诉讼案件复议前置问题分析思考

第一篇：诉讼案件复议前置问题分析思考

依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和最高院法释〔2003〕5号批复，政府对土地所有权证和使用权证的行政裁决行为应当经复议前置程序后方可提出行政诉讼；政府颁发土地所有权证或者使用权证的行为及政府对土地所有权和使用权证的行政确认、行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用（出让、划拨、收回、农用地转用）等其他具体行政行为，由当事人选择行政复议或者行政诉讼。

关键词：土地所有权；土地使用权；复议前置；行政确认；行政裁决

行政复议前置，是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，经过复议后仍不服复议决定的，才可以向人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条之规定，人民法院受理行政诉讼案件时应当审查是否适用行政复议前置。司法实践中，因土地使用权和所有权争议引发的行政诉讼案件适用行政复议前置问题是关系诉讼结果的重要因素，政府颁发土地所有权证或者使用权证的行为及政府对土地所有权证或使用权证的处理行为哪些应当适用行政复议前置也是一个十分复杂的问题，本文就此问题展开探讨。

一、土地行政诉讼案件适用行政复议前置的价值

行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，具有“准司法权”性质；行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外。学术界有观点对行政复议前置程序的价值提出置疑，认为行政复议前置程序不仅侵害行政相对人的诉愿自由，行政机关本身所存在的上下级行政隶属关系也可能影响行政复议案件审理结果的公正性，无形中增加了行政相对人在时间和精力上的投入，不利于纠纷的迅速解决。笔者不同意这种观点，行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权的理论，是行政复议制度存在和发挥作用的基础。适用行政复议前置的可诉具体行政行为特别是土地行政行为属于典型的行使国家强制力的行政职权行为，专业性强、涉及面广、权属复杂，需要专门的土地管理知识和丰富的基层实践经验。行政机关（通常是上级行政机关）所特有的信息便利、专业优势以及相对公正的立场为其迅速化解行政争议提供了可能。[①]而且《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院判决行政诉讼案件时仅能予以撤销、部分撤销或责令重新作出具体行政行为，只有行政处罚显示公正的可以变更；确立行政复议前置原则，由行政复议机关从行政行为合法性和合理性两个方面对行政案件进行审查，便于查明事实，分清是非，快速、便捷、彻底地解决土地纠纷，减少了当事人的诉累，便于提高行政效率，维护社会稳定。并且随着行政复议制度和机构的完善，行政复议制度所特有的方便群众、方式灵活、快捷高效和不收费等特点在及时有效解决行政争议、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义等优越性会迅速凸现，作用也将越来越突出。

二、土地权属争议行政诉讼案件复议前置的相关规定

《中华人民共和国土地管理法 》、《中华人民共和国行政复议法》以及最高人民法院司法解释都有关于土地权属争议行政诉讼案件复议前置问题的相关规定。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”1999年颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以向行政机关申请行政复议。”第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(法释〔2003〕5号)规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等具体行政行为提起诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”根据

后法优于前法、特别法优于普通法、特别条款优于普通条款的原则，《行政复议法》作为行政复议制度方面的特别法和后法效力优先于《土地管理法》，其关于复议前置问题的特别条款效力显然更高，因此土地所有权和使用权行政诉讼案件的复议前置规定应适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》的规定。

可诉土地行政行为包括有行政确认、行政裁决、行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用（出让、划拨、收回、农用地转用）等等。在土地所有权和使用权行政诉讼案件复议前置问题的具体适用过程中，因为行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用等行为均以权属确定为前提，因此可不经行政复议前置程序直接向人民法院提起行政诉讼，这一观点已经成为学界的共识。分歧的焦点在于对“‘确认……的具体行政行为’是指行政确认还是行政裁决”和对“已经取得”的理解和适用上。

三、对于“确认……的具体行政行为”是指行政确认还是行政裁决的理解与分析

对于“确认……具体行政行为”是指行政确认还是行政裁决或者两者兼而有之，学界存在着三种观点。一种观点认为最高院法释〔2003〕5号已经将《行政复议法》第三十条第一款的具体行政行为限定为确认具体行政行为，即行政确认侵犯了行政相对人已经依法取得的权属的行为，具有侵权的性质；而行政裁决属于居间裁判行为，没有侵权性质。另一种观点认为，依据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔2005〕行他字第4号)，最高院法释〔2003〕5号批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，属于行政裁决。还有一种观点认为，全国高等学校法学专业核心课程教材《行政法与行政诉讼法》将行政复议法第六条第（四）项解释为“行政确权行为”[②]。例如**省高级人民法院关于新乡农机产品经销中心清算组诉新乡县人民政府土地行政决定纠纷一案的行政裁定书(〔2008〕豫法行再字第00012号)认为，最高院法释〔2003〕5号批复中应当适用复议前置程序的具体行政行为，主要针对的是对所列自然资源的行政确权行为，除此之外的非行政确权行为，不适用复议前置程序。行政确权既包括行政确认行为又包含行政裁决行为，因此法释〔2003〕5号批复中的“确认……具体行政行为”，既“包括行政确认又包括行政裁决”[③]。

笔者认为，法释〔2003〕5号批复中的“确认……具体行政行为”应指行政裁决。行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。[④]行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为。[⑤]行政确认是行政裁决的前提，没有行政确认就无法进行行政裁决。行政确认和行政裁决的区别在于行政确认是确认法律地位、法律关系和法律事实，不创设权利，也不增加义务；而行政裁决主要是由行政机关通过确认解决当事人的争议，直接涉及甚至设定、增减、免除当事人的权利义务。《土地管理法》第十三条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”这里所说的处理，就是行政裁决中的权属纠纷裁决，即双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议（包括土地、草原、水流、滩涂、矿产等自然资源的权属争议），双方当事人可依法向行政机关请求确认，并作出裁决。这一规定也“是强制性的行政裁决”[⑥]。作为对《土地管理法》和《行政复议法》中关于土地所有权和使用权争议复议前置问题的进一步明确，最高院法释〔2003〕5号批复中“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权”应当理解为当事人对自然资源的权属发生争议，通过具有法定职权的行政机关对争议自然资源的所有权或者使用权进行裁决而作出确权决定。因此“确认……具体行政行为”应指行政裁决，而非行政确认，也不完全是指行政确权。

四、对“已经取得”的理解与分析

对于“已经取得”的理解和适用一直存在两种不同观点，一种意见认为，这里的“已经依法取得”应理解为公民、法人或其他组织主观认定已经依法取得土地权属即可，而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地所有权或使用权权属法律证书。行政机关侵犯该项“已依法取得”的权利时，复议才是行政诉讼的前置条件。至于公民、法人或其他组织是否实际“已依法取得”土地所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题。[⑦]另一种意见认为，这里所指的“已经取得”应“以当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书为标准”[⑧]。

笔者同意第二种观点，土地所有权和使用权行政诉讼案件是否适用复议前置，应以当事人客观上是否依法取得权属为依据。根据《土地管理法》第十一条之规定，土地所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即只有依法办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自然资源的权利。这种不动产登记行为是行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载行政相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为，属于行政确认，是作出行政裁决行为的前提。而且最高院法释〔2003〕5号是对《行政复议法》第三十条第一款的限制解释，即《行政复议法》第三十条第一款的字面含义显然比立法的原意要宽广，从这个角度来说，对“已经取得”也不应该作扩充解释，即使不作限制解释，也应按字面解释。因此，当事人认为行政机关确认土地所有权和使用权的具体行政行为侵害其已经取得的土地所有权或使用权而直接向人民法院提起诉讼，人民法院应先认定其权属依据是否已依法取得，如果经审查认定为“已依法取得”，那么当事人必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；反之人民法院在认定为“非依法取得”的情况下，可以直接予以受理。

四、结论

综上所述，土地权属争议行政诉讼案件复议前置适用于行政相对人对行政机关作出的侵犯其已经客观取得权属的土地所有权或使用权的行政裁决行为不服向人民法院提起的行政诉讼案件。

国务院法制办公室在《贯彻行政许可法问题解答》总则第十三条中明确指出：国有土地使用权登记、农村宅基证颁发行为，是产权登记，不是行政许可。因此，政府颁发土地所有权证或者使用权证的行为是行政机关对行政相对人所持有的土地所有权或使用权这一客观事实的依法确认，属于行政确认。当事人对该行政确认行为不服可以直接选择提起行政复议或行政诉讼，不需经过复议前置程序。政府对土地所有权和使用权证的处理，则需视不同情况而确定：若涉及对土地所有权和使用权的行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用（出让、划拨、收回、农用地转用）等具体行政行为，行政相对人如果不服可以选择直接提起行政复议或行政诉讼；若涉及对土地所有权或使用权证的行政裁决行为，行政相对人需经复议前置程序后方能提起行政诉讼。

第二篇：浅谈地权属争议行政诉讼案件复议前置问题

依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和最高院法释〔2003〕5号批复，政府对土地所有权证和使用权证的行政裁决行为应当经复议前置程序后方可提出行政诉讼；政府颁发土地所有权证或者使用权证的行为及政府对土地所有权和使用权证的行政确认、行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征用（出让、划拨、收回、农用地转用）等其他具体行政

行为，由当事人选择行政复议或者行政诉讼。

关键词：土地所有权；土地使用权；复议前置；行政确认；行政裁决

行政复议前置，是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，经过复议后仍不服复议决定的，才可以向人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条之规定，人民法院受理行政诉讼案件时应当审查是否适用行政复议前置。司法实践中，因土地使用权和所有权争议引发的行政诉讼案件适用行政复议前置问题是关系诉讼结果的重要因素，政府颁发土地所有权证或者使用权证的行为及政府对土地所有权证或使用权证的处理行为哪些应当适用行政复议前置也是一个十分复杂的问题，本文就此问题展开探讨。

一、土地行政诉讼案件适用行政复议前置的价值

行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，具有“准司法权”性质；行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外。学术界有观点对行政复议前置程序的价值提出置疑，认为行政复议前置程序不仅侵害行政相对人的诉愿自由，行政机关本身所存在的上下级行政隶属关系也可能影响行政复议案件审理结果的公正性，无形中增加了行政相对人在时间和精力上的投入，不利于纠纷的迅速解决。笔者不同意这种观点，行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权的理论，是行政复议制度存在和发挥作用的基础。适用行政复议前置的可诉具体行政行为特别是土地行政行为属于典型的行使国家强制力的行政职权行为，专业性强、涉及面广、权属复杂，需要专门的土地管理知识和丰富的基层实践经验。行政机关（通常是上级行政机关）所特有的信息便利、专业优势以及相对公正的立场为其迅速化解行政争议提供了可能。[①]而且《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院判决行政诉讼案件时仅能予以撤销、部分撤销或责令重新作出具体行政行为，只有行政处罚显示公正的可以变更；确立行政复议前置原则，由行政复议机关从行政行为合法性和合理性两个方面对行政案件进行审查，便于查明事实，分清是非，快速、便捷、彻底地解决土地纠纷，减少了当事人的诉累，便于提高行政效率，维护社会稳定。并且随着行政复议制度和机构的完善，行政复议制度所特有的方便群众、方式灵活、快捷高效和不收费等特点在及时有效解决行政争议、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义等优越性会迅速凸现，作用也将越来越突出。

二、土地权属争议行政诉讼案件复议前置的相关规定

《中华人民共和国土地管理法

》、《中华人民共和国行政复议法》以及最高人民法院司法解释都有关于土地权属争议行政诉讼案件复议前置问题的相关规定。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”1999年颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以向行政机关申请行政复议。”第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(法释〔2003〕5号)规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等具体行政行为提起诉讼的，

第三篇：行政诉讼复议前置情形

法律、法规、规章规定

属于行政复议前置的情形

常考情形：

一、对省级行政机关具体行政行为不服的（之后可以选择国务院终裁或者向中院提起诉讼）。

二、侵犯到已经依法取得的自然资源所有权或使用权的。

三、与税务机关、海关发生的纳税争议（不含处罚），外汇处罚。

四、专利驳回；商标驳回、撤销、异议的（专利复审委员会、商标评审委员会）

五、国安机关拘留处罚的；

六、社会保险缴费个人对处罚决定不服的；

七、工伤认定、缴费费率、待遇等的类似的，刑事司法赔偿中，赔偿请求人也要向赔偿义务机关上级机关申请复议后才能向复议机关所在地的中级法院的赔偿委员会提出诉讼。

4、被审计单位对审计决定不服的，应当在收到审计决定之日起15日内先向上一级审计机关申请复议，不能直接向人民法院起诉，这就是审计行政复议前置的规定。

7、工伤保险案件 国务院《工伤保险条例》第五十三条有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：

（一）申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；

（二）用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；

（三）签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；

（四）工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。

8、对价格违法的处罚

1999年7月10日国务院批准1999年8月1日国家发展计划委员会发布《价格违法行为行政处罚规定》第十六条 规定： 经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。

311、《中华人民共和国集会游行示威法》（1989年10月31日施行）第三十一条规定：“当事人对公安机关按照本法第二十八条第二款或者第三十条的规定给予的拘留处 1

罚决定不服的，可以自接到决定通知之日起五日内，向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”

2、《中华人民共和国国家安全法》（1993年2月22日施行）第三十一条规定：“当事人对拘留决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”

3、4、《中华人民共和国行政复议法》（1999年10月1日施行）第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”

5、《中华人民共和国海关法》（2000年7月8日修改）第六十四条规定：“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”

6、《中华人民共和国专利法》（2000年8月25日修改）第四十一条规定：“国务院专利行政部门设立专利复审委员会。专利申请人对国务院专利行政部门驳回申请的决定不服的，可以自收到通知之日起三个月内，向专利复审委员会请求复审。专利复审委员会复审后，作出决定，并通知专利申请人。专利申请人对专利复审委员会的复审决定不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”

7、《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年5月1日修改）第八十八条第一款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”

8、《中华人民共和国商标法》（2001年10月27日修改）第三十二条规定：“对驳回申请、不予公告的商标，商标局应当书面通知商标注册申请人。商标注册申请人不服的，可以自收到通知之日起15日内向商标评审委员会申请复审，由商标评审委员会做出决定，并书面通知申请人。当事人对商标评审委员会的决定不服的，可以自收到通知之日起30日内向人民法院起诉。”

第三十三条规定：“对初步审定、予以公告的商标提出异议的，商标局应当听取异议人和被异议人陈述事实和理由，经调查核实后，做出裁定。当事人不服的，可以自收到通知之日起15日内向商标评审委员会申请复审，由商标评审委员会做出裁定，并书面通知异议人和被异议人。当事人对商标评审委员会的裁定不服的，可以自收到通知之日起30日内向人民法院起诉。”

第四十九条规定：“对商标局撤销注册商标的决定，当事人不服的，可以自收到通知之日起15日内向商标评审委员会申请复审，由商标评审委员会做出决定，并书面通知申请人。当事人对商标评审委员会的决定不服的，可以自收到通知之日起30日内向人民法院起诉。”

9、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（１９８８年７月１日施行）第三十二条规定：“企业法人对登记主管机关的处罚不服时，可以在收到处罚通知后十五日内向上一级登记主管机关申请复议。上级登记主管机关应当在收到复议申请之日起三十日内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在收到复议通知之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不提出申诉又不缴纳罚没款的，登记主管机关可以按照规定程序通知其开户银行予以划拨。”

10、《中华人民共和国外汇管理条例》（1997年1月14日修改）第五十条规定：“当事人对外汇管理机关的处罚决定不服的，可以自收到处罚决定通知书之日起15日内向上一级外汇管理机关申请复议；上一级外汇管理机关应当自收到复议申请书之日起2个月内作出复议决定。当事人对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”

11、《中华人民共和国水路运输管理条例》（1997年12月3日修改）第二十七条规定：“当事人对交通主管部门的处罚决定不服的，可以向上一级交通主管部门申请复议；对上一级交通主管部门的复议决定不服的，可以自收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。”

12、《城市居民最低生活保障条例》（1999年10月1日施行）第十五条规定：“城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。”

13、《中华人民共和国军品出口管理条例》（国务院、中华人民共和国中央军事委员会发布，2002年10月15日修改）第二十七条规定：“军品贸易公司对国家军品出口主管部门作出的具体行政行为不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”

14、《工伤保险条例》（2004年1月1日施行）第五十三条 规定：“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：

（一）申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；

（二）用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；

（三）签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；

（四）工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。”

15、《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》（经国务院批准，公安部于１９９２年６月１６日发布施行）第二十七条规定：“依照《中华人民共和国集会游行示威法》第二十八条、第三十条以及本条例第二十四条的规定，对当事人给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚条例规定的程序，由行为地公安机关决定和执行。被处罚人对处罚决定不服的，可以申请复议；对上一级公安机关的复议决定不服的，可以依照法律规定向人民法院提起诉讼。”

16、《价格违法行为行政处罚规定》（经国务院批准，原国家发展计划委员会于1999年8月1日发布施行）第十六条规定：“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”

17、《外国人来华登山管理办法》（原国家体育运动委员会于1991年8月29日发布施行）第二十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以依照中国有关法规的规定先申请行政复议。当事人对复议决定不服的，可以依照中国有关法律的规定提起行政诉讼。当事人在规定的期限内不申请复议和不提起行政诉讼，逾期又不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。”

18、《价格行政处罚程序规定》（原国家发展计划委员会于2002年1月1日发布施行）第四十七条规定：“当事人对价格主管部门作出的行政处罚决定不服的，应当依法向上级价格主管部门或者同级人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”被处罚的单位和个人对民用爆破器材行政主管部门做出的处罚决定不服的，可在收到处罚决定书之日起６０日内向国防科工委申请行政复议。对行政复议决定仍不服的，可向人民法院提起行政诉讼。”

19、《会计从业资格管理办法》（财政部于2000年7月1日发布施行）第二十四条规定：“被吊销会计从业资格证书的人员，对会计从业资格管理部门处罚决定不服的，可以依法向上一级会计从业资格管理部门申请行政复议。对行政复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提出行政诉讼。”

20、《民用爆破器材生产流通管理暂行规定》（国防科学技术工业委员会于1999年11月26日发布施行）第六十九条规定：“从事民用爆破器材科研、生产、销售、储运、专用设备生产、进出口业务的企业对生产企业凭照、经营企业凭照、生产许可证、准产证等证照发放的审查和相关决定不服的，可在收到决定之日起６０日内向国防科工委申请行政复议。对行政复议决定仍不服的，可向人民法院提起行政诉讼。

21、《金融统计管理规定》（中国人民银行于2002年12月15日发布施行）第四十一条规定：“当事人对本规定第三十八条、三十九所受处罚不服的，可依据有关法律、法规申请行政复议。当事人对行政复议决定不服的，可在接到行政复议决定书之日起15日之内向当地人民法院起诉。”

第四篇：一起河豚鱼行政复议诉讼案件分析与思考

一起河豚鱼行政复议诉讼案件分析与思考

摘 要 本文介绍了一起因河豚鱼行政执法而引发行政复议、诉讼案件的处理经过，同时作者通过对这一案件的分析，对今后我国河豚鱼的卫生监管工作提出了新的建议和看法。

关键词 河豚鱼(Takifugu)；行政复议；行政诉讼；建议

1、案情简介

2003年5月3日，南通市卫生监督所接群众举报，依法对辖区某海鲜行（以下简称海鲜行）实施监督检查，发现海鲜行有经营河豚鱼行为，遂当场发出保存证据通知书，将其经营的鲜河豚鱼170条、冰冻河豚鱼12条合计182条作为证据予以登记保存。并于案发当日立案对海鲜行经营河豚鱼行为展开进一步调查。在案件调查终结后，组织人员对本案进行合议，合议作出没收销毁鲜河豚鱼、罚款人民币15000元的卫生行政处罚建议。收到行政处罚事先告知书后，海鲜行业主向卫生部门递交了陈述书，辩称‚不是故意销售有毒的鱼货‛，且认为其销售行为是受‚电视台误导‛。本着对人民群众食品卫生安全高度负责的精神和对当事人陈述申辩高度重视的态度，组织监督员对该案进行二次合议，按照处罚与教育相结合的原则，6月17日南通市卫生局对海鲜行作出了没收销毁鲜河豚鱼170条、冰冻河豚鱼12条、罚款人民币8000元的行政处罚决定。

2、行政复议 2.1复议申请

2003年7月5日，海鲜行业主向江苏省卫生厅提出复议申请，申请理由是：

2.1.1行政处罚事实不清，申请人经营的小巴鱼不是河豚鱼。卫生部门当日的执法文书中也载明是巴鱼而非河豚鱼。

2.1.2巴鱼销售现象普遍。一些地方电视台甚至中央电视台都介绍过小巴鱼肉质鲜美，市场前景看好，鼓励养殖。《中华名菜谱》中也介绍了一道名菜巴肺汤，就是用巴鱼作原料。此外，市场信息报等报纸也专门推荐养殖河豚鱼的食用。不仅南通，江、浙、沪多个水产品批发市场都在大量销售该鱼。

2.1.3实施行政处罚缺乏法律依据。至今没有禁止销售巴鱼的法律法规规定。

2.1.4实施处罚证据不足。被申请人曾委托渔业水产部门对作为证据保全的巴鱼实施鉴定，说明被申请人南通市卫生局在当日实施证据保全时尚不能确定是否为河豚鱼，且鉴定时未通知申请人到场，亦未进行有关公证，该鉴定结论不具法律效力，不能作为行政处罚的定案证据。

2.1.5行政处罚程序违法。被申请人海鲜行业主为个体户，其法律人格界定为个人而不是单位，对其处以8000元罚款却未告知申请人有要求听证的权利。2.2 复议答复

2003年7月18日，被申请人南通市卫生局就海鲜行业主提出的复议申请理由一一作出复议答复，认为：

2.2.1行政处罚事实清楚。卫生监督员接举报后至现场检查，对海鲜行经营河豚鱼行为进行现场录像，并对现场尚未售完的河豚鱼予以登记保存，保存证据通知书及现场相关执法文书中均载明这批保全物品为河豚鱼，并非申请人在复议申请书中所称的巴鱼。当然，河豚鱼的名称叫法我国各地并不一致，《长江鱼类》一书中指出，河豚鱼也称之为艇鲅鱼、气泡鱼[1]；我国鱼类学家伍汉霖先生则在其编著的《中国有毒鱼类和药用鱼类》记载:‚鲀毒鱼类是指鲀形目中其内脏含有河鲀毒素的一群鱼类，鲀科各属鱼类因体形似‘豚’，常在河口捕到，故江、浙一带叫河豚，广东叫乖鱼或鸡抱，广西叫龟鱼，河北叫蜡头，福建称街鱼，山东称艇巴[2]。陈炳卿主编的高等医药卫生院校教材《营养与食品卫生学》中称河豚为鲢巴鱼[3]。《辽宁动物志•鱼类》上则称之为廷巴鱼、面廷巴[4]。因而尽管申请人将其经营的河豚鱼称之为巴鱼，但这并不影响被申请人对其经营河豚鱼事实的实质认定。

2.2.2媒体商业广告不能对抗国家国家法律法规的权威性。尽管申请人列举了相关媒体、菜谱中关于利用河豚鱼的信息报道，但新闻媒体的商业宣传报道不能代替国家法律、行政法规。

2.2.3实施处罚依据充分。《中华人民共和国食品卫生法》第九条第二项明确规定：禁止生产经营含有毒、有害物质或者被有毒、有害物质污染，可能对人体健康有害的食品。卫生部《水产品卫生管理办法》第三条第二项规定，河豚鱼有剧毒，不得流入市场。据此，被申请人依照《中华人民共和国食品卫生法》第四十二条的规定，对海鲜行生产经营禁止生产经营食品的行为实施行政处罚，依据充分。

2.2.4行政处罚证据确凿。作出行政处罚决定之前，被申请人进行了认真的调查取证。申请人经营河豚鱼的行为，在事发当日的现场检查笔录、对业主的询问笔录、保全证据决定书等多份书证材料以及现场执法录像、照片中均得以明确体现，且证据之间相互印证形成一条完整的证据链。所以申请人经营河豚鱼行为的证据确凿，也不存在被申请人保全证据时不能确定是否为河豚鱼的情形。但为了进一步明确该批河豚鱼的具体种属，在对河豚鱼实施证据保全的当日（即2003年5月3日），被申请人委托渔业专家对所保全河豚鱼的具体种类实施了鉴定，结论该批河豚鱼为紫色东方鲀。尽管如此，被申请人也并未将该结论作为实施行政处罚的主要证据。况且在行政执法过程中，行政机关依照法定职权，对被查处的违法标的物的种类，组织进一步的认证和鉴别，并不一定需要当事人到现场或提请公证人员公证，法律和行政法规对此均无强制性要求。

2.2.5行政处罚程序合法。作为我国行政处罚的法典，行政处罚法首次在我国行政立法中确立了听证程序，但是并非所有行政处罚都适用听证程序，该法第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有举行听证的权利。至于实行听证程序的较大数额罚款的具体数额，《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》[5]规定：行政处罚法规定应当进行听证的较大数额的罚款，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款的，适用听证程序。而本案被申请人对申请人的罚款为8000元，无论申请人法律人格是单位还是个人，都可以不适用听证程序，因而被申请人的这一做法并不违背行政处罚法的规定，不存在程序违法问题。2.3 复议决定

2003年8月21日，江苏省卫生厅作出行政复议决定，认为申请人经营河豚鱼属实，依法应当查处；被申请人对该案的调查处理，事实清楚，程序合法，适用法律并无不当；决定维持被申请人南通市卫生局作出的行政处罚决定。

3．行政诉讼 3.1起诉

2003年9月8日，海鲜行业主向人民法院提起行政诉讼，请求撤消南通市卫生局对其作出的行政处罚决定，并退还被没收销毁182条河豚鱼的相应价款。其诉讼理由主要是：1）原告经营的是巴鱼，而不是被告所认定的河豚鱼。2）对能否经营巴鱼、河豚鱼，原告并不知情，管理部门未尽到通知、教育和管理的职责。3）被告实施处罚的依据不足。《水产品卫生管理办法》系1990年颁布，该规章制订的依据是《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，而《中华人民共和国食品卫生法（试行）》已经废止，皮之不存，毛将焉附？因而该行政规章已经失效。且该规章制订时的背景是市场上以销售毒性大的野生河豚为主，当时尚无低毒养殖河豚，而今已发生了情势变更。

3.2诉讼答辩 南通市卫生局接到人民法院的行政诉讼应诉通知后，作出如下诉讼答辩：

3.2.1原告经营河豚鱼事实清楚。被告认为，原告海鲜行业主在现场检查笔录、现场询问笔录、保存证据通知书及送达回执等多份书证上签名，并签有‚情况属实‛字样，是原告当时的真实意思表示，这些书证材料中均记载有原告经营河豚鱼的内容。

3.2.2国家各级卫生行政部门历来明令禁止经营河豚鱼，且《水产品卫生管理办法》并未失效。除了食品卫生法、水产品卫生管理办法的相关规定外，1997年卫生部又发文明确规定[6]：‚严禁鲜河豚鱼在宾馆、饭店、酒家作为餐桌菜肴‛。‚河豚鱼有剧毒，在国家对安全利用河豚鱼资料的科学研究尚未取得结论性意见之前，必须严格执行卫生部颁布的《水产品卫生管理办法》，河豚鱼不得流入市场‛。‚各地卫生行政部门对生产经营鲜河豚鱼的，必须依据《中华人民共和国食品卫生法》第九条第二项、第十项，第四十二条和《水产品卫生管理办法》的有关规定予以惩处‛。1999年卫生部再次要求[7]:‚各级卫生部门要积极配合水产部门，严格规范河豚鱼捕捞、收购、存放、调运、加工等规程，防止河豚鱼流入市场‛。江苏省卫生厅也针对本省河豚鱼食物中毒高发的实际，分别于2000年4月和2003年3月发文[8～9]，明令禁止加工、生产、经营、销售和食用河豚鱼。南通市卫生局、工商局多次联合发出《关于加强河豚鱼等水产品卫生管理的通告》，张贴在各农贸市场、水产品批发市场。2003年4月南通市卫生局又在地方报纸、电视等媒体上刊登《关于禁止加工销售河豚鱼的通告》，要求‚任何单位和个人不得经营和加工鲜河豚鱼‛。故原告提出的‚对能否经营巴鱼、河豚鱼，并不知情‛的说法不能成立。

3.3司法鉴定

进入诉讼程序后，原告海鲜行认为事发当日其经营的是巴鱼，而被告则举证说明原告经营的是河豚鱼，双方各执一词，那么，原告声称的巴鱼究竟是不是被告所认定的河豚鱼？这一问题逐渐成为司法调查的焦点。由于被告在其作出行政处罚决定15天后，已将所查获的182条河豚鱼实施销毁，导致实物鉴定工作无法开展。但提供的证据材料中，影像资料内容丰富详实，庭审前法院遂约请江苏省3名水产专家，调阅卫生部门提供的当日现场执法录像中数十个含鱼（标的物）画面和多张现场照片，鉴定专家一致认为，画面中被海鲜行业主及其诉讼代理人所声称的巴鱼，就是河豚鱼。

3.4原告撤诉与结案

在水产专家出具司法鉴定结论后，二次开庭审理之前，原告撤诉。于撤诉后第3日履行了南通市卫生局对其作出的罚款处罚决定，至此结案。

4.体会与思考

4.1形式多样的取证手段是对新时期卫生执法工作的必然要求。本案中在采取大量书证的基础上，辅之以现场执法录像、拍摄执法照片等视听证据资料，充实了卫生行政处罚证据材料，尤其是现场执法录像，在本案诉讼阶段起到了至关重要的作用。

4.2河豚消费市场潜力巨大，禁食令行不止。每年上半年是河豚销售的旺季，旺季时河豚鱼的销售额约占一些饭店总收入的七成左右，所以很少有店主愿意不经营河豚鱼的。河豚鱼的销售源头——农贸市场更是生意兴隆，在某些地方已到了公开销售的地步。不同品种的河豚都有销售，暂养的、海水养殖的、‚野生的‛（即野生种苗培育成的），应有尽有。禁者年年禁，食者年年吃，有人还把河豚鱼作为招待贵客的上等佳肴, 更有一些基层市县已将河豚鱼作为招商引资的一大品牌。面对如此大的市场需求和消费氛围，政府部门的禁食令效力几何不难想象。一个不争的事实是卫生部门的此类执法越来越难。即使是在一些卫生监督执法比较严格的沿江地区，为了规避处罚，经营者不是收敛违禁经营河豚鱼行为，而是在河豚鱼的名称上大做文章，‚小巴鱼‛的称谓就是一例。

4.3解毒养殖河豚技术成熟、前景看好。为了安全而又有效地利用我国丰富的河豚鱼资源，自1993年国家卫生部卫生监督司指定食品卫生监督检验所组织有条件的省、市开展河豚鱼卫生管理与开发利用的科学研究，同时严禁任何单位擅自开展试食试验或经营河豚鱼。10多年来，不少沿江沿海城市的试点单位瞄准河豚鱼的‚隐性‛消费群体，致力于河豚鱼的人工养殖和控毒。相继有一些河豚鱼养殖的系列标准通过省部级评审鉴定。一批试点养殖单位已初具规模，并且在河豚鱼的控毒健康养殖技术、快速检测工作方面取得了新进展，商标注册、连锁经营、防伪识别等方面也很有特色。随着河豚鱼养殖、繁殖、控毒技术的新突破，养殖的规模、种类也不断增加，江苏、山东、河北、辽宁、福建等地养殖已向产业化迈进，海水红鳍东方豚、淡水暗纹东方豚远销日本、韩国等。科研机构控毒与检测水平的不断提高、新闻媒体的大力推崇、消费群体的满腔热情，使养殖河豚之路越走越宽广。

4.4对养殖的低毒或无毒河豚鱼有条件开禁是方向。人的生命权与健康权始终是第一位的，严格执行卫生法律法规是卫生执法部门应尽的法定责任和义务。诚然，法律和法规应当是百姓实际生活需要的一种准确反映，如果现实的生活发生了巨大的变化，而法律法规不能够跟上社会时代的生活，过于滞后，那么，作为基层的执法者在实际操作这部法律时就会遇上很大困难，其法律效能也会大大降低。就禁食河豚而言，硬堵不行，仅凭目前全国的卫生监督执法力量，即使其他事都不干，想彻底管好如此庞大的‚隐性‛消费市场，也非易事。由于社会上河豚食用大行其道，每年大量的河豚鱼在沿海沿江城市被非法消费掉，这客观上形成了一个法律明令禁止与市场极度宽容的矛盾，河豚美味以及实际巨大的市场与含毒禁食是摆在卫生部门面前的一个难解的‚结‛。在大力提倡卫生行政执法必须充分体现为经济建设服务、为人民群众健康服务的今天，卫生监督应当如何面对‚河豚现象‛？既要确保食用河豚的绝对安全，又要尽可能地满足广大消费者的需求，有条件开禁无疑是今后的方向。

4.5卫生监督监督适度有序是关键。作为卫生执法部门如何有条件开禁？把握好适度有序这把尺子是关键。

首先应整顿和规范河豚经营市场。任何未经批准的河豚鱼经营活动都是违法的，坚决打击经营非经权威部门检测合格的河豚鱼的行为是卫生部门常抓不懈的工作，加大执法力度，防止河豚鱼食物中毒，对消费者加大宣传的力度，告知如何正确识别有毒河豚的有关知识。其次是根据卫生部决定的河豚鱼试食试验范围，确定准食鱼种和鱼源基地。河豚鱼试食点基地必须建立自己的专职厨师队伍，实行一条龙服务。河豚专职厨师必须经严格的河豚知识的培训，通过对河豚的储存、暂养、宰杀、烹饪、废弃物处理的理论和安全操作的考试，经过一年以上时间的实习，并经有关部门联合考核合格后发放资格证书。还要联合农渔水产部门，敦促各养殖基地树立品牌意识，要求所经营的河豚必须有防伪标识，并制定出安全的销售规则。有条件的饭店必须经卫生部门的特别审查批准，领到特许证后方可加工销售河豚。

第三，执法部门应提高现场执法的科技含量，采用ELISA快速检测试剂盒[10]对河豚鱼TTX（河豚毒素）含量实施现场快速测定，增加执法的可信度，做到让经营者和消费者心服口服。最后，让养殖河豚合法地走进市场，仅仅依靠卫生部门一家尚不能解决问题，首先现行的《食品卫生法》没有修改，从法律的角度看野生河豚和养殖河豚都在‚禁令‛之列，但一些通过了科技验收鉴定的低毒养殖河豚鱼品种，可从《科技成果推广法》得到法律救济，还可作为科技成果加以推广。河豚鱼解禁是方向，适度有序地利用好河豚资源符合为经济建设服务、为人民群众健康服务的卫生监督‚两为‛方针。但是，为了消费者的生命安全，凡是未经批准的河豚鱼经营活动，一律‚格杀勿论‛。

第五篇：关于办理劳动教养复议案件若干问题的思考

劳动教养试行办法是由公安部制定国务院转发，于1982年1月21日开始实施的一项专门规定劳动教养收容审批执行等办法的部门规章。该办法产生于一个特殊的历史背景下，一直实施到现在，经过了21个年头。不可否认，《办法》在施行之初对稳定社会治安、保护人民群众人身财产安全等各方面都起到了良好的作用。但随着中国法制建设的进一步完善，人民群众法制观念的进一步提高，《办法》已经跟不上时代的脚步，到了必须作出改变甚至应当予以废除的时候。根据国务院《关于进一步推进依法行政建设法治社会》的要求，行政机关应当依法行政，严格限制公权力对人民群众人身自由和财产的非法剥夺与处置。在办理劳动教养行政复议案件的过程中，在对《办法》进行学习研究的过程中，有些问题值得深入思考。

一、《办法》有悖于宪法法律的规定

根据《办法》第二条的规定“劳动教养，是对被劳动教养的人实施强制性劳动改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”由此可知，劳动教养只是一种行政措施。我国《宪法》规定，公民的人身自由只能由法律法规进行限制。《办法》并非法律法规，所以其对公民人身自由的剥夺从根本上来说是违背宪法的立法精神的，其无权限制公民的人身自由。

二、《办法》规定的处罚明显超过必要限度

《办法》第十三条规定“劳动教养期限，根据需要劳动教养的人的违法犯罪事实、性质、情节、动机和危害程度，确定为一至三年。”即劳动教养的最低期限为一年，最高为三年，如有特殊情况，还可以延期一年，累计最长可以限制公民的人身自由达四年！根据《办法》中关于收容劳动教养条件的规定，主要对罪行轻微、不够刑事处分的反党反社会主义分子，结伙杀人、抢劫、强奸犯罪团伙中不够刑事处分的，聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安不够刑事处分的等情形。刑法中规定的管制期限最高不超过两年，人身自由相对受限，如离开居住地应报执行机关批准、遵守执行机关关于会客的规定；拘役的期限为一个月以上六个月以下，每月可以回家一天至两天。相较之下，《办法》规定的劳教期限畸重。

三、劳动教养复议案件中的突出问题

在办理劳教复议案件中，被劳教的当事人提出的最突出的问题是“处罚过重”。