义货币供应量是2005年的2.38倍，新增贷款是2005年的2.43倍；四是“招拍挂”出让比例大幅增加。如“十一五”时期头两年，“招拍挂”方式出让土地数量占当年出让总量的比例分别只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是达到了88.27%；五是10大重点城市土地出让收入大增。全国排名前10位城市的土地出让金2009年总计5673.02亿元，2010年大幅增加到8752.41亿元，占2010年全国土地出让收入的30.07%，其中，北京、上海、大连三个城市的土地出让金合计达4300亿元，占当年全国土地出让收入的15%。
4、加强农户耕地保护法律法规的宣传，将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动
有关专家根据典型调查结果认为，目前农户关于对“最严格的耕地保护政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的仅占1.12%；关于对“十七届三中全会决定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的仅占6.03%；关于对“村庄基本农田的认知情况”的调查，竟有77.46%受访者回答“不知道”；关于“耕地保护最主要的责任人”的回答，认为耕地保护最主要的责任人是国务院（中央政府）的比重最高，为41.93%，认为是农户个人的比重其次，为36.10%，认为是地方各级政府为21.97%。这表明，在农村有关土地法规和政策的普及宣传还很滞后。为此，各级国土资源管理部门应对农户加强有关耕地保护法律法规的日常宣传。宣传普及不应流于形式，应以将农户耕地保护意识转化为耕地保护行动为目标，使农民真正成为耕地保护的主体，参与到国家耕地保护的行动中来。
注：本文刊载于《中国国土资源经济》2012年第1期。
第二篇：试论城乡统筹发展中的土地制度改革
试论城乡统筹发展中的土地制度改革
邓涛
【专题名称】体制改革
【专 题 号】MF1
【复印期号】2009年04期
【原文出处】《中国发展》(京)2008年4期第90～94页
【作者简介】邓涛，研究员，博士后，重庆社会科学院财政金融研究所所长、重庆社科院决策咨询研究中心主任。（重庆 400020）
【内容提要】 该文以科学发展为指导，结合十七届三中全会精神，分析了统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的矛盾和问题，提出了重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，在土地制度改革中的思路和相应的配套政策支持。
【关 键 词】城乡统筹/土地制度/改革
为了更好地贯彻落实科学发展观，加快推进西部大开发的顺利实施，切实解决好“三农”问题，缩小城乡差距，国家批准重庆市设立城乡统筹综合配套改革试验区。重庆市将充分发挥土地在城乡统筹发展中的作用，加快农村土地制度改革，强化农村土地所有权获得资产性收入的权利，向实现城乡土地制度的公平合理改革目标迈进。统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的主要矛盾和问题
随着城乡统筹发展的不断推进，土地制度的缺陷，如农村土地难以合理流转和有效配置、农村土地难以市场化、农民征地补偿严重不足等问题日益暴露出来。
1.1 土地所有权主体二元化导致的收益差异化
依照《宪法》和《土地管理法》的规定，我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式，土地所有权也相应有国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。两种不同的所有权主体，却导致了收益的巨大差异。如，对于集体建设用地，只能用于本集体组织内的乡镇企业、宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业建设，不能私自改变建设用地的用途，不得出租、转让，抵押建设用地。在《物权法》中，对城市建设用地和农村建设用地使用权人，也享有不同的权利，即：农民对宅基地只有占有和使用的权利，没有收益的权利，更不能转让、互换、出资、赠与或者抵押。
造成这种收益差别的原因主要是城乡二元土地制度。城市建设需要使用集体土地，必须先由国家征用转变为国有土地，城市建设用地的使用权人也依法享有对土地的占有、使用和收益的权利。而城市居民不能购买、租住农村集体经济组织或农民建设的住宅，使得农民出租、出售住房无法获得房租等经营性收入和因房屋增值所带来的投资性收入，限制了农村凭借土地所有权获得资产性收入的权利。尽管如此，为了获取土地的财产性收益，农村的“小产权房”问题仍然屡禁不止。
1.2 土地承包权保护不到位导致的社会冲突
尽管我国的《农村土地承包法》早已颁布，但在农村，农民土地承包权被剥夺，地方政府在执行《农村土地承包法》时越界的现象仍较严重。如一些地方政府违背农民意愿，擅自将农用地转为建设用地，“以租代征”将农用地转为非农业用地，非法批准建设用地行为呈现蔓延上升之势，违规违法用地并没有得到有效遏制。
违规违法用地危及社会和谐稳定，首先是危害农民利益。土地是农民重要的生产生活资料，而且具有社会保障功能。农民持有土地，或者土地被依法征用，可以保证农民现有生活
水平不降低、长远生计有保障。但违规违法用地规避补偿安置，农民面临风险非常大。农民一旦拿不到土地租金，得不到应有补偿，被占用农地又无法复耕，就可能陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”困境。因此农民目前迫切希望稳定土地承包权。如果农民的承包权得不到保护，农民的经营性收入不能保证，财产收入又为零，必将进一步拉大城乡差距，给社会带来不稳定因素。
1.3 城乡建设用地市场交易缺失导致的配置效率低下
我国规定任何单位和个人使用建设用地必须使用国有土地，而国有土地的一级、二级市场由各级政府垄断，在地方利益和土地财政的推动下，城市土地资源供应日趋紧张。一是城市用地规模失控，随着城市化的加速和开发区热的兴起，忽视了城市建设控制规划，追求过高的人口与用地规模，致使城市用地规模失控；二是城市用地结构及布局不合理，致使城市各类建设用地比例失调及其区位不合理；三是城市用地集约度偏低，造成土地浪费、土地利用产出效益低，对城市生态环境也带来破坏；四是城市土地管理机制不完善，造成城市土地资源浪费严重。
相对于国有建设用地供应的计划性和竞争的激烈性，农村集体建设用地则显得无市无价。由于农村建设用地的集体所有产权不明晰，又没有农村土地交易市场，因此，农村集体建设用地并未得到充分有效的利用。我国规定集体建设用地只能用于乡镇企业、宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业建设，除宅基地外，其它两类建设在广大农村还十分有限。由于城乡建设用地市场交易缺失，一方面是国有土地的价值不断上涨，另一方面是集体土地未充分利用，造成建设用地的配置不均，农村建设用地闲置严重。
1.4 土地所有权缺失导致土地流转缓慢
由于农村土地所有权的缺失，导致土地流转缓慢。农村土地流转，受到很多限制，如农民的土地不能抵押，耕地不能随便转成建设用地，非农建设用地要转到集体之外的其他人去承包这个地，或者把这个建设用地的使用权转到农民的集体之外，都要受到法律限制。农民对于土地的使用权和支配权的问题也没有得到根本解决。
土地流转在重庆发展较快，出现了转包、出租、转让、互换和入股等5种基本形式，在这5种形式中，转包形式比例最高，超过土地流转总量的1/2，其次是出租和转让，分别占20.31%和17.18%。尽管如此，重庆在土地流转方面仍然存在如下问题：一是土地流转发展不平衡。主城区流转的比例大大高于渝东南和渝东北地区。二是缺乏对农村土地流转的有效管理和引导，农户自发的土地流转还占相当的比例。三是土地流转市场机制不完善。目前，全市尚未形成统一规范的土地流转市场体系。四是土地流转过程中对失地农民的补偿较低，保障制度不完善，农民承包地出租的租金普遍较低，对农民权益的维护有待加强。
1.5 失地农民保障滞后导致的贫民化
随着我国城市不断扩张，失地农民规模日益扩大。据国土资源部统计，从1987年到2001年全国非农建设占用3300多万亩耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全国失地农民总数在4000万人左右，每年还要递增200万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间我国占用耕地将超过5450万亩，届时失地农民将超过1亿人，而将近一半以上的农民将既失地又失业。由于集体土地在征地补偿制度上的缺陷，造成对农民的安置条件不合理，补偿标准偏低。相对而言，国有建设用地征用拆迁补偿机制则合理得多。
我国规定，在征地方案被批准之前，征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，应得到农村集体和农户的确认，但在实行中大多走样变味。从土地收益分配看，国家支付给失地的集体和农民的补偿标准与土地转为城市用地后的可获价值相差过大，确保维持被征地农民的生活水准相对不变的目标难以达到；从补偿在集体和农民之间的分配来看，补偿资金的相当部分又给了集体，实际的土地补偿很难集中于农民手上；同时，征地补
偿的水平与土地的最终使用用途相分离，难以体现对土地拥有者的公平对待。因此，失地农民贫民化的现象比较严重。
1.6 建设用地规模过大导致耕地红线难保
从中长期粮食安全角度考虑，我们必须守住18亿亩耕地这条红线，使粮食自给率稳定在95%以上，这不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。但是，目前保护耕地的形势严峻。数据显示：第一次全国土地调查显示，截至1996年10月31日，我国耕地面积为19.5亿亩；2006年10月31日，为18.27亿亩，10年净减少1.24亿亩，平均每年净减少1240万亩。2006年我国净减少耕地460.2万亩。如果把18亿亩耕地守到2020年，那未来的14年间我国允许的耕地净减少量最多为2700万亩，平均每年不超过193万亩。这个数字不足前10年平均值的16%，仅为2006年的42%。可见，我国保护耕地的任务之艰巨。
相反，在耕地保有量急剧下降的同时，城乡建设用地大量增加。目前我国城乡建设用地总量为24万多平方公里，居世界第一，远远高于世界平均水平。我国耕地锐减的原因在于：城乡建设用地的增加，是在牺牲耕地的基础上完成的，同时，农村土地产权制度的弊端，使农户对土地难以形成长期稳定的预期。因此，在城乡建设用地上，必须转变靠新增建设用地谋求发展的思路，由增量供应转变为存量调整。与此同时，还要积极开发非耕地资源。努力实现布局上更趋合理、利用方式更加集约节约，逐渐实现总量不是增加，而是有所减少；不是再多占耕地而是逐渐还耕。统筹城乡发展中土地制度改革的思路
通过对全国各地土地制度改革的探索试验的总结，结合重庆市统筹城乡综合配套改革中的农村土地制度改革实践，明确重庆市在统筹城乡发展中的土地制度改革思路。
2.1 指导思想
全面贯彻落实科学发展观和“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持以人为本，在稳定农村土地家庭经营制度的基础上，探索土地制度创新的有效方式，合理配置和管理土地资源，建立农村土地流转交易平台，以土地流转为手段，以制度创新为保障，以集约用地为目标，加快土地利用结构和空间布局调整，促进农村土地承包经营权依法、合理、有序流转，努力构建农村与城市建设用地“同地同价同收益”的框架，提高失地农民的政策补偿水平，探索出一条城乡土地制度创新模式，为全国土地制度改革发挥示范和带动作用。
2.2 改革目标
2.2.1 总体目标
在国家土地制度总体框架下，以节约集约利用土地为原则，打破所有制管理，实行用途管制，扩大农村凭借土地所有权获得资产性收入的权利，在全市建立起市域内土地占补平衡、异地流转，农村经营承包地和宅基地流转，促进农村土地的规模化、集约化经营，健全农民征地补偿机制，确保被征地农民得到公平合理的补偿和安置。到2012年，建立起城乡土地资源合理配置、保障农民土地权益的制度性框架，到2020年，建立起城乡土地资源统筹配置、城乡土地资源要素合理流动、符合科学发展、和谐发展、推动城乡土地制度公平合理的体制新模式。
2.2.2 具体目标
(1)打破非农建设用地必须征为国有的限制，保障农村土地集体所有者的权益，实现农村土地与城市土地的“同地同价同收益”，提高农村土地的资产性收入。
(2)探索农村集体建设用地流转办法，对已进城又不愿退出土地承包权和宅基地权的农民，探索在保留其土地权益的基础上，搞活土地有效使用的流转方式，避免土地资源的闲置。
(3)在保护和尊重农民土地承包权和宅基地权益的基础上，探索对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策，采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，鼓励农民自愿退出承包地和宅基地。
(4)建立对进城农民自愿退出的承包地和宅基地统一规范管理的制度及整合和合理利用土地资源的有效机制，最大限度发挥土地效益。
(5)在严格控制建设用地总量和农业耕地资源总量平衡的前提下，探索市域内土地耕地占补的指标异地调剂。
(6)按照规划，对生态环境脆弱地区农民退出的土地，主要实行退耕还林，减轻生态环境压力。
2.2.3 改革思路
(1)建立市域范围内的土地资源合理配置机制
在确保全市耕地总量动态平衡和建设占用耕地占补平衡的前提下，按照“推进一圈，强化两翼，增加储备，确保重点”的原则，建立起土地资源在全市范围内合理流动的体制和机制，充分发挥土地的宏观调控作用，优化资源和要素空间布局，实现节约和集约用地，促进重庆市“一圈两翼”战略实施，统筹城乡经济社会全面协调和可持续发展。
(2)建立市域范围内土地占补平衡制度
在国家批准的耕地和建设用地指标总量控制下，实行建设用地指标在区域间统筹使用，“十一五”期间优先保障“一圈”和区域中心城市的用地需求，建设占用耕地在全市范围内实现占补平衡。
(3)探索城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩的协调机制
对于目前城市建设用地紧张和农村建设用地闲置的现状，合理确定城镇建设用地和农村建设用地挂钩的协调机制，缓和建设用地紧张的矛盾。同时，鼓励投资环境差、生态压力重的区县（特别是三峡库区和渝东南地区），积极探索建设用地指标流转，进行异地开发建设。
(4)建立农村土地流转制度，推进农村土地资本化
建立农村土地流转制度，一是探索以承包经营权作价入股的方式，建立农村土地合作社；二是探索农村宅基地和土地承包经营权以作价入股的方式，与农业龙头企业进行产权合作；三是探索建立农民自愿退出的农村承包地和宅基地的政府土地储备制度，配套建立宅基地和承包地回购制度；四是鼓励有条件的农民在自愿的前提下，自动放弃农村宅基地和承包，由农民转为城市居民。
(5)制定农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区廉租住房的办法
探索合理处置农民空置房的办法，允许在务工地和城镇已有居所的农民依法合理处置和利用在原籍的房屋；积极开展“以户对接”活动，鼓励利用已转移农民自愿放弃的宅基地、空置房承接安置高山贫困移民、生态移民等政策性移民；放弃或置换的宅基地通过整理复耕后，其指标应在市、区（县）两极合理调配使用，以确保“一圈两翼”战略的实施。
(6)改革和完善征地补偿制度
针对目前征地补偿制度的缺失，一是改革征地补偿办法，大幅度提高补偿标准，在对农民个人补偿中，把社会保障、就业培训及土地权益变现纳入补偿范围，充分体现土地的保障功能、就业功能和财富功能。二是在征地出让收益中，切块建立社会保障基金，全市统筹用于解决征地农民的就业培训、创业、安居、社会保障等问题。
(7)建立和完善全市统一的土地储备机制
针对目前土地储备分散，储备行为偏重企业微观目标、偏离政府宏观目标的实际，要规范全市众多公司土地储备行为，建立全市统一的土地储备机制，切实保障公共事业发展及公益设施建设用地。统筹城乡发展中土地制度改革的政策支撑
根据重庆市统筹城乡综合配套改革在土地制度方面的改革试验，结合中共十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》），在统筹城乡发展中的土地制度改革，必须有配套的政策支撑。
3.1 打破“所有制管理”，实行“用途管制”
我国目前土地所有权仍然是国有和集体所有两种形式。以往对农村土地存在“所有制歧视”，相对“所有制管理”，“用途管制”则是相对科学的办法。“用途管制”是把一定区域内的所有土地进行规划，然后按照规划的用途实施管理。中央十七届三中全会的《决定》提出：“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。”在此基础上，“科学规划”土地用途，“严格执行”，实行“用途管制”。有利于从严控制城市建设用地规模，有利于农民分享土地增值收益，保护农民土地权益。从长远看，消除“土地所有制歧视”，有利于逐步打破城乡二元体制。
3.2 稳定和完善农村基本经营制度，延长土地承包期
在农地产权改革上，稳定土地承包责任制。从保护农民土地权益出发，中央十七届三中全会的《决定》赋予农民稳定而“长久不变”的土地承包经营权，激励农民保护耕地，可以将土地的承包期和宅基地的土地使用权调整为70年，承包期届满可以按照国家的规定继续承包。在不改变土地用途的前提下，承包经营权人或者宅基地使用权人，可依法对于土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押，使农村土地能够成为土地资本。
3.3 实行“同地同价同收益”，确立集体建设用地收益权
在中共十七届三中全会的《决定》中，把征地限定于公益性项目。而对非公益性项目用地，不再征地，允许农民以集体土地“参与开发经营”，但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易，确保农村集体建设用地与国有土地“同权同价”，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位，保障农民以土地参与工业化和城市化的权利。同时，农村建设用地的使用权可以出让，集体建设用地使用权人可以在合同约定的期限内将建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，但农民转让、出租和抵押自己的住宅后，不得再申请新的宅基地。
3.4 建立农村土地流转交易平台，允许土地的合理流转
就“农村集体经营性建设用地”而言，《决定》明确，凡是依法取得的“农村集体经营性建设用地”，“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，农村土地产权交易必须在规范化的制度框架下进行。如，重庆将建立起我国第一个农村土地交易所，目的就是实现农村集体建设用地等诸项农村用地通过招拍挂方式，向城市建设用地的流转交易。在土地流转中，要按照依法、自愿、有偿的原则，土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变土地用途。集体统一经营管理的土地经营权和房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示。
3.5 尊重农民的土地权利，提高失地农民的政策补偿水平
在中共十七届三中全会的《决定》提出，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”政府依然可行使征地权，但必须“及时足额”给予补偿，即按照土地级差原理和市场增值原理，对于失地农民进行“市场化赔偿”，而不是现行的按照农地产值一定倍数的“产值补偿”。同时，完善征地程序，保障农民的知情权、参与权和异议权，增加听证会制度。坚持以土地换社保，改革和完善现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法，全面构建失地农民的社会保障体系，切实维护农民利益。
第三篇：成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考
成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考
08经济一班 刘维 20083238
国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异？如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动？在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。
背景
2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。
2009年6月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。
统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里？
前日，年级选取了成都5个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。
之一：在锦江看集体土地流转
到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。
值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。
如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的锦江区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。
这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。
成都第一个农村土地交易市场
几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。
锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。
2008年11月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。
随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。
在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂：确权登记→数据库建立→交易申请→权属调查→产权交易→登记发证→数据库更新→再次交易→变更登记→数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。
土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产
形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。
这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。
作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。
农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。
之二：“增减挂钩”背后的故事
成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。
规划布局，确定城乡统筹发展的方向
成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。
成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。
土地整理，建立城乡统一土地市场的基础
在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。
“198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民
小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如锦江区的农锦公司等。这个内部的流转过程是非市场化的。比如，农锦公司是政府专门为集体土地“入市”交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将锦江区“198”范围内的农村土地集中“收购”到自己手里，其农地的收购标准是参照并略高于国家征地的标准。所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个权利已量化成股权，使“失地”农民在公司里仍拥有自己的一点股份；二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给6000?8000元的青苗补偿。
其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制。以现有户籍人口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补35平方米，同时按每人10.5平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益归该集体经济组织全体成员共有；拆掉的旧房屋给予300元/平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人2.8万元的定额标准给予补偿。此外，在农民旧宅被拆掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补贴，标准是第一年400元/月、第二年600元/月。若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿。
对于农锦公司而言，这样大规模的“收购”集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置。但农锦公司应该并不吃亏。因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间。这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间。另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间。这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值。
其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事。
“增减挂钩”，为城郊土地重新布局提供了政策便利
城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡。
2005年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。从那时开始，成都市就把“增减挂钩”的试点工作与城乡统筹、拆旧建新等土地整理工作结合起来进行，用“活”了这一政策。
在锦江区，整个“198”区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化经营。锦江还计划对“198“区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路。他们规划了“乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业园、体育运动休闲园和现代农业示范园”等5个产业功能区，同时，规划并建设了两个大型的新社区，供农民集中居住。
据了解，成都市郊的“198”区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整。事实上，没有这样的规划布局和调整，郊区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用也无法实现。但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂。其能够得以顺利实现，实际上借用了“增减挂钩”政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的“置换”原理。
当然，“增减挂钩”政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上。成都在城乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一“流动”的精髓，做大了其背后的文章。
之三：成都土地制度改革的几个创新与思考
成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较“实”。在做“实”的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点：
创新之一：政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了“龙头”作用。
成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学发展的原则，成都市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用。这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。
创新之二：通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件。
农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题。长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织“三级所有”，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体。主体太多，往往导致事实上的主体缺位。成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题。如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层“转交”土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营。确权后，成都还创造性地印发了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证。
创新之三：成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。
成都市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理。
锦江区还探索性地解决了“两证合一”、统一登记的问题，锦江区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因“两证”不能统一登记带来的混乱。
创新之四：本着“大统筹、大集中、大流转”的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的“一体化”。
通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的“城市小区”，住进了高层公寓；农地被整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司；建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转??乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金。
不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考：
思考之一：城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑。
我们所调查的锦江区，是成都的主城区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量。没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。这意味着在远离中心城区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开。因此，需要思考的是：目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊“一体化”，还是城乡“一体化”？
思考之二：农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险。
从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题：一方面，成立国有的“龙头”资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易。但其“入市”之前层层“收购”集体土地的过程，却是非市场化的协议过程，且有垄断之嫌。另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的。也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些“收购”来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去。这里就面临着一个很大的经济风险：土地从大面积取得到单个供应出去，有一个时间差，其长短取决于市场的需求量。作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛。如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累。
思考之三：建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制。
成都在改革试验中用活了“增减挂钩”政策，促进了城乡一体化的发展。但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以将相应的建设用地指标“挂钩”出去，其总量并不受限。这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能。
思考之四：集体土地使用证的“效应”与“小产权”房问题。
农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为，并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。
当然，成都的改革性试验还在探索中。相信所有的疑问都会在其进一步的探索和实践中得到完美的解答。作为经济学学生的我们，在这次的社会实践中也得到相应的思考和启示。
第四篇：深化城乡统筹发展的思考
关于加快我市城乡统筹发展的几点思考
近年来，我市县域经济发展态势趋好，同时在协调城乡发展方面做了大量的工作，尤其在城市建设、项目建设、道路建设、新居民点建设等方面，取得了十分显著的效果。为我市的“两个率先”奠定了坚实的基础。但是我们不得不承认，目前的城乡经济发展还很不平衡，仍处于“农业不强、工业不壮、第三产业未真正形成特色与支柱、农产品商品化程度低”的状况，农民增收、失地农民保障、环境卫生、文化教育等公共服务设施落后等问题依然存在。现就加快我市城乡统筹发展提几点建议：
一、进一步完善城乡发展规划，优化统筹城乡布局
根据各乡镇不同的区位和资源状况，制定完善城乡产业统筹发展规划，优化生产力布局，明确城乡产业发展方向。坚持突出重点、整体推进，加快推进沿江经济带建设，充分发挥沿江地区资源优势，结合现有产业基础，引进培育低碳环保的好项目，改善城乡居民生活质量。
在总体规划和城镇体系规划指导下，注重城乡规划的可操作性，规划、国土、环保等部门要按照各自职能，严格审批程序，避免顾此失彼。高效整合土地资源，促进城市和农村在产业布局、规划统筹、资源配置等方面有机融合，加快城市化、工业化进程，大量地把农民转移到二、三产业上来，转移到城镇来。
目前，我市城市发展总体规划、土地利用规划已批复，国民经济和社会发展“十二五”规划即将启动。要抓住有利时机，着力创新空间开发形式，促进城乡互动发展共同繁荣。城乡统筹规划要与城市总体规划、土地利用规划和经济社会发展规划实现“四规叠合”，确保一张蓝图绘到底。
二、推进城乡统筹建设必须由政府主导，实行市场化运作 促进社会事业发展要强化政府的社会管理和公共服务职能。要大力实施“城乡清洁工程”。鉴于目前我市尤其是乡、镇、村环境卫生不佳的实际情况，要建设最宜人居的城市，就急需实施一项“城乡清
1洁工程”。要加强宣传，广泛动员城乡群众从自己做起，共同营造清洁美好城乡环境。要从治理脏、乱、差入手，建立完善城乡日常保洁体系，垃圾收运、处理体系，加大排水系统和污水处理设施建设力度，加大农村改水、改厕工作力度，以不断改善城乡环境。清洁工程的重点是加强农村环境卫生和垃圾整治工作。可尝试在有条件的村建立清洁卫生专项经费，资金由全体村民分摊，将村里的卫生清洁工作以招投标的方式承包给专人负责。年终由市里进行考核验收，对搞得好的，政府可以以奖代补的方式参照城市路面保洁5000㎡/人、月工资500元的标准给予补贴。
三、探索建立城乡统一的社会保障制度
在稳定传统家庭养老保障基础上，建立城乡衔接公平统一的农民社会保障体系，使农民在失业、医疗、生活等方面享有与城镇居民平等到的权利，逐步缩小城乡社会保障差距，提高农村社会化养老水平。建立健全农村社会救助工作机制，完善以城乡低保为基础，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助工程为支撑，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶的社会救助体系，切实保障农村困难群众的基本生活。
四、农业适度规模化经营，提升辐射带动能力
在积极扶持“铺天盖地”的中小企业的发展的同时，要进一步做大做强我市的支柱产业和新兴产业，培植“顶天立地”的龙头企业，走可持续发展道路。农业适度规模化经营，在高效、外向、生态、品牌上下功夫，按照集中、集聚、集约发展的要求，切实转变农业发展方式。推进特色农业建设。加快发展生猪、家禽标准化规模养殖场、水产健康养殖示范区，抓好设施农业和规模种养关键环节。建成一批以农产品加工为主导、工农一体化的高效农业规模生产和加工基地。发展农副产品精深加工业，从而调整优化农村经济结构，延长产业链，提高农产品附加值，转移富余劳动力、增加农民收入，加快农业产业化。
支持企业下乡入村进行农业规模化、产业化生产经营和联建新农村；要加大扶持力度，培育农业龙头企业新亮点；要紧紧围绕龙头企业，采取公司加基地、基地连农户形式，或依托农村合作经济组织，立足“一乡一业，一村一品”，加速形成乡镇特色产业片区，实现小生产与大市场的对接；要增强品牌意识，积极整合品牌，进一步做优、做大、做强既有农产品的生态品牌。
五、增强经济市场化意识，缩小我市城乡差距
探索建立更加灵活的土地制度，鼓励和引导农民按照“依法、自愿、有偿”原则，对农民的承包经营权实行量化入股，以股权形式实行有偿流转，搞活土地存量资产，提高土地产出率，实现农业产业化、规模化和集约化经营，为农民离土离乡创造条件。允许农村集体经济组织采用以土地入股方式参与项目的开发建设，探索将农村集体土地收益用于农村基础设施建设。改革征地制度，完善征地程序，积极探索建立土地收益分配新机制，尝试建立明确土地权属的体制机制，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民“失地不失业，失地不失利”。
根据我市工业发展水平较快的特点，必须将以工补农，发挥政府的主导和引导作用，促使农民增收，加大农村劳动力培训转移力度，培养他们的一技之长，以适应工业化、城市化给他们带来的就业冲击，解决他们的民生问题。实现城乡经济社会的协调发展，必须努力促使广大农村剩余劳动力向城市转移。要转得出、留得住，使农民真正变成“居民”。
二○一○年五月二十六日
第五篇：【规范土地流转统筹城乡发展】
规范土地流转统筹城乡发展
——从2009年中央一号文件所想到的土地是国家的命脉，是“三农”的根基。90年代实行的“剪刀差”分享了农民土地的商业价值，扩大了城乡收入差距，加剧了城乡发展不平衡。土地流转过程中，合同签订不规范、承租方擅自更改土地使用性质、土地难以规模化流转等问题突出。
2009年中央一号文件明确指出，规范土地承包经营权流转，以促进农业稳定发展农民持续增收。规范土地承包经营权流转在解决“三农”问题，统筹城乡发展方面有着极为重大的战略意义。首先，农业产业化的迫切需要。规范土地流转可以促进土地集约、节约利用，形成规模化、产业化生产。其次，农民市民化的客观要求。规范土地流转可以增加农民收入，保障农民合法权益，缩小城乡收入差距，增广社保覆盖面。最后，农村城市化的必然途径。规范土地流转可以加快农村经济发展，推进农村公共服务和基础设施建设。
结合当前土地承包经营权流转的实际情况，进一步规范土地流转，必须突出抓好以下四个方面。
一、深化改革是规范土地承包经营权流转的根本。各地政府应以依法、自愿、有偿为原则，逐步有序推进城乡综合配套改革。因地制宜，灵活制定相关政策措施，优先推进规划区等有条件农民市民化。“保障”和“放弃”应互为条件，以城市住宅换取农户土地承包经营权的同时，切实解决农民户口、就业、社保等问题。
二、保护耕地是规范土地承包经营权流转的前提。我国人多地少，土地承包经营权流转一方面必须制定土地拥有最高限额和最低限额，防止土地过于集中的同时确保土地安全。另一方面，必须规范政府和企业征地行为，协调工业化和城市化建设用地与耕地保护。
三、完善法规是规范土地承包经营权流转的保障。土地流转过程中，一些没有签订合同或合同内容不规范、特别是租金约定不合理的，引起单方面毁约。另外，一些承租方在承租农地，擅自改变土地性质，引发“黑色流转”，对耕地造成危害。因此，必须完善土地流转法律法规，以保护耕地，保障农民合法权益。
四、创新模式是规范土地承包经营权流转的动力。江苏昆山市土地合作社、重庆宗胜果品有限公司等是农民以土地入股，进行农资整合，集约、节约利用土地，实现农业规模化、产业化生产。同时增加了农民就业机会。有效带动农村经济繁荣。因此，政府应加大支持力度，畅通企业贷款渠道，实行适当惠税政策，提供相关负责人管理与技术培训支持。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则国家安。规范土地承包经营权流转，完善 强农惠农政策，着力构建新型工农，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域辖市发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革成果。
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