国有中小型企业改制的法律问题和对策20101220

第一篇：国有中小型企业改制的法律问题和对策20101220

国有中小型企业改制法律问题诌议

广东广立信律师事务所

近年来，作为体制改革的重要组成部分，国有企业改制在全国各地都不断推进，摸索积累了很多有益的经验。公司化和股份合作制改制成为国有中小企业改革的主要形式，使一大批中小企业焕发了生机。实践证明，国有中小型企业改制为以民营股份为主的公司化企业对发展当地经济建设和社会发展产生了积极作用，解放了生产力，促进了各种经济成分的共同发展，拓展了融资渠道，实现了资产的重组优化和保值、增值同时大大调动了生产者的积极性。企业改制是一个牵涉面很广，涉及诸多利益主体的制度转型过程。随着过程不断推进，各种各样的问题逐渐暴露出来。问题的成因错综复杂，部分是历史遗留问题的清理，部分是企业发展必然伴随的新领域，而更多的则是由于国有企业改制政策法律的缺位、适用冲突等原因引起的。换句话说，当前国有中小型企业改制中的绝大多数疑难问题其实质就是法律问题。这些潜在、隐性问题的日益积累和暴露，制约着股份合作制优势的进一步发挥，对企业的经营发展产生不利影响，乃至对推动尚未改制的国有企业和城镇集体企业向现代企业制度转变构成严重威胁，并潜在地构成影响我国社会稳定与经济发展的一大社会问题，应当引起人们的高度关注。

一、研究国有中小型企业改制法律问题和对策的意义

（一）保障公有权益，防止国有资产流失国有企业公司化和股份合作制改造过程中，必然发生诸如资产置换、剥离、评估、清查等资产流转行为和产权的判别、评估、转让、交换等活动，而这些活动大多涉及国有资产和公有权益。国有资产和公有权益从本质上来说，是国有企业的劳动者在过去数十年间辛勤创造财富的积累。无论从我国社会主义体制的本质来说（一切生产资料属于全体公民，国家只是代全体公民持有和管理生产资料的代理人），还是从国有资产和公有权益的实际来源说（实际是工人和农民创造的价值和财富），国有资产都不应当被私人所掠夺、私分、无偿占有或者低价购买。这既是保护国家的利益也是保护资产所有者、产权权利人利益的需要。然而，在国有企业公司化和股份合作制改造过程中，经常出现国有资产的不正常流失。国有资产被资产管理部门低价贱卖，或者被国有资产经营者非法占有或私分，或者国有资产管理者、经营者通过种种虚假手段，将国有资产转化为私人资产等现象时有发生。在新一轮的国有企业改制过程中，必须通过各种手段和措施，确保国有资产不流失或者尽可能少地流失。

（二）区分和保护财产权益

企业改制的主要职责和任务之一，是解决法律主体之间的权益区分和保护，消除纠纷。在国有中小型企业改制过程中将发生种种不可避免的纠纷，譬如企业分立中发生的民事纠纷、企业兼并合同纠纷、企业出售过程中出现的合同纠纷、企业产权转让合同纠纷、企业经营机制转换中发生的劳动纠纷、被改制的企业遗留或遗漏的债权债务纠纷、中介机构在为国有企业改制提供服务中发生的民事纠纷等等。这些纠纷大都与国有企业改制、转换经营机制直接关联，涉及到企业的债权、物权等权利和企业之间、自然人和国有企业之间的信托、承包等关系，主体繁多，内容复杂。许多具体操作案例由于历史和其他原因，案情盘根错节、关系纵横交错，因此需要研究相应的法律对策，以保证各级政府和当事人在改制过程中，能够理清头绪、抓住要点，判明权利义务主体，合理分配当事人之间的权利、责任、义务、利益，保障各方的权益能够得到公平合理、合法守规的平衡和保障，促使各方当事人都能承担相应的法律责任。

（三）促进企业成功转型，建立现代企业制度

让国有企业称为名副其实的市场主体，成为社会主义市场经济条件下自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善的商品生产经营者和竞争者，是国有中小型企业进行公司化和股份合作制改造的根本目的。若要实现这个目的，国有企业必须做到有明晰的产权认定，有科学的管理体系，必须建立起有效的激励机制、完善的管理机制、独立自主的经营决策机制以及环环相扣有效制衡的的责任机制。然而历史经验显示，在原有经济制度下，要达到上述目的是不可能的。正因如此，有效的解决途径就是国有企业的公司化或股份合作制改造。国有企业通过公司化或股份合作制改造，可以解决长期困绕企业的产权、经营责任不明晰、资金紧张等问题，建立有效合理的公司内部治理结构，实现投资主体多元化，减少企业对国家的依赖性，增强企业独立自主经营决策的能力。同时公司化或股份合作制改造也减轻了国家对国有企业投资的负担，使国家真正地从经济管理者和企业经营者的双重身份中摆脱出来，有利于转变政府职能，减轻政府对国有企业生产经营的干预，增强政府对企业提供服务的意识，提高政府为企业提供服务的水平。研究改制法律问题，推动国有企业改制，在实现公平正义的同时实现国家的阶段性政策目标，具有重要的现实意义。

二、国有中小型企业改制中的主要法律问题

从法律角度来分析，国有中小型企业改制中主要有以下方面的问题最为普通，值得探讨：

1.国有资产问题。国有资产和公有权益有否流失，如何防止国有资产和公有权益的流失，保证国有资产和公有权益保值增值；

2.企业产权问题。企业改制后，企业财产的定性和界定，公有财产还是股东的个人财产，混合所有制经济的公共成分如何确定，侵吞混合所有制的财产的法律责任问题；

3.债权债务处理问题。企业改制前的债权债务如何明晰、如何界定、如何落实，改制中遗漏的债务、潜在的债务如何处理，如评估不实，企业股权资产的承受着购买者是否承担超出部分的债务；

4.企业主体关联问题。企业改制后，如何理顺新、旧企业的关系，确定改制企业的主体资格；

5.承包、租赁特殊合同条件下的企业改制问题。承包、租赁未到期的企业改制，如何终止承包、租赁合同，能否强行终止，对承包、租赁期间的资产增溢部分如何处理；

6.转制过程中的人力资源、劳动纠纷问题。企业改制后，如何做到既依法保护劳动者的合法权益，又依法维护企业的用工自主权，发生劳动争议如何解决。

二、法律研讨和对策

（一）保障国有资产问题

1、流失的原因

防止国有资产和公有权益的流失，保证国有资产和公有权益保值增值，是企业改制过程中的核心问题。从现实案例分析，国有资产和公有权益流失的原因大致如下：第一、政策性流失。这是指在改制过程中，推动者和主导者即各级政府，为了效率和鼓励社会投资者参与改制，在改制方案中出台了一系列的优惠措施，如购买净资产并一次买断的，按某个百分比进行优惠；一次性购买土地使用权的，可按基准地价的提供打折优惠等，这些优惠所致实际减少的国有资产，即属依据政策而致国有资产和公有权益的流失。第二、交易性恶意流失，就是因为在国有资产交易过程中，由于对国有资产低估、不评估、暗箱操作、巧取豪夺、腐败等违法违规行为，而导致的国有资产价值贬损，也是国有资产流转过程中产生的流失。第三、中介机构评估鉴定不实流失。因为工作时间紧、任务重、力量薄弱、人为疏忽、客观标准改变等种种原因，致使中介机构在清产核资、财务审计、资产评估工作中不细不实，把关不严，不按规定评估，有高值低估、低值高估的现象，而国有资产管理部门限于专业所限，难以监督管理，致使公有财产流失。第四、无形资产保护不力流失。国有中小型企业在数十年的艰苦奋斗过程中，积累了相当的无形资产，包括知识产权、企业商誉、技术诀窍、市场体系等。无形资产是企业资产的重要组成部分，也是国家财富。但在实践中，许多转制方案里无形资产的保护基本不受重视，不作为资产构成的组成部分，从而造成了无形资产的流失。

2、辩证分析、正确对待国有资产流失

众所周知，国有资产流失并非一种法律的概念，更不是一个法律的标准，它只是一个现象。而目前国有资产的体制性流失问题，是一个客观存在的现象，其中部分原因是由于我国国有资产管理制度有问题，那么企业改制过程作为“改善国有资产管理制度”的重要途径之一，其重要目的也就是通过改革来防止这种流失，在改革的过程中发生政策性、体制性的流失—譬如改制方案中的优惠政策---是可以理解的。另一方面，更应该得到重视的应该是企业改制过程中介的恶意交易性流失，并把它还原成一个法律问题。从法律的角度讲，在交易过程中，通过种种操作手法致使国有资产的不正当贬损实际上是一个侵害国有资产的行为。国家是受害者，侵害者要么承担侵权责任，要么显失公平可以请求司法救济。但目前法律的缺陷在于救济的主体由谁承担存在缺位。即谁来行使追诉权，是原企业、上级主管部门，还是司法检察机关，均未明确。而实践中亦因此而难以操作。仅从从数据上计算一个企业改制操作过程中到底国有资产有没有少，少了多少，是没有意义的，而是应当看这个过程中是否存在低估国有资产、违规定价等违法行为，如果因为这种违法的侵害行为导致国有资产价值的贬损，那么就构成真正的“国有资产流失”，就是国有资产侵权行为，就应当依照法律的既定规范追究行为人的侵权责任。只有通过立法上的事先防范和司法上的事后追究才能有效地打击非法侵吞国有资产行为，制止国有资产的交易性流失。

3、判断国有资产流失的标准

国有资产是否流失的判断，应该还原为法律上的判断标准。换句话说，应该从程序公正和结果公正来评判。基本原则在于：只要是公平交易就不是流失。而判断是否公平交易则应从分析是否自我交易、角色错位方面入手。在市场竞争的前提下，平等自愿、没有利益冲突，讨价还价形成的交易就是合法的。而发生争议则应由司法最终解决。

4、防止国有资产流失的对策

第一．应该强化国有资产管理行政部门的职能作用。企业改制过程，是一个了国有资产和公有权益实物形态向货币形态转变的过程，是静态管理向动态管理转变的过程，国有资产管理部门的管理监督职能因而进一步加大，要求也越来越高。因此，国有资产管理部门必须适应这种转变，严格按改制要求对国有资产和公有权益转让、出租、拍卖的收入实行基金式管理，不得用于非生产性消费。对保留在股份制、股份合作制企业中的国家股、集体股要加强监督力度，委托产权主体单位进行资产运营，并建立企业股本金财务制度，定期检查，定期审计，发现问题及时处理。对挪用股本金、假入股或侵吞国有资产和公有权益造成股本金损失的，要严肃处理，直至追究法律责任；对核实的应收债权款，要鼓励企业继续收回，由资产部门统一管理，并可和企业分成。同时，要积极参与当前正在进行的改制工作，加强监督，防止国有资产和公有权益的流失。

第二．改制行为和方案必须规范化、法制化。改制企业的资产评估要严格按照法律和政策规范来实施，真正体现“真实、科学、公正、合理”的原则，对国有资产严格按照国有资产管理评估的规定，由具有法定资质的评估机构进行评估；对集体资产的评估应尽可能委托会计事务所、审计事务所等有资质的社会中介机构评估，切实把好评估关，防止评估环节造成国有资产的流失。产权转让必须坚持公正、公开、公平的原则，引入竞争机制，严禁暗箱操作，提高透明度，对某些地方仍在使用的的“协议转让”方式应予明令禁止，防止国有资产和公有权益“地下”流失。

（二）改制企业财产性质和保护问题

国有中小型企业改制打破了财产的所有制界限，实现了资源的重新配置，企业的财产性质就需要重新界定。我党十五大报告中，明确阐明了公有制经济的性质和范围：公有制不仅包括国有经济和集体经济，还包括带有私人经济成分的混合所有制经济中的国有成分和集体成分。而混合所有制经济又包括股份制企业、股份合作制企业、中外合作、中外合资企业等。依照相关法规，结合改制实际，对改制企业的财产性质和保护应作以下理解：

1、国有企业、集体企业按公司制改造，进行兼并、联合的，不改变其所有制性质，企业资产仍属公有财产；

2、国有有中小型企业，以产权拍卖整体出售为个人购买的，就改变了其所有制性质，企业资产转变为购买者的个人财产；、3、以售租结合、抵债还租、挂帐建新、建新租旧等形式改制的，原老企业的资产性质不变，仍为公有财产，经营者使用老企业的资产属于租用性质，负有保值增值的义务；

4、对以股份制、有限公司化制、股份合作制形式进行改制的，就发生了国有财产、国有与集体、国有与私营、国有与个人财产、国有与外资相混合的财产。根据最高人民法院、最高人民检察院1989年11月6 日《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解释》中规定：“以全民所有制和集体所有制为基础的股份制企业中经手的管理财产的人员”，可以成为贪污罪的主体，这就在实际上确认混合财产可视为公有财产，但能否视为公有财产，根据十五大报告，主要看这些财产是由谁来管理、使用和支配，即看控股权掌握在谁手里，因为“国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用”。混合所有制经济中的混合财产，只要公有财产部分达到控股的，其所有财产就是公有财产，反之就是私人财产。

5、企业改制并不影响我国公有制经济的主导地位。企业改制过程不是私有化的过程，由职工共同出资对原企业进行公司化改组，或入股建立股份合作制企业，或由个人出资购买集体、国有资产，是社会主义初级阶段公有制的实现形式之一，不会影响我国社会主义公有制性质。同时，企业改制后，其工作人员侵犯公有财产、或公有财产控股的混合财产，即构成侵犯公共财产所有权，应结合刑法第93条有关国家工作人员这一特殊主体的规定，以贪污罪来追究其刑事责任。

（三）改制企业债权、债务处理问题

实践中，国有中小型企业企业改制中对企业债权债务的处理上存在诸多问题，债务纠纷是此类改制过程中司法实践中最常见的争议类型，具体表现为：企业原有债权不清晰、不作处理；处理债务不经债权人同意；债务转移手续不完备；借改制之机以各种方式逃避债务，致使债务“悬空”；将债务“由小转大”、全部由政府承担；改制中高估、低估债权债务、中遗漏债务，对潜在债务不予关注；上述现象，不仅严重侵害了包括政府、债权人在内的各方当事人的的合法权益，也对遗留下不少矛盾和纠纷，影响改制工作的健康发展。改制企业的债权债务处理应采取以下对策：

1、要认真明晰确认、落实债务，保护债权人的合法权益。改制过程中，建立债权债务处理流程，积极同债权人和债务人取得联系，在取得债权人同意的基础上，依法办好有关转让手续，以避免留下后遗症和不必要的纠纷。对债务的明晰和落实，可根据改制形式采取以下几种方式：

第一.企业兼并、联合的，由兼并、联合后的企业承担被兼并、联合前企业的债务；

第二.企业分立的，坚持债随物走的原则，按照资产的合理分流分配债务，并订立明确的债务转移协议；

第三.企业出售的，购买者如购买企业的净资产，应由购买者承担企业的债权债务；如属于购买企业总资产的，应由出售方用产权转让的收入偿还债务；第四.资不抵债企业出让时，采取抵债反租形式的，原企业的债务已用其资产抵偿给债权人，故债务已冲销；采用挂帐建新，建新租旧形式的，在征得债权人同意的情况下，可用新企业上交的租金、规费、所得税和增值税的返还部分，偿还债务；第四．对改制中政府将企业债务揽归政府名下，由政府承担的，只能视为政府自愿接受债务，由其承担，这将直接影响政府职能的发挥，影响企业的信用度，在今后的改制中，要切实防止这一现象的产生。第五.财产已进行贷款抵押的企业被转让或拍卖时，应当通知抵押权人，必要时由改制企业与银行重新办理贷款合同和抵押、保证手续，不得未经抵押权人同意，擅自拍卖、转让，如抵押权人愿意接受转让或购买，应保证其优先购买权。、2、应该依法合理处理遗留的债务纠纷，保护善意债权人的合法权益。

第一.企业改制过程中遗漏债务的处理。遗漏债务成因有以下几种：一是在进行资产评估时遗漏债务，主要是对原企业在进行经济活动中应承担的债务遗漏。造成这种遗漏主要是因被改制企业自身在财务管理、资产管理上存在漏洞，改制审计只限于帐面审计，改制工作粗糙，核定企业债务不细、不严所致。二是被改制企业注册资金不到位或其开办单位抽逃资金所遗漏的债务。对这种所遗漏的债务，不能由改制后企业承担。其债务因注册资金不到位或抽逃注册资金的，原开办单位要在其不到位资金或抽逃资金范围内承担。

第二.企业改制过程中评估不实的处理。高估企业资产，投资者资产接受人拒绝清偿超过接受资产值以外债务的，如果原资产没有改变，应本着实事求是的原则，重新评估，明确资产接受人只能在实际接受财产的范围内承担清偿责任；低估企业资产而导致剩余债务得不到落实的，重新评估，由资产接受人承担清偿责任。评估机构应按最高人民法院1997年12月31日《关于验资单位对多个案件债权人损失应如何承担责任的批复》第一项：“金融机构、会计事务所为公司出具不实的验资报告，公司资不抵债的，该验资单位应当对公司债务在验资报告中不实部分”，依法承担民事赔偿责任。

第三.改制企业原隐形债务的处理。隐形债务主要是指在企业改制中由于客观或者恶意原因，尚未出现或尚未预见到或被刻意隐瞒，而随情势的变化而出现、浮现的债务。主要表现为以下几种：一是原企业对外提供担保的隐形债务。在企业改制中，对原企业提供担保，由于企业管理不规范，一般从原企业帐面中难以反映出来。改制后，债权人提起诉讼，才发现而形成的隐形债务。对这种债务在处理上，如果企业在转制时，被兼并、联合的，原企业的担保责任应由兼并、联合后的企业承担；整体出售的，应由出售方从出售所得中承担担保责任，如出售所得为政府国资部门接受，则由国资部门从接受所得范围内承担担保责任；如采取其它形式转制的，则以债随物走的原则，由接受资产方从接受财产的范围内承担担保责任。二是挂靠单位的隐形债务。企业改制后，在挂靠企业无力承担时，被挂靠单位应承担连带责任，被挂靠单位的主管部门和有关部门也可能因有过错而成为共同被告。三是特殊的侵权损害之债。例如因企业法定代表人或者其他工作人员在经济活动中由于过错给他人造成损害而在改制时才发现而引的损害赔偿之债，又如因原企业产品质量不合格造成他人财产、人身损害而引起的损害赔偿之债。对这类因侵权损害所形成的隐形债务，处理原则与因担保所形成的隐形债务相同。

（四）改制企业的主体资格问题国有中小型企业改制完成后，改制后形成的企业成为独立的市场主体，拥有完全的经营自主权，并独立承担民事责任，但由于新企业是在老企业的基础上建立发展起来的，改制中，旧企业的债权债务均以一定的形式由新企业来承担，因而，能否理顺新、旧企业之间的关系，确定新、旧企业之间的主体资格，有利于明确双方的权利、义务，是界定改制是否成功的重要指标之一。我们认为，改制企业的主体资格应本着既保护债权人利益，又支持改制企业迅速发展，增强还债能力的原则，合理确定。具体对策如下：

1、合并、兼并企业的主体资格。企业合并、兼并的形式主要表现为：合并式、承担债务式、购买式、吸收股份式、控股式四种，因形式不同，合并兼并企业的主体资格也不同。合并式的企业转制，企业合并前民事活动发生的纠纷，由合并后的企业承担，合并后企业是承担合并前企业责任的主体；以承担债务式兼并的，其对外债务应由兼并企业承担。以购买式、吸收股份式、控股式兼并的，由兼并企业在兼并财产范围内承担债务，兼并企业和被兼并企业均视为承担民事责任的主体。

2、改制企业分立、合并后的主体资格。根据民法通则和相关法规，企业分立前的民事活动发生的纠纷由分立后的企业为共同诉讼当事人，其债务由分立企业承担按份的民事责任。而实践中，有的企业借改制之机，企图通过企业分立的方式逃避债务。一是采取剥离经营的，即原企业名称依然存在，利用原企业的人员、设备、技术重新组建新企业，老企业的债务仍由老企业承担的方式。对此，应认定为企业分立，将分立后的几个企业法人作为共同承担民事责任的共同主体。二是采取“挂帐建新”方式改制，由于债务仍挂在原企业帐上，故原企业作为承担民事责任的主体是必然的，而由于新企业是直接用原企业资产组建的，可比照企业分立处理，将新企业列为共同民事主体。三是采取抵债返租方式改制。其是将企业的全部或大部分资产用作偿还某一个或少数几个债权人的债务。认为这样处理明显侵犯了其他债权人的合法权益，应依法认定无效。实际处理中，如原企业存在，可以原企业为民事责任承担主体。如原企业不存在，可将作出决定的企业主管部门视为民事责任主体。

3、以股份合作制形式改制的企业的主体资格。如果原国有资产已转换成国有股，保留在股份合作企业中的，由股份合作制企业用国有股及股息还债；如果未转换成国有股但保留在股份合作制企业中由其占有、使用的，由该股份合作制企业承担清偿责任；如果既未转换成国有股，又未被股份合作制企业占有使用的，其资产损耗或流失的，由股份合作制企业和主管部门共同承担清偿责任。

4.以出售形式改制的企业的主体资格。企业改制中，以出售形式改制，显然属于买卖关系，但又不是普通的买卖关系，因为这种出售关联到到老企业的债权、债务处理。因此，在确定买卖行为的效力和购买者的主体资格时不能一概而论，应充分考虑改制工作的实际，不能过于严苛。只要不损害国家和集体的利益，不侵害债权人的合法权益，一般不能确认买卖合同无效，不能直接确认由购买者承担还债责任。只要对原企业债务作了合理分割，购买者又愿意承担债务的，一般应认定债务转移行为有效，购买者即承担还债责任。对于在出卖时，债务没有落实，或落实悬空，而应由出售人承担而出售人被注销的，由接受被卖企业价款所得者在接受范围内承担债务。

（五）关于承包、租赁企业的改制

中小型国有企业的承包、租赁经营，是为转换企业的经营机制，实现所有权和经营权分离，增强企业活力而采取的市场改革措施，在全国各地企业经营现状中普遍存在。国有企业改制不可回避地涉及到这类型企业的改制，如何搞好已承包、租赁企业的改制工作，是当前改制工作中亟需解决的问题。法律分析和对策如下：

1、尊重历史，合法有效的承包、租赁合同的解除应该依照合法合理的途径进行。

原承包或租赁合同一经签订，即具有法律效力，受法律保护，非因法定事由不得终止。要解除这些合同，应根据实际情况，区别对待。一种情况是承包者（承租者）在经营期间，曾有发生根本或重大违约行为，发包方和出租方可单方面解除合同。另一种情况是在改制前合同能得到正确履行，没有违约行为发生，可依据《民法通则》有关“情势变更”的原则，在和承租人、承包人充分协商的基础上，并给予适当的经济补偿后终止合同。二要正确处理承包、租赁期间的增溢资产。承包人、承租人在经营期间为追求利润，实现高效益，对原承租、承包的资产进行更新和改造，解除合同时，其所交付的资产往往大于承包、租赁资产，增溢部分的财产应界定为承租、承包人的经营利润，并予以返还。三要依法保护承包人、承租人的优先购买权。因为企业的原经营者对原企业的情况比较熟悉，同等条件下更能充分发挥企业的潜力，有利于企业的发展，故在企业出售时，在同等条件下，原经营者有优先购买权。同时，又要切实避免企业改制操作方感情用事，片面强调保护优先购买权，在竞买者之间，不按竞价的高低，一味支持原经营者，违背“公正、公开、公平”。

（六）人力资源和职工权益保护问题

1、改制过程中现实中的职工权益主要问题。

国有中小型企业改制中的职工安置和社会保障及职工权益的保护问题，一直是改制工作的热点、难点、重点、关键点，其是否做到公正和谐，是改制工作成效的关键因素。各地政府在制定和监督改制方案时，大都未雨绸缪，对于改制企业原则工的补偿、福利、权益、养老保险金、失业保障、社会保障等作出了具体的规定。这为解决职工安置及社会保障提供了明确的法律和政策依据，便于改制工作中具体操作。但从实践看，还存在不少问题：一是思想观念上，职工普遍认为自己由原来的国家固定工变成了改制企业的雇员，是一种雇佣关系，失落感增强；二是对下岗认识不足，准备不充分，普遍认为下岗是变相的失业，自己的基本生活来源得不到应有的保障，将被迫走上社会，而政府的再就业机制还没有到位，容易引发矛盾，对即使留岗职工，也普遍担心改制企业会采取加重劳动量，强制入股等手段变相改变或单方解除劳动合同，仍将有下岗的危机感；三是改制企业普遍面临生产力不足和人员富余的矛盾，在迫于改制人员分流的要求下，改制时均能公然接受，但改制后就很难保证业主因人员富余、成本增强而不变相让职工下岗。四是企业改制后，新企业不按规定签订劳动合同和不按规定交纳养老保险金、失业保险金现象严重。据实践数字，大多数私营企业主不愿和职工签订劳动合同，不愿交纳养老等社会保险金。

2、应采取合法措施，切实保障改制职工的合法权益，对策如下：第一．应该正确认识改制后企业和职工的关系。国有中小型企业改制后，拥有股份的职工与经营者之间的关系并不仅仅是是单纯的雇佣关系。改制后，在企业内部，职工是通过与经营者签订合同的形式来规范自己与企业的关系，其实质是劳动者本人对自己劳动力使用权在一定的时间内的让渡，而使用权的让渡并不影响劳动者参与对其在劳动成果的创造过程中的监督与管理的民主权利。企业改制后，根据规定，符合条件的企业必须建立民主管理职权。在公司化改制和股份合作制企业里，入股的职工既是劳动者，又是股东，实现了劳动和资本的联合，职工既可以行使劳动权，又可以行使股权，既可以获得劳动报酬，又可以参与分红，而不仅仅是雇佣与被雇佣的关系。因此，要加强宣传力度，清除这种错误认识，否则就会直接影响职工的生产积极性，引起职工和企业主之间的对立，不利于改制工作的健康发展。第二．应正确对待企业的用工自主权和职工的劳动权，达到和谐、双赢。企业有权根据自己的生产经营状况决定用多少职工，用什么样的职工，这是企业用工自主权的体现，政府不应过多干预，以维护改制企业正常、稳定的生产秩序。特别是在企业改制后，产权明晰，企业自主性更强，原有劳动制度模式已不能适应新形势下企业改制工作的要求，人浮于事、人员富余与市场经济条件下企业优胜劣汰必将产生严重撞击。企业解聘职工，职工下岗，乃至失业将不可避免。而依据宪法，公民又有劳动的权利，尤其是国有改制企业的职工，更是企业财富的长期创造者，这两者之间如何平衡，殊为微妙，改制前后，各方都应该有充分的准备。对于被合理安排下岗的职工的劳动权，应该通过下岗后进行再培训，提高劳动能力和工作水平以寻找新的就业机会来实现。政府要发挥宏观调控的职能，创造更多的就业机会，保证职工再就业。

第三．依法规范劳动合同管理制度，加大管理力度。各级政府劳动管理部门要依据劳动法，积极参与改制工作，认真督促改制企业与职工签订劳动合同，提高合同签订率，并认真审查劳动合同，看其有无违反劳动法而附加条件逼使职工就范的条款。发现侵害劳动者权益的合同行为，应有多渠道的救济和处理方法，对于恶意侵害职工利益的，应严肃处理，以维护职工的合法权益。对应该由改制企业缴纳的职工养老保险金、失业保险金等，要加大催缴力度，不能放任不管，以加快社会保障体系建立的步伐。

第四．依法公平地处理劳动争议纠纷。企业改制后，企业的所有制性质发生了变化，职工与企业之间的争议也相应发生了变化，出现了一些新的特点，其中争议发生比例加大是最明显的现象。企业用工自主权和职工的劳动权当前一时难以得到妥善的处理，在改制以后，强化了企业用工自主权，而职工的地位必将受制于企业，不能签订劳动合同或内部下岗，直接面临着失业的危险，为迫于生计，职工必将奋勇拿起法律武器来维护自己的合法权益。另一个显著特点是劳动争议的复杂性增强。主体更加多元化，内容更加广泛，感情因素加大，加之改制工作政策性强，法律滞后，处理的难度加大，影响也大。处理企业改制劳动争议应坚持三条原则：一要把维护劳动者合法权益放在首位。对于劳动者为得到工作不下岗，自愿或不自愿地接受苛刻条件而签订的劳动合同，应认定无效；对于企业迫于政府压力，与职工签订劳动合同后，又通过故意延长劳动时间、提高劳动强度、增加工作难度而致职工难以完成工作任务，因此，要求解除劳动合同的不应支持，对于企业应交纳养老、失业等保险金而拒不缴纳，应强制其缴纳。二是坚持有利于建立现代企业的健康的劳动制度原则。对于企业确因生产能力不足而致富余人员下岗或因职工确实不能完成合理的劳动合同规定的任务而要让其下岗或解聘的应予支持，以维护企业的正常生产秩序，促进现代企业制度的建立。三是坚持有利于社会稳定的原则。稳定压倒一切，没有稳定的社会环境，就没有经济发展和社会的全面进步。我们在依法保护企业自主权和职工合法权益的基础上，不能增加社会不稳定因素，不能引发新的矛盾和纠纷。

（完）

主要参考文献：

1、产权竞争与国企改制

朱亚兵著/202_年09月/上海财经大学出版社有限公司

2、国有企业改革法律报告钱卫清等编/202_年06月/中信出版社

3、中国国有企业产权改革与公司治理转型张文魁著/202_年01月/中国发展出版社

4、国有企业股份公司改组法律问题研究——经济法专题研究丛书漆水俊主编/202_年01月/中国方正出版社

5、企业改制重组法律实务钟亮，李婧编著/202_年07月/法律出版社

6、企业改制中职工权益的法律保护

作者: 关菱，<<时代经贸（学术版）>>202_年第4卷第12期

7、企业改制及其法律性质人民司法 1998年第12期作者：钱卫清

8、国有企业改制存在的法律问题研究

群文天地 202_年第4期作者王迪方诗斌方业树

第二篇：浅论国有大集体企业改制

由于我单位正对类似于东北老工业基地的国有大集体企业的改制问题，希望在文中添加（财企[202_]122号）文件中的精神写出见解和意见。

浅论国有大集体企业改制

摘要：随着国家经济管理体制和行政管理体制改革的深入，国家对国有大集体企业的各项政策进行了重大改革，国有大集体企业的经营管理机制也需要完善，以适应加速发展变化的社会主义市场经济的需要。在本文中，笔者通过对国有大集体企业改制的意义进行阐释，针对我国国有大企业存在的问题和成因进行分析，提出了相应的国有大集体企业改制的措施。关键词：国有大集体企业：改制；问题；建议

我国国有大集体企业改革了很多年，作为国民经济体制改革中心环节的国有企业改革，取得了较大的成效。但是，当前国有大集体企业市场化改造依然步履维艰，难以适应社会主义市场经济的发展。对国有大集体企业进行改革，应该认识到当前国有大集体企业改革过程中存在的问题，并针对性的提出相应的改革措施。

一、国有大集体企业改制的必要性和意义

1、国有大集体企业改制，是实现建立完善的社会主义市场经济体制改革目标的需要。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，由市场作为资源分配的主要力量，改变过去由国家决定、控制资源如何分配的情况，国有大集体企业改制有利于社会主义市场经济体制的建立和完善。

2、国有大集体企业改制，有利于国有资本的退出。实现国有资本从一般竞争性领域有序的退出，是社会主义市场经济的客观要求。政府的职能应该控制和管理国家自然垄断行业、国家安全产业、服务行业、提供重要公共产品的行业。国有资本应该从一般竞争性领域中退出，为非公有制经济的发展提供更大的空间。

二、我国国有大集体企业改制存在的问题及原因

1、国有资产流失严重。企业改制的不规范，导致国有资产大量流失。比如说，在国有大集体企业改制时，原有的一切产权如商标权、发明权、实物设备、投资及增值等都属于国有资产。但在实际改革时，商标权、发明权却被排除在国

有资产外。诸多不良状况造成了国有资产直接或间接流失。

2、政企不分，企业体制难以真正改革。我国国有大集体企业政府行为和企业行为边界不清，经营权和所有权结合。政府抓住企业不放，以行政权力取代所有权，直接向企业下达利益、产值等指标，企业在改制中也有很多问题需要政策支持，企业对政府的依赖，也使政企难以彻底分离。

3、国有大集体企业治理结构的不规范，使企业经济运行效益低下。国有大集体企业改制的关键是建立规范的企业治理结构，也就是董事会、监事会、经营管理者相应权力的特殊规定。我国国有大集体企业不是按所有权原则构建企业权力组织的，而是靠政府任命等形式，导致我国决策机构和执行机构的委托关系含混不清，在经营管理上无法形成合力，导致企业经济运行效益低下。

三、国有大集体企业改制的有关措施

（一）加大国企改制的政府监管和政策扶持

1、国有企业改制是一项艰巨而庞杂的内容，具有实施难度大、运行过程复杂、涉及面广泛等特点。在实施过程中，要求政府部门创造积极有利的环境，在财政、税收、信贷等方面提供相应的配套措施，配合国有企业的顺利改革。

2、国有大集体企业改制过程中，相关政府要加强监管，把握国企改制的方针和力度，减少改革过程的中间环节，明确国企改革的方向，提高国企改制的效率。

3、在国有企业改制的过程中，要严格遵守相关的法律法规，做到按照法律办事，明确落实相关责任，做到工作清晰透明。严格杜绝国企负责人员利用法律漏洞虚报、隐匿、侵吞国有资产的行为。积极有效的推动国有企业改制的健康规范运行。

（二）建立健全现代企业制度，提高企业核心竞争力

202_年，随着我国加入世界贸易组织，我国的国有企业面临更大的机遇和挑战。在激烈的国际竞争中，国有企业的弊端慢慢展现出来，企业内部结构不合理、分配不公、管理落后等现象严重制约着我国国有企业的现代化进程。因此，应加快建立政企分明、权责明确、财务公开、监管规范的现代企业制度。加快国有企业的规范化上市进程，实施合理的股份制，转变经济增长模式。对长期监管不力、资不抵债的企业进行兼并和破产，增强企业的核心竞争力，从而在激烈的

市场化进程中赢得一席之地。

（三）明确国有资本的所有权代表，实现政企分离、政资分离

国有大集体企业要有明确的所有权主体和投资主体，有专门的所有者代表机构管理国有资本。这就要求国有大集体企业进一步转变政府职能，做到政企分离、政资分离。因此，要加强对相关法律法规的建设，明确产权主体，规范政府行为，让企业真正实现自我约束、自我发展、自主经营、自负盈亏。

（四）加快技术创新，合理调整国有企业经济结构

1、随着我国的现代化进程，国有企业经济结构的不合理的现象越来越突出。劳动密集型和资源密集型的企业在生产过程中广泛存在着产能过剩、资源浪费、污染环境的现象。因此，势必要加快应用先进技术对旧有企业经济结构进行改造，加快高新技术产业的发展。

2、完善企业的“兼并”和“破产”程序，促进企业优势资源的集中和融合，淘汰落后企业，推动优势企业的规模化发展。同时要加大技术研发资金的投入，增强企业的研发水平和创新能力。

结语：

我国国有大集体企业改制是国有大集体企业改革的中心环节，在我国社会经济的发展中占有举足轻重的重要地位。针对我国现阶段社会主义发展状况，通过对国有大集体企业改制重要性和原因的分析，提出相应的改革措施，对促进我国国有大集体企业的发展，促进我国经济的发展，提高我国的综合国力具有十分重要的战略意义。参考文献：

[1]傅光明．国有企业产权管理的美英模式[N]．经济日报，202_（11）[2]章小兵．国企改制成效不明显的原因与对策[J]．现代管理科学，202_(9)：118—119．

[3]秦宏果．现行国有资产管理体制存在的问题及对策[J]．学习论坛，202_（5）．作者简介：龚慧兰 1962年12月女

陕西西安市

本科

经济师

经济类

中国飞机强度研究所

西安市电子二路86号

710065 ***

第三篇：浅论国有大集体企业改制

浅论国有大集体企业改制

关键词：国有大集体企业：改制；问题；建议

我国国有大集体企业改革了很多年，作为国民经济体制改革中心环节的国有企业改革，取得了较大的成效。但是，依然存在着较多厂办大集体企业，这些产办大集体依附于主办国有企业进行生产经营，规模小、产权不清、管理不善、冗员多，严重制约了国有大集体企业改革和发展。因此，对国有大集体企业进行改革，应该认识到当前国有大集体企业改革过程中存在的问题，并针对性的提出相应的改革措施。

一、国有大集体企业改制的必要性和意义

二、我国国有大集体企业改制存在的问题及原因

1、国有资产流失严重。企业改制的不规范，导致国有资产大量流失。比如说，在国有大集体企业改制时，原有的一切产权如商标权、发明权、实物设备、投资及增值等都属于国有资产。但在实际改革时，商标权、发明权却被排除在国有资产外。诸多不良状况造成了国有资产直接或间接流失。

2、国有企业和厂办大集体企业难以分离，厂大集体企业依附于国有企业，但是，厂办集体企业规模小，大量企业停产，职工失业，厂办大集体企业问题较多，严重影响了国有大集体企业的发展。

三、国有大集体企业改制的有关措施

（一）加大国企改制的政府监管和政策扶持

1、国有企业改制在实施过程中，要求政府部门创造积极有利的环境，在财政、税收、信贷等方面提供相应的配套措施，配合国有企业的顺利改革。

（二）建立健全现代企业制度，提高企业核心竞争力

（三）通过创新，使厂办大集体企业和主办国有企业分离

1、通过体制创新、制度创新和机制创新，使主办国有企业和厂办大集体企

业彻底分离，成为自负盈亏、面向市场、产权清晰、独立核算的市场主体和法人实体，减轻主办国有企业负担，进一步深化国有大集体企业改革。可通过参考东北地区国有大集体企业改制的问题，对国有大集体企业进行改革，妥善解决厂办大集体企业问题。

2、可以对资不抵债、亏损严重的厂办大集体企业，可以依法破产；对厂办大集体企业的债权债务，可依照法律程序进行处理；对厂办大集体的员工，进行妥善安排。同时，可采取自愿试点的方式进行，被批准试点的地方政府要加强对试点工作的组织指导，成立由部门领导的试点小组，明确分工，采取强有力的措施，稳定、积极、稳妥的推进试点工作。

3、要坚持从厂办大集体实际出发，解决当前存在的重点问题和主要矛盾；要用改革的方法，借鉴东北地区国有大集体企业改革政策，通过重组改制等方式解决员工安置等问题；要根据各方面的承受能力，由政府、企业共同分担改革的成本。

结语：

国有大集体企业改制是国有大集体企业改革的中心环节，在我国社会经济的发展中占有举足轻重的重要地位。针对我国现阶段社会主义发展状况，通过对国有大集体企业改制重要性和原因的分析，在参考东北老工业基地的国有大集体企业的改制问题，提出相应的改革措施，促进我国国有大集体企业的发展，从而促进我国经济的发展，提高我国的综合国力。

参考文献：

[1]傅光明．国有企业产权管理的美英模式[N]．经济日报，202_（11）

[2]章小兵．国企改制成效不明显的原因与对策[J]．现代管理科学，202_(9)：118—119．

[3]秦宏果．现行国有资产管理体制存在的问题及对策[J]．学习论坛，202_（5）．

第四篇：浅论国有大集体企业改制

浅论国有大集体企业改制

关键词：国有大集体企业：改制；问题；建议

一、国有大集体企业改制的必要性和意义

二、我国国有大集体企业改制存在的问题及原因

2、政企不分，企业体制难以真正改革。我国国有大集体企业政府行为和企

业行为边界不清，经营权和所有权结合。政府抓住企业不放，以行政权力取代所有权，直接向企业下达利益、产值等指标，企业在改制中也有很多问题需要政策支持，企业对政府的依赖，也使政企难以彻底分离。

三、国有大集体企业改制的有关措施

（一）加大国企改制的政府监管和政策扶持

（二）建立健全现代企业制度，提高企业核心竞争力

（三）明确国有资本的所有权代表，实现政企分离、政资分离

（四）加快技术创新，合理调整国有企业经济结构

结语：

我国国有大集体企业改制是国有大集体企业改革的中心环节，在我国社会经济的发展中占有举足轻重的重要地位。针对我国现阶段社会主义发展状况，通过对国有大集体企业改制重要性和原因的分析，提出相应的改革措施，对促进我国国有大集体企业的发展，促进我国经济的发展，提高我国的综合国力具有十分重要的战略意义。

参考文献：

[1]傅光明．国有企业产权管理的美英模式[N]．经济日报，202_（11）

[2]章小兵．国企改制成效不明显的原因与对策[J]．现代管理科学，202_(9)：118—119．

[3]秦宏果．现行国有资产管理体制存在的问题及对策[J]．学习论坛，202_（5）．

第五篇：关于对国有改制企业工会组织建设及

关于对国有改制企业工会组织建设及

维权状况的思考

（昆明邮区中心局分拣局孙嘉湘）

当前，随着国有企业改制面的不断扩大，改制企业不断增加，职工队伍不断壮大，并逐渐成为新建企业的重要组成部分。国有企业改制给工会组织带来的触动和影响是深层次的，也是多方面的与之相适应，必须加强改制企业工会组织建设。同时也是我们邮政系统面临企业转型和改制的重大课题，本人是一名普通的邮政一线职工，也是只能肤浅的谈一下，现在我国国有企业改制中工会组织建设存在的一些问题，希望各位领导给予指正。

一、目前改制企业工会组织现状及维权方面存在的主要问题；目前在大多数国有改制企业中，其问题突出表现在：

1、工会组织被撤消和合并的现象极其普遍，职工的政治民主权利得不到应有的落实。工会作为党领导的工人阶级群众组织，其自身的权利和地位是受国家法律所保护的。在企业改制中，工会的基本任务应当是如何整顿和重建，并不存在自然消亡和人为的撤并问题。但事实上我们看到，有90%的企业工会组织，在企业整顿和重组过程中被人为地撤消和合并，其中不乏有过去基础比较好的大型企业。从组织形式上看，有的是工会牌子已不复存在，且被合并到企业的党办挂名，并且由党办人员兼做工会工作，使工会无名无实；有的工会即使有牌子、公章，但同样也被合并到党办、党群工作部或者其他行政部门，理由是精简机构，减员增效，工会首当其冲成为精简对象，变成有名无实的工会。在这种体制状态下的工会组织，由于得不到企业应有的重视，工会工作只能是应付差事，或者被动地做一些力所能及的工作，致使上级工会的目标任务得不到有效地贯彻落实。有的工会干部形象地比喻，目前工会组织状态是“脑袋大、脖子细、麻竿腿”，倒金字塔型的体制，愈往上机构愈多，人员愈多，愈往下，愈是“精干部队”，作为基层工会现已无力支撑，难以招架。从组织作用上看，履行维权职责异常艰难。据调查了解，目前在国有改制企业中，绝大多数已不在坚持实行职工代表大会制度，其他形式的职工民主参与和民主监督也是日趋见少，企业民主管理工作的好与坏，完全取决于经营者的民主意识和利益需求。厂务公开可以搞，但公开什么，怎样公开，何时公开完全要由经营者说了算。这就从根本上导致了企业劳动者和经营者之间的雇佣关系加重，鸿沟加深。工会组织名存实亡，无法作到甚至根本不可能作到依法维权，从而使职工依法享有的政治民主权利得不到有效的贯彻落实。

2、工会主席兼职化、多元化的现象普遍存在，职工的经济利益得不到应有的保障。工会主席兼职化的现象和问题，应当说在我国国企改革前期早已出现，这里暂且不谈其合理性究竟有多大，但随着国有企业改制的不断深入和改制面的逐步扩大，致使这一现象和问题越加严重，由此而产生的矛盾也进一步显现。根据我个人了解，有98%的企业工会主席以及100%的企业基层工会主席都是兼职。从形式上看，有的是党委副书记或行政副职兼工会主席，一般不经常过问工会工作，只是由兼职工会副主席或干事从事日常工作；有的是工会主席兼其他职务，一般的是身兼数职，最多的达十余项。这种工会主席兼职化现象产生的原因，主要是由于企业为了减少成本，缩减工会干部编制造成的。要求干部一专多能，对于从事其它部门的干部而言，理论上是可行的，事实上也是必要的。但是从工会的性质、特点出发，特别是从改制企业工会工作的实践上看却不尽其言。工会主席兼职化，客观上必然造成职能的混淆和交叉，也极其容易造成工会主席角色的错位。试想一个兼职工会主席，在事务性工作极其繁多的情况下，怎能把主要精力放在工会工作上，特别是兼任企业行政职务的工会主席，其表达和维护的身份必然受到限制，根本无法代表和维护职工的合法权益。据了解，在被调查的企业中，绝大多数没有按照中央两办的要求实行厂务公开、平等协商和签订集体合同制度。有的把劳动合同和集体合同混为一谈，更有甚者，个别企业工会主席居然不知何为平等协商和签订集体合同；有的形式上签订了合同，但对合同的执行情况却不能及时检查兑现，认认真真走形式，使合同成为一纸空文；还有的为了应付上级检查，匆忙操作，草率行事，不按规定标准提请职工代表审议通过，致使职工的经济利益得不到切实保障。这一问题的出现，很大程度上是由于工会主席兼职化和多元化现象过重所致。

3、工会财产和经费被挤占和挪用的现象十分突出，职工的精神文化权利得不到应有的享受。《工会法》规定：“工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。”也就是说从法律上已经明确，工会的财产和经费的所有权、支配权使用权归工会所有，任何单位和个人无权干涉或挤占、挪用。但实际情况是，工会财产和经费被挤占和挪用的现象屡见不鲜。从工会财产方面看，多数是由于企业在重组兼并过程中，将工会的固定资产随同企业其他资产一并被清算处理，或者在创建其他企事业中被非法侵占。从工会经费上看，部分改制企业无视法律规定，寻求各种理由拒不向上级工会交纳经费，使工会组织缺少经济来源，无法正常开展活动；有的企业将提留出来的工会经费拒不拨付到工会账户上，而是长期挤占和挪用。特别在改制为非公有制企业群体中，几乎所有工会组织都未设立账户，即使有也是“聋子的耳朵”，掩人耳目。工会财产被挤占和经费被挪用现象，说到底是一种侵权行为，它直接导致了工会的“贫血”和“营养不良”，影响了工会自身的生存、发展乃至作用的发挥。在一些企业可以看到，工会想要开展一些活动和业务培训，由于缺乏资金只好作罢。有的事业心较强的工会干部，每年都能按要求制定工作计划，渴望独立自主开展工作，但往往苦于缺少经费使计划落空。有时不得以只好硬着头皮向企业老板打报告要小钱，反过来还要看人家面子，索取人家的“恩赐”。对此，工会干部无可奈何且又敢怒不敢言，明知工作开展不起来，职工的精神文化权益得不到应有的享受，其自身工作失职，但又无能为力，内心承受着双重的精神压力，时常叫苦不迭。

二、产生问题的成因鉴于目前改制企业工会组织现状和维权方面出现的突出问题，应当说并不是由改革本身造成的，而是在循序渐进的深化改革中，存在着政策中梗阻包括改革措施不配套，法制不完善以及体制上、人的思想观念上的原因所致。主要表现在以下四个方面：

1、在国有企业改制进程当中，部分领导者对职工在改革中的主体地位认识不足，给工会组建包括维权工作带来了后患。一些政府主管部门领导者和企业经营者在国企产权制度改革中，面对利益关系的重大调整和劳动关系即将发生的重大变化，在指导思想上出现了偏差，没有将依靠职工搞改革这一指导方针贯彻始终。一方面认为，在市场经济条件下，强调政企分开，产权明晰，只有作为出资人的政府及其委派的法人代表才有权决定产权改革问题，职工群众无权干涉，因而忽视了职工民主监督和民主参与作用，导致了部分国有资产流失；另一方面，为了追求所谓“国企改革的快节奏”和招商引资最大化，对于一些包袱较重的国有企业，采取一些不合适宜的“让步”政策，使投资方或购买方在重组企业时想方设法获取更多的实惠。至于组建党委、包括组建工会，确定工会主席人选等问题在签约合同上一概不提，所以工会组织被兼并，工会主席兼职化，工会维权的步履艰难也就在所难免。更有甚者，一些企业在改革中把职工当成改革对象，将一些年龄偏大，体弱多病的职工当成包袱甩掉，又不能很好地解决职工的生存、养老和医疗保险问题，把改革的成本推给社会和职工中的弱势群体，致使职工的群体上访事件屡屡发生。

2、国家现有的法律法规不完善，且存在执法不严和缺乏刚性制约机制问题，加大了工会组建和维权工作的难度。工会要切实履行维护职工合法权益的基本职责，需要有严密的法律法规作保证。但事实上，国家现有的法律法规还不尽完善，使国有改制企业工会组建包括维权工作难度加大。例如《工会法》只是规定了“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要来源的体力劳动者和脑力劳动者，……都有依法参加和组织工会的权利。”并未对企业法人在组建工会上规定相应的法律责任。除此之外，像《外资企业法》、《中外合作经营企业法》等法律，也没有对组建工会做出硬性规定，从而使组建工会经常遇到实质性难题。一位外资企业老板曾直言不讳地说，我遵守中国的法律，成立工会我没意见，但员工并没有这样的要求，我没有责任也没有这个义务去找麻烦，给自己制造对立面。再比如，现行的有关法律法规，虽然对阻挠依法组建工会，非法撤并工会，妨碍工会通过其他形式依法维护职工合法权益等行为，明文规定应追究法律责任，但因未缺乏相应的实施细则和刚性措施，因而使执法部门对侵权行为难以操作。再加上有些部门执法不严，回避矛盾，使侵权者对违法行为产生的后果，无须有任何的担忧，仍然是我行我素，工会就是有天大的本事也只能无济于事，望法兴叹。

3、工会主席与企业经营者身份地位的不对等，使工会维护职工合法权益只能处于“维持”状态。工会代表和维护职工的合法权益，是工会最重要的职能，但在国有改制企业中，我看到工会维护职能逐步在弱化或者根本无法履行职责。一方面，企业改制变为民营或私营以后，所有权和经营权都发生了根本转变，原有的工会体系和格局已被打破，工会要想独立自主开展工作已成为历史，说到底一切都要按企业老板意志行事，维权就要看给不给你权，让不让你维；另一方面，企业劳动关系发生了根本变化，工会主席的身份也随之转变。作为经营者的雇员，一个打工者，拿老板的钱，吃老板的饭，客观上已失去与经营者平等协商的资格，主观上无与老板进行谈判的勇气和胆量，搞不好连自己的饭碗都保不住。许多企业的工会主席，惟恐自己的生存饭碗被打破，替职工说话办事底气不足，小心翼翼。甚至有的工会主席为了迎合老板的欢心，违心地做一些违背职工意愿的事情。当然，即使有的工会主席敢于仗义执言，维护职工权益，也免不了遭受企业老板的暗算。某外资企业工会主席，由于为职工说话有些强硬，得罪了老板，便遭受暗算，莫名其妙地将她由副厂级干部降为一般部长级干部，工资待遇降了一大快，年终分红甚至还不如一般员工。她说：“在我们这类企业做工会工作，一切都要慎之又慎。维权只能叫做维持，除非你不怕丢饭碗，否则别无选择。”

4、企业员工雇佣观念增强，缺乏自身合法权益的自我保护意识，给工会维权工作带来了消极影响。在国有改制企业中我们看到，企业员工由于身份的变更，其主人翁意识已日见衰退，普遍感到现在和过去不同了，对个人来说不过就是一个打工仔，除了想多赚些钱，其它别无所求。由于利益的驱动，他们一般工作责任心都很强且遵守纪律，为了提高生存质量而拼命地劳作，惟恐出现任何差错。由于对现有的法律法规了解甚少，往往对于侵权行为和自身利益是否遭受损害缺乏关注，甚至有的表情无奈，默默承受。一位民营企业员工坦诚地说：“在人屋檐下，使你不得不低头。现在市场上劳动力过剩，许多人找不到工作，你想怎样不好使，否则你就走人，外边很多人等着呢。”由于企业员工普遍报有这种心态，因此，在很大程度上给工会维权工作造成了不良影响。有的工会干部明知对一些违法行为应加以制止，以维护职工的合法权益，但由于缺少强有力的后盾支持而无法操作。特别在一些企业的经营者看来，有些事情员工都没有提出来，你工会算干吗的，你想煽动员工“闹事”是无论如何不可以的，也是不可能让你办到的。

三、加强国有改制企业工会组织建设及加大工会维权工作力度的对策思考

（一）必须坚持全心全意依靠工人阶级指导方针。把加强党对工会的领导作为加强党的执政能力建设的重要内容予以高度重视。全心全意依靠工人阶级是我们党根本的指导方针，也是不可动摇的政治原则。早在我国革命和建设时期，我们党之所以取得决定性胜利，确立了稳固的执政地位，正是由于坚持了“依靠”方针。诚然，深化企业改革，推进中国特色社会主义进程也必然需要坚持和巩固这一方针。工会是党领导的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是职工合法权益的维护者。在市场经济不断发展，特别是企业劳动关系发生深刻变化的情况下，必须要坚持党对工会的领导，这是工会的必然选择，也是一大政治优势。同时也给进一步加强和改善党对工会的领导提出了重要课题，即如何把这一问题作为加强党的执政能力建设的重要内容予以高度重视。首先，要考虑到在制度上要建立健全充分体现和保证党对工会领导的长效机制，不断增强这种领导的及时性、有效性和稳定性，确保工会工作的政治方向；其次，要在方针政策上，应当给予工会工作更多的指导和支持，以保证工会“组织起来，切实维权”方针的落到实处，更好地实现“巩固党的阶级基础，扩大党的群众基础”目标任务；再次，在非公有制企业特别是没有党组织非公企业当中，应当如何加强和改善党对工会的领导，以保证工会地位和作用得到充分有效地发挥等等。对于这些新的重大课题，各级党组织包括工会组织都应当进行认真的思考，提出具有前瞻性的思路和对策，积极地创造性地开展工作，从而使工会工作有机地成为党的建设新的伟大工程的重要组成部分，促进党的“依靠”方针进一步贯彻落实。

（二）适时调整工作重心与工作重点，强化对《工会法》及相关法律法规执法检查，建立健全各项制度落实的刚性制约机制。当前，面对国有企业改革步伐的不断加快和非公有制企业的迅猛发展，特别是今明两年还将有大批国有企业改制为非公有制企业的新形势，作为上级工会必须将工作重点和重心实施战略性转移，将加强非公有制企业工会组织建设和突出工会维护职能摆到重要议事日程，切实作到依法组建、依法整顿和依法维权。第一，要加大对《工会法》、《劳动法》等法律法规执法检查和有关政策落实情况的监督力度。积极配合市有关部门，重点对国有改制企业贯彻落实国家有关保障职工合法权益的法律法规、政策落实情况进行监督检查。对借企业改制之机，非法撤并工会组织、侵犯职工合法权益和损公肥私的行为等问题，要坚决予以纠正并严肃处理，同时建议人大对相关法律法规进行修改和完善；第二，要建立健全“源头”参与保证机制。坚持工会与政府的联席会议制度和劳动关系三方协调机制，并将企业改制中维护职工合法权益问题作为重要内容进行充分协商，督促有关部门严格做出规定，确保企业改制与建立工会组织、选举工会主席、建立平等协商和集体合同制度的同步进行和同步落实，以避免改制企业劳动关系调整走弯路和为今后工会组建留下后患；第三，要建立和完善制度落实制约激励机制。建议政府实施工作目标考核责任制，督促有关部门不但要切实承担起完成企业改制的责任和义务，而且要切实承担起保障职工合法权益，促进社会稳定的责任和义务。对工作业绩突出的单位和个人，要予以表彰和奖励；对工作失职，导致职工严重不满甚至造成职工集体上访产生恶劣影响的，要追究有关部门和单位主要领导的责任。第四，要适时建立工会干部保护机制。督促政府设立工会干部保障基金，建立维护工会干部合法权益的规章制度和实施办法。对于仗义执言依法维护职工合法权益，且遭受打击报复的工会干部，要予以政治上的保护和经济上的援助，以此来调动广大基层工会干部的积极性，促进他们勤奋工作，敢于维权和善于维权。

（三）坚持与时俱进，增强工会理论创新和体制创新意识，积极探索非公有制企业工会新型组织模式和管理体制。面对改革不断深化的新形势，要求各级工会组织要进一步增强工会理论创新和体制创新意识，作到与时俱进，求真务实。当前，最重要的任务是，要按照“组织起来，切实维权”工作方针，积极探索有别于传统计划经济体制下的新型组织模式，明确新型劳动关系前提下突出工会维护职能的基本观点，加大具有现实性、针对性，前瞻性的理论研究工作力度。在实践中，要尽快适应市场经济条件下社会经济成分、组织形式、利益关系多元化、市场化的客观现实，按照市场经济规律要求，打破长期以来传统的、单一的组织体制和形式。比如，积极推广沿海地区工会组织建制的成功经验，试行基层工会主席直管的组织体制。在较大的改制企业和非公有制企业中试行工会主席直选和工会干部委派制，这样能够彻底打破工会干部在经济利益上对企业老板的依附关系，有利于工会干部充分履行维护职责。又比如，针对单个企业特别是规模较小，流动性大的企业工会干部，维权力不从心，且任务又日益艰巨的现实，要大力加强产业和行业工会的建设，建立以区域性和行业性为特点的行业工会或工会联合会，可以整合维权实力，增强维权效果。再比如，按照新形势要求和工会承担协调劳动关系，维护职工利益使命的特点，要逐步建立和形成工会干部职业化格局，努力建设一支政治素质高，热衷群众工作，懂经济、知法律、善协调的职业化干部队伍，从而使“组织起来，切实维权”方针目标得到有效落实。