我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考毕业论文

第一篇：我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考毕业论文

我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考

摘 要：在《行政复议条例》和《行政复议法》实施过程中，暴露出了很多问题，直接影响了行政救济的落实，并使行政执法活动引起的大量争议无法得到公正、及时、有效的解决，既不利于保护公民的合法权利，树立政府权威，也影响到社会的稳定。因此，必须完善我国的行政复议制度。

关键词：行政复议制度；行政诉讼；复议委员会行政复议制度存在的问题及原因分析

1.1 对行政复议的性质定位不明确

行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。

1.2 行政复议范围还需完善

随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别

是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。

1.3 行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性

按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。

1.4 行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加累诉

《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除法律规定

复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；②对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好；③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。对行政复议制度改革的思考

行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。

2.1 在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性

对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色,但必须坚持机构的独立并有严格的程序。

2.2 适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。

2.3 建立行政复议的回避制度和听证制度

为了加强对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。

2.4 理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系

这需要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起,通盘考虑。①不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为来对待。行政复议机关因事实不清,使

用法律错误,程序违法等原因作出撤销下级机关的具体行政行为并责令重作具体行政行为的复议决定,当事人不服的,人民法院应当不受理或不做实质审查。②行政复议机关在行政诉讼中不作被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。③为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。

参考文献

［1］蔡晓雪.行政复议与行政诉讼的衔接［M］.北京：中国法制出版社，202_.［2］周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革［M］.北京：北京大学出版社，202_.

第二篇：我国行政复议制度及其缺陷

我国行政复议制度及其缺陷

【摘要】随着当今社会市场化、城市化、信息化、现代化与全球化接踵而至，甚至相互交织，现代社会日益呈现出民主与法制建设不断加强的迹象。行政复议作为我国行政法律体系的重要组成部分，在社会生活中发挥着积极作用。但是，行政复议制度在立法方面的缺陷，制度设计上的诸多不合理，以及复议制度实施水平上的欠缺等因素，都使得行政复议制度在实践中难以实现预期的效果。完善行政复议制度，更好的发挥行政复议“裁判员”的角色成了时下迫不及待的任务。

本文试图通过对我国现行行政复议制度的研究，一方面将我国行政复议制度准确定位，另一方面揭示行政复议制度在理论上和实践中存在的缺陷，并就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出自己的一点见解。

【关键词】行政复议；法律法规；行政行为；行政相对人

一、行政复议简述

1．行政复议制度的概念论述

从我国现阶段对行政复议制度的立法和实践入手，我们认为行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求上一级行政机关或其他法定复议机关重新审查该具体行政行为的合法性，适当性，行政复议机关按照法定程序对被申请的具体行政行为进行审查，并做出决定的一种法律制度。①

2．行政复议制度的功能

所谓行政复议的功能，是指它能起什么作用，达到怎么养的目的，完成什么样的任务。也就是我们通常所说的建立行政复议制度的意义。行政复议制度作为一项法律制度它同其它法律制度一样，具有“双刃剑”的功效。①是防止和纠正不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行政。通过行政复议一方面对的工作人员的违法行为给予违法裁定，并纠正错误；另一方面能够有效监督和规范行政人员的工作，进而使他们不断提高执法水平。②保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政复议制度的设立、行政复议法律条文的颁布和贯彻落实，对于惩治行政主体的违法或不当行为，对于保护受诸如滥用职权、以权谋私、粗暴执法等行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益起到了积极而长远的影响。3．我国行政复议制度的现状

行政复议制度是近代民主政治的产物，在世界范围内己经得到了普遍的发展和应用。从我国整个行政复议制度的发展历程来看，“行政复议”一词是随着80年代我国行政法学而逐渐兴起的。1990年《行政复议条例》的颁布标志着我国行政复议制度进入规范发展阶段，而1999年《行政复议法》的颁布、实施又促使我国的行政复议制度进入一个崭新的阶段。它明确和适当扩大了行政复议的范围，将抽象行政行为列入复议审查范围。在某些方面又规定了国务院最终裁定原则，并且加大了对公民权益的保护，全方位推进便民原则等等。行政复议制度，作为一种行政机关内部的自我纠错机制和对行政相对人的救济保护机制，从开始

登上中国法制的舞台到现在，发挥着来越重要的作用。并且随着行政权力对经济和会生活的介入日益深入，它对社会主体的权利义务影响日益扩大。

但是行政复议在当下我国的制度实践令人堪忧，公众对行政复议认同感的日益下降便是其尴尬处境的真实写照。据统计，我国近年来全国和地方行政复议案件总数与行政诉讼案件总数“倒置”问题突出。时下困境主要表现在以下三方面：①行政复议受案数在历经短暂的辉煌之后呈明显下滑趋势。②行政复议案件居高不下的维持率致使行政复议制度的公正性遭受贬损。③行政复议繁琐的内部处理程序致使行政复议制度的效率优势无法有效发挥。

因此总的说来，我国的行政复议制度是一个年轻的制度。它同国外英、美、法、德、日等国以及我国台湾地区的成熟的复议制度相比，还存在许多不足和需要完善之处，并且实施状况令人堪忧已经成为一个不争的事实。为此，立足于我国实际，探寻行政复议制度在当下中国的困境和可能出路，应当成为学界同仁的重要使命。

②

二、我国行政复议制度的缺陷

我国的行政复议制度建立以来，在监督和维护行政机关依法行政、保护相对人的合法权益方面起到了重要作用，取得了一定的成就。但要看到，行政复议制度在我国的发展时间很短，在很多方面与西方法治发达国家相比还有很大的差距，我们对行政复议制度的研究也处于探索阶段。特别是随着我国加入WTO和对外开放的进一步深化，很多法律制度，包括行政复议制度在内都面临着挑战。我国现行的行政复议制度的一些规定已经在实践中暴露出了它的缺陷。具体表现在：

1．行政复议制度性质尚不明确

行政复议制度究竟是行政机关的内部监督制度还是公众的权利救济制度？《行政复议法》

第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该规定将我国行政复议制度直接定性为“行政机关的内部监督制度”，因此行政复议制度无论是实体上还是程序上都是按照“行政化”的特点来设计和运行。一直以来，我们越来越强调行政复议的行政内部审查职权，而越来越忽视其行政救济职能。对行政相对人而言，行政复议是一种救济途径；对行政机关而言，行政复议已从一种监督机制逐渐转化为内部考核机制。对此，学者们对行政复议的性质认定也不尽相同。而行政复议制度的救济功能正在被逐渐的淡化。③

2．行政复议机构独立性欠缺

根据《行政复议法》的规定，我国行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。行政复议机构是县级以上人民政府及其所属工作部门的法制机构，而全国各级法制部门的设置没有统一的规定，有的是工作部门，有的是内设机构，有的根本没有行政复议机构和专门的行政复议工作人员。没有纵向层次上的统一领导机构，导致各法制机构在具体承办复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，无法独立进行复议活动。从而无法保证在复议审查中的公正、中立的立场。

入世时我国曾经承诺：“负责审查行政行为的法庭将公正处事并独立于行政执法机构，并且不会与事务的处理结果有任何实质性的利害关系。”但是我国现在的行政复议机构还尚

处在“下级服从上级”和行政首长负责制体制下面。他们无法确保审判的公正和独立。更为严重的是还时常遭到打击报复。

3．行政复议终局裁决违背司法最终裁决原则

一般来说，在行政复议与行政诉讼之间，行政复议只是解决行政争议的第一阶段，其法律效力具有非终局性。行政相对人若对行政复议决定不服，可提起行政诉讼。司法最终解决的例外即是行政复议终局。我国行政复议法中行政复议终局的规定，意味着部分复议案件排斥司法监督，削弱行政诉讼对行政复议活动的监督制约；同时行政复议终局意味着剥夺了行政相对人的诉权，即使行政相对人对复议决定不服，也无权得到司法救济，不利于保护行政相对人的合法权益，背离了设立行政复议制度的立法初衷。行政复议终局与现代法治关于“司法最终解决”原则背道而驰，甚至使一部分违法的行政复议案件逃避司法审查成为一种合法的实然状态。⑦

4．行政复议与行政诉讼衔接不畅通

行政复议和行政诉讼是我国重要的行政救济制度，二者相互衔接和相互配套。行政复议是行政程序的内部监督。行政诉讼是司法程序的外部监督。行政复议是行政诉讼的前置救济程序。两者衔接不畅通主要表现在：

首先是界定不明确。《行政诉讼法》所规定的对行政复议决定不服的，可以进入行政诉讼程序。但是实践中什么是经过行政复议的案件界定不明。例如是否包括复议机关不予受理的案件?如果对于非复议前置的申请作出不予受理决定的，是否能进入行政诉讼程序?

其次是限制诉讼权。“法律法规规定行政复议作为行政诉讼前置程序的，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，必须先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼。”也就是说对于有复议前置程序的案件，行政相对人不能直接进行诉讼。

最后是范围不一致。行政复议的受理范围和行政诉讼的受案范围不衔接。我国行政诉讼的受案范围，仅限于对涉及人身权和财产权的具体行政行为的合法性进行审查，而行政复议的受理范围涉及具体行政行为和抽象行政行为的合法性和合理性审查，涉及保护包括人身权、财产权以及受教育权、劳动权、社会经济权以及政治权等多项权利，其远远比行政诉讼的保护范围宽泛得多。两者不相对应导致衔接困难。③⑥

5．行政复议制度实践中的困境

几年来的实践却毋庸置疑地表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担及方便人民群众的制度目标均未能够实现。可以说，行政复议制度在很多地方已经“陷入困境”：

①行政复议受案数下滑

据统计，202_年全国行政复议案件总数为74448件，比1999 年同比增幅超过100%;202_ 年案件总数又上升至83487件，比202_年同比增长8.6%。然而，自202_ 年开始，全国行政复议案件却呈现出下滑趋势，当年全国总体下降幅度为8.4%。全国行政复议案件也呈现出“中间大、两头小”的明显反差，即市级行政复议机关受理的行政复议案件较多，而省部级行政复议机关特别是区县级行政复议机关受理的行政复议案件则明显偏少。

②行政复议公正性受到贬损 ②

据统计，在数量及其有限的行政复议案件中维持原判的案件居然高达50%。维持原判并没有错，关键是背后非正常因素在起掌控作用的话，那就有错了。近些年来人们为什么青睐于“信访”这种程序，而不愿意选择行政复议途径来解决问题呢，我们说公正性的缺失是最大的隐忧。

③行政复议程序繁琐

行政复议制度的一个明显优势就在于快捷、便利。然而，从行政复议制度实践所反馈的信息来看，这一理论上的优势非但没有化为现实，在很多时候反而走向事物的反面。行政复议解决纠纷效率的低下业已成为全国各地的普遍现象。例如，一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任分——管副秘书长——秘书长——分管副市长——市长”的漫长过程。只要哪一个环节出现了耽搁，那么整个复议程序就不得不暂停下来。等到最后的批示下发给案件经办人，至少会白白花去半个多月的时间。按照这种层层送审的行政复议，由于每个环节紧紧相扣，必然成为官官相护腐败之风的温床。

②

三、我国行政复议制度的完善

1．立法明确化

我国《行政复议法》在立法方面有很多的缺陷，针对其合理性，以及抽象行政行为来说，主要表现在：它规定对抽象行政行为的复议首先不能单独申请，也不涉及其合理性审查；其次，对抽象行政行为的处理决定法律尚没有规定如何做出实体决定。最后对复议合理性审查的困境在于它的模糊和缺乏可操作性。因此，在市场化和全球化日益加剧的今天，对法律法规的严格要求是为了适应全球法制的挑战，我们有需要，也有必要重新完善《行政复议法》。

2．完善复议程序和扩大复议范围

程序是保证合法正确地作出复议决定的先决条件。行政复议应当在坚持合法、准确、及时、便民原则的基础上，增加公开性和可操作性，增加必要的程序规定，做到既保证行政效率，又注意维持行政复议的公正性。完善行政复议做到：第一、规范和完善行政复议案件的申请、立案、受理、审查、决定、执行的各环节的程序性规定，并将其细化。第二、强化行政复议机关对原行政机关的具体行政行为审查的监督性。第三、改变以往单纯“书面审查为主”的审理模式，增设听证程序和回避制度。

行政复议受案范围的逐渐扩大是现代行政法制发展的必然趋势。然而要把抽象行政行为纳入行政复议范围，笔者认为，为了更好地保护行政相对人的合法权益及公共利益和监督抽象行政行为，行政复议法应当允许行政相对人单独提出对抽象行政行为的审查申请。③

3．设立独立复议机构和人员

我国行政复议行政性倾向的最显著的弊端是行政复议活动缺乏公正性，行政复议机构隶属于行政机关，难以对行政机关实行有效的内部监督。在各级政府配套成立行政复议委员会，保证其独立性、公正性能够达到最终裁决的目的。

另外，建立职业化、专业化的行政复议人员对实现行政复议的公正性也尤为重要。行政复议人员由于其职位的特殊性必须具备专门化的知识，知识的专门化又形成一道“知识的栅

栏”阻隔了不正当的干涉。

其次，对于重大复杂和专业化程度较高的复议案件，建立“专家陪审”制度。据了解，目前实际上已有个别行政复议机关聘请非本机关的专家作为复议“顾问”，以保证行政复议的公正性和权威性。

4．完善行政公开透明制度和监督保障制度

行政复议的法律依据应当公开，并且是合法有效的规范性文件。影响申请人重大权益的行政复议应当公开审理，允许新闻媒体进行现场直播，允许公民旁听。但案件涉及申请人的个人隐私、商业秘密或国家机密的除外。申请人和被申请人可以申请不公开审理，复议机关应在接到申请后5天内作出裁定，如果不服可以申请复核一次。行政复议决定必须说明理由，包括认定的事实和法律依据。

建立和完善监督保障制度，规范执行行政复议法的全过程。各级政府法制机构及其行政复议机构要从明确办案人员法定责任起，至案件结案止，建立和完善执法责任及错案追究。使整个行政复议工作在规制的状态下运行，把行政复议过程置于社会、群众的监督之下。⑤

5．完全确立司法最终原则

行政复议本身是一种具体行政行为，应当接受司法审查。确立行政复议终局，不但削弱行政诉讼对行政复议的监督力度，而且有悖于“司法最终解决”原则。对于行政复议决定的最终效力问题，国外持否定态度他们认为司法诉讼是最终救济，不存在不受司法审查的行政行为。我国应借鉴“司法最终审查”理念，逐步取消行政复议终局制度，更好地适应全球化的要求，顺应各国“司法最终解决”发展趋势，更为全面、广泛地保护行政相对人的合法权益。④

小结

我国行政复议制度经过短短的十几年的发展，确实取得了令人可喜的成绩，但我们也应该客观地看到它同西方，如英国、美国、德国、日本、法国等国家复议制度的差距。我国行政复议制度在现实中仍有许多不足和缺陷。因此对其改革是势在必行的。本文在分析我国行政复议制度不足的基础上，就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出了几点设想。相信随着人们法律意识和认知程度的提高，行政复议以其受案范围广、效率高、不收费等特点，一定能够顺应我国实际，开创出中国特色的行政复议体制。

【参考文献】

①王维达：《中国行政法学教程》, 同济大学出版社202_年版P217页

②章志远：行政复议困境的解决之道,202_年2月第1期

③曹慧丽、陈美玲、许群：我国行政复议制度在实践中的若干问题与完善,202_年5月第3 期 ④张丽：浅析我国行政复议制度的不足与完善,202_年4月 第3卷第2 期

⑤江凌：认真实践〔三个代表〕切实搞好行政复议, 202_年9月政府法制报

⑥应松年：《行政法与行政诉讼法学》, 法律出版社 202_年版P435页

⑦梁丽娟:我国行政复议制度市场化解读,202_年6月第15卷 第2期。

第三篇：行政复议制度存在的缺陷及改善

浅议我国行政复议制度存在的缺陷及改进

浅议我国行政复议制度存在的缺陷及改进行政复议制度存在的问题及原因分析

1.1 对行政复议的性质定位不明确

行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。

1.2 行政复议范围还需完善

随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。如:《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。

1.3 行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性

按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。

1.4 行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加累诉

《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——

行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；②对行政复议机关作出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好；③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。对行政复议制度改革的思考

行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。

2.1 在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性

对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督；再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色,但必须坚持机构的独立并有严格的程序。

2.2 适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。

2.3 建立行政复议的回避制度和听证制度

为了加强对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建

立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。

2.4 理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系

这需要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起,通盘考虑。①不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为来对待。行政复议机关因事实不清,使用法律错误,程序违法等原因作出撤销下级机关的具体行政行为并责令重作具体行政行为的复议决定,当事人不服的,人民法院应当不受理或不做实质审查。②行政复议机关在行政诉讼中不作被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。③为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。

第四篇：我国公务员制度的缺陷与改进

我国公务员制度的缺陷与改进

摘要：公务员制度中存在两方面的问题：一类是制度设计方面的问题，如党政不分、考核标准不当；另一类是制度实施中的问题，如滥发福利、选任问题。本文将结合《中华人民共和国公务员法》来简单分析我国公务员制度的不足，并提出若干改进措施。

关键词：公务员制度 缺陷 改进

目前在公务员制度中存在的问题大致可分为两类：一类是制度本身所存在的问题，可称之为“制度设计缺陷”；另一类是制度和政策在具体实施中所产生的问题，可称之为“制度实施缺陷”。其中，制度设计缺陷多涉及一些基础、核心的问题，改革起来难度较大，而制度实施缺陷相对来说改革起来则较为容易。

一、制度设计缺陷

1、党政不分，行政政治化。我国《公务员法》第四条规定，“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”。由这条规定可以看出，同大多数西方民主国家不同，我国的公务员队伍是牢牢控制在中国共产党的手中的，这显然同我国的国情是相适应的。然而，这种政治过多渗透到行政中的现象，无疑会阻碍行政工作有效性的发挥。首先，这种体制容易使人们过多的关注公务员的政治面貌，而相对忽视其具体工作绩效。由于行政关注的是国家意志的执行，因此在行政中存在很多技术性的工作，如统计、会计、宣传等。正如古德诺在《政治与行政》中所说“„„行政中很大一部分是与政治无联系的；所以，即使不能全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。”①然而，政治化的行政弱化了上述这些技术性职能，这会直接带来政府工作的低效率，限制了政府职能的发挥。其次，组织中的党政不分极易造成多头领导，同时还会造成政府组织机构膨胀、人员冗杂，影响组织发展和组织工作效率的提高。最后，党政一体，行政政治化常常使政治权力和行政权力不分，在有些情况下会造成权力的过度集中，从而削弱了下级工作的积极性。

2、考核标准存在问题。《公务员法》第三十三条规定，“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”不可否认，将道德品质作为考核一个公务人员的标准，是同我国的历史传统一脉相承的，然而，道德具有很高的抽象性和模糊性，在现实中难以客观、公正地进行评判，因此在大多数情况下，人们索性忽略对道德的评估，而将重点放在绩效上。同时，“廉”作为“德”的一个表现，相比之下具体 ① 古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987:56 很多，更容易作为一个指标参与到评估中来，对于政府工作人员来说也更为重要，因此应加以突出。最后，政府无论如何改革，都应将绩效放在首位，重点考察公务员的实际工作成绩，即“能”，而由于“技”和“能”常常是紧密联系在一起的，“技”是“能”的基础，“能”是“技”的表现，因此无需将“技”单独拿出。综上所述，我认为政府对公务员的考核标准应当为“能、廉、勤、德”。这当然不仅仅是顺序的简单改变，而是对各个标准的重视程度的变化和可操作性认识的变化。

3、任期问题。《公务员法》第三十九条规定，“„„任期届满不再连任„„”。对于任期和连任问题，向来是一个两难抉择：任期过长、允许连任容易产生官僚作风，加大了政府部门改革的难度；任期过短，不许连任则会使官员目光短浅、关注短期利益。例如，在全国各地，特别是市县政府，所频频出现的各种“面子工程”，都是由于官员想在在较短的任期内尽量做出一些效果显著的工作，以增加自己晋升的砝码，然而对于地区来说，这显然是不利于其长远发展的。

4、公务员离职后的工作问题。《公务员法》第一百零二条规定，“公务员辞去公职或者退休的„„不得到与原工作业务”直接相关的企业或其他盈利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的盈利性活动。“之所以这样规定，是为了防止公务员离职后利用同原政府部门的关系进行寻租活动，从而避免不正当竞争，维护市场秩序。不过，这一条规定会在一定程度上阻碍政府的改革。在《改革政府》一书中，作者提出了一种解决因政府改革而造成的失业问题的方法，即由政府与相关私营组织签订协议，由私营部门接收政府中多余的雇员。很显然，由于《公务员法》的规定，这种做法在中国很难施行，于是失业问题一直困扰着中国的改革者，从而阻碍了中国政府部门的改革。

二、制度实施缺陷

1、福利问题。《公务员法》第十三条规定公务员有“获得工资报酬、享受福利、保险待遇”的权利。其中，“福利”一词所指代的内容十分不明确。而在实际生活中，一些政府部门常常利用这一规定的疏漏，给下属人员变相发放各种福利，其中很多明显超出了正常的水平，这为政府部门的腐败和政府经费的滥用提供了温床。

2、选任制中的选举问题。《公务员法》第三十八条规定，“公务员职务试行选任制和委任制”。由于我国民主制度还不健全，党政不分的现象比较突出，因此选任制能否真正发挥作用、经选举的关于是否能代表选民的利益还有待观察。在很多情况下，选任制常常空有其名，仅是形式上的程序，甚至直接被委任制所取代。

3、回避问题。《公务员法》第六十八条规定了有关回避制度的问题：“公务员直接有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内的旁系血亲关系以及近姻亲关系的”，应当予以回避。然而在现实中，违反这一规定或打擦边球的情况数见不鲜，特别是在公务员的录用中，常常出现“权力继承”的现象，不仅不利于公平、公正，而且严重损害了公共利益。

三、改进措施

1、正确区分政治事务与行政事务。党政不分的弊端是显而易见的，要解决这一问题，可借鉴西方的政务官与事务官制度。这并非是要动摇党的领导，而是要分清政治与行政的界限。由于我国目前行政集权的程度较高，因此仅加强对组织中较高级领导的政治控制就以为着整个组织都在政治的控制之下，而无须担心由于放松对底层公务员的组织控制所带来的一系列问题。不过，我们不应照搬西方的行政制度，应有计划地、逐步地分化出政务官和事务官。

2、完善考核标准。如前所述，应加强指标的可操作性，加强对具体绩效的考核。从而完善对公务员的奖惩机制，提高其工作绩效。

3、加强对《公务员法》执行情况的监督，从而保障其贯彻落实。要注意完善对违法行为的惩戒制度，促进公务员法的司法化，而非仅作为组织纲领。例如在福利问题上，应严格规定福利的种类、范围等，并加强司法、监督部门对政府的监督，避免个别政府官员利用福利发放变相肆意挥霍公共资金。

4、《公务员法》的修订与执行应同我国政府的改革向适应。作为公务员制度中起基础性作用的一部法律，《公务员法》应当为我国政府的改革指明方向，或是为政府的改革扫清障碍，而不是滞后于政府的改革。—— 参考文献：

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国公务员法[Z].202_-04-27 [1]古德诺.政治与行政[M].王元,译.北京:华夏出版社,1987 [1]奥斯本,盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁,译.上海:上海译文出版社,202_

第五篇：我国的行政复议制度

我国的行政复议制度

【摘要】我国行政复议制度在规范行政机关的行政行为、保护行政相对人的合法权益,维护社会稳定等方面,都发挥了重要的作用。同时我国在行政复议机构设置上的独立性、行政复议和行政诉讼的协调、行政复议具体的程序制度以及相关配套制度方面仍然存在一些问题。

【关键字】行政复议现状分析存在问题完善建议

行政复议，就是相对人对行政行为的合法性和合理性存疑时，请求复议机关进行审查并给予救济的活动。作为政府主导的纠纷解决机制，行政复议制度为世界上许多国家和地区所采用，并在实践中发挥着裁决行政争议、全面审查行政决定和减轻法院负担等重要作用。但是,另一方面,行政复议制度也存在一些缺憾和不足,在很大程度上影响了行政复议制度之功能的有效发挥。[1]笔者在本文就我国行政复议制度的一些问题谈谈自己的看法,并试着对完善我国行政复议制度进行一些探讨。

一、我国行政复议制度的现状

我国的行政复议制度正式建立于1990年，当时为了适应和配合《行政诉讼法》的执行，国务院遂颁布了《行政复议条例》，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通过了《中华人民共和国行政复议法》，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了进一步完善的新阶段。

（一）行政复议制度的功能定位力求凸显它的救济功能。《行政复议法》开篇提到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，可以看出立法机关开始更为准确的对待行政复议制度。

（二）行政复议的管辖体制从原先的“条条管辖”转变为现行的“条块结合管辖”，即《行政复议法》第12条规定的相对人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。同时，国务院“最终裁决权”的出现不仅拓宽了相对人不服省部级机关行政复议决定的救济渠道，而且还强化了国务院对其所属各部门及省级人民政府的监督。

（三）行政复议的受案范围大大拓宽《行政复议法》以概括加列举的方式明确除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为都属于行政复议的受案范围，并首次将部分抽象行政行为纳入其中。

（四）行政复议在申请和审理上的相关规定都更加完备。《行政复议法》延长了相对人提请行政复议的申请期限（从15日延长至60日），并引入了书面和口头相结合的申请方式，而对于行政复议机关的受案审查期限却相应的缩短了（从1O日缩短为5日）。此外，在审理程序上，《行政复议法》在《行政复议条例》书面审查的基础上增加了言词审理的方式，并首次明确了被申请机关的举证责任问题。

（五）《行政复议法》强化了复议的法律责任。原《行政复议条例》虽然也有类似规定，但由于过于笼统故而缺乏有效性。现行的行政复议制度对此进行了完善，在责任主体、责任形式以及适用情形上都做出了新的较为具体的规定。

二、行政复议制度存在的问题

（一）行政复议主体不合理

在我国，行政复议决定最后由行政复议机构所在的行政复议机关做出，行政复议机构无权做出复议决定，这样形成了“自己做自己的法官”的局面。此外我国许多复议人员缺少专业的法律知识，有的复议机关甚至未配置专职复议人员，从而很难保证行政复议主体的公正性。

（二）行政复议范围相对狭窄

我国现行的《行政复议法》规定行政复议机关应予受理的事项包括具体行政行为和抽象行政行为。而抽象行政行为中，只有规章以下的行政行为属于行政复议范围，不包括行政法规和规章。而且法律对于内部行政行为没有复议的相关规定。

（三）审理方式单一，回避制度欠缺

我国的行政复议审理方式以书面审理为主。这种单一的审理方式容易出现认定事实的错误，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。制度保障方面，我国《行政复议法》对回避制度的有关规定只字未提，这严重影响了行政复议的公正性，是行政复议程序中的重大缺陷。现行的行政复议制度未能完全引入听证程序，而确立以书面审查为主的审理方式，不但限制了行政相对人的知情权和申辩权，也使得行政复议过程缺乏公开性和透明性。《行政复议法》第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责

法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种审理方式固然能提高行政复议的效率，但是它的弊端也不容忽视：减少了行政相对人的参与机会；增加了暗箱操作的可能性；有时还无法核实证据的真实性。

（四）司法对行政复议的监督存在漏洞

现有法律的不完善将使得部分行政复议案件因无法被提起行政诉讼而游离于司法监督领域之外。“司法最终原则”是现代行政的发展趋势，然而在我国司法和行政复议之间的不完全衔接，使得三类行政复议案件仍然无法接受司法的监督。其一，国务院对部分复议案件的“最终裁决权”虽确有益处，可是它始终是行政机关，“最终裁决”的规定还是背离了司法最终原则。其二，行政诉讼只能针对那些涉及行政相对人人身和财产权益的纠纷，因此超出诉讼范畴的行政复议案件仍旧无缘司法。其三，行政复议决定可以涉及复议案件的合法性和合理性，遗憾的是行政诉讼却对后者无能为力，因此与合理性相关的复议案件同样也只能由复议机关说了算。

三、完善行政复议制度的建议

（一）建立相对独立的公正的行政复议机构

第一，设立相对独立的行政复议机构。可将复议机关的法制部门从政府内设

①机构升格,由各级政府及其工作部门的法制工作机构具体办理行政复议事项。也

可以在各级政府机构里面专门成立行政复议机构，我国目前已经在这方面有一些尝试和改革。作为一个法治后发型国家，我国的法治建设进程一直表现出中央善许、地方试点的渐进发展模式。行政复议制度改革亦是如此。

第二，建立和完善行政复议的监督体制,使之在良好的监督环境中保持其公正性。我国现行法律应规定,经过行政复议的案件,如果复议机关不依法履行职责,进行公正裁决,即使是做出维持原具体行政行为的决定,复议机关也要成为被告,这对复议机关人员会起到很大督促作用,当然也会产生很大的压力,但正是有这种压力才能大大促进复议机关依法履行法定职责,合法、公正地做出复议决定。另外通过加强舆论和人民群众的。社会监督使行政复议能够依法进行。①王卫星试论我国行政复议制度的改革国家行政学院学报,202_(6)

（二）保障救济权，合理衔接行政复议与行政诉讼

程序公正要求行政复议程序必须包含为相对方提供法律救济的程序。即行政复议不能以行政复议机关做出复议决定为终点，而应当向前延伸，为申请人提供寻求法律救济的机会，使申请人受到不法侵害时，能够通过法律途径获得救济和保护。

（三）确立以听证为原则以书面为辅的复议审理方式

听证程序最大的优势在于它能使双方当事人积极参与其中，增加审理的公开性和透明性。对于以独任审理进行的非正式听证，听证官可以选择在自己的办公室内进行。他只需简单的对当事人进行讯问，当事人之间不进行交叉询问，因此通常一件不太复杂的案件的听证只需十几分钟。如此，在确立以听证为原则的复议审理方式时，我们还可以根据复议案件的复杂性和它对行政相对人权利影响的大小程度进一步明确正式听证和非正式听证的各自适用范围。这样既可以发挥正式听证形式对复议申请人的权利保护功能，又可以发挥非正式听证的便民与效率优势。当然，如果复议申请人要求或是复议机关提出并在征得申请人同意的情况下，复议也可以使用书面审查的形式。采用此种方式在他国早已有先例，如在澳大利亚就有此规定：裁判所只有在当事人同意时才能不经听审而直接依据向其提交的材料裁决案件。此外，笔者认为复议审理在程序上的完善还应增加回避制度、律师代理制度、完备的证据制度和告知制度。尤其是回避和告知制度，它们是更为人性化考虑的一种体现。

参考文献: 姜明安 《行政法与行政诉讼法》[M] 北京大学出版社,202_

郑志耿，储厚冰 《我国行政复议制度缺失分析与完善思考》[J] 行政法学

研究,202_(2)

王静 《行政复议制度的改革完善与发展方向》[J] 理论与改革,202_(3)罗豪才 《行政法学》[M].北京:北京大学出版社,202_

叶政 《完善我国行政复议制度的若干法律思考》[J].华东经济管理,202_(3)王卫星 《试论我国行政复议制度的改革》[J].国家行政学院学报,202_(6)

方世荣 《行政复议法学》[M].北京:中国法制出版社,202_