中共苏州市委 苏州市人民政府 关于建立生态补偿机制的意见

第一篇：中共苏州市委 苏州市人民政府 关于建立生态补偿机制的意见

中共苏州市委 苏州市人民政府 关于建立生态补偿机制的意见(试行)

（发稿时间：2010-09-07 阅读次数：368）

苏州市建立生态补偿机制

为全面深入贯彻落实科学发展观，加大生态环境保护力度，加快生态文明建设，统筹区域协调发展，积极探索苏州实现“两个率先”进程中有效保护生态环境的可行途径，根据市委、市政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见和市人大关于进一步加强苏州生态文明建设的决定，7月1 2日，市委市政府出台了关于建立生态补偿机制的意见(详见下文)。

中共苏州市委

苏州市人民政府 关于建立生态补偿机制的意见(试行)

苏发【2010】35号

(2010年7月12 日)为全面深入贯彻落实科学发展观，加大生态环境保护力度，加快生态文明建设，统筹区域协调发展，积极探索苏州实现“两个率先”进程中有效保护生态环境的可行途径，根据市委、市政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见和市人大关于进一步加强苏州生态文明建设的决定，现就建立生态补偿机制提出如下意见。

一、指导思想和基本原则

生态补偿是政府通过财政转移支付，对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予的经济补偿。指导思想是：以科学发展观为指导，以统筹区域协调发展、把苏州建设成为生态环境优美的最佳宜居城市为目标，创新体制机制，完善政府对生态环境保护的调控手段和政策措施，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，保障经济社会全面协调发展。建立生态补偿机制应坚持以下基本原则：

1．统筹区域协调发展。以直接承担生态保护责任的乡镇政府(含涉农街道，以下简称乡镇)、村委会(含涉农社区，以下简称村)、农户为补偿对象，通过生态补偿，使因保护生态环境，经济发展受到限制的区域得到经济补偿，增强其保护生态环境、发展社会公益事业的能力，保障生态保护地区公平发展权，使地区间得到平衡发展。

2．责、权、利相统一。按照生态环境保护要求，准保护、谁受偿，谁受益、谁补偿，谁污染、准治理，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。使生态环境的保护者，通过生态补偿机制，获取相应的经济补偿；资源环境的开发、利用、受益者，承担一定的经济补偿责任；对生态环境造成破坏、污染者，承担相应的环境治理责任。

3．突出重点，分步推进。从苏州实际出发，创新体制、机制，因地制宜选择生态补偿方式，突山以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，逐步加大补偿力度，完善补偿机制。

4．政府主导与市场调控相结合。坚持政府主导，通过财政转移支付，加大财政对生态保护的投入。同时，积极引导社会各方参与，合理利用生态资源，探索多渠道、多形式的生态补偿方式，拓宽生态环境保护补偿市场化、社会化运作的路子。

二、生态补偿的政策措施

1．关于生态补偿标准。

各市、区要突出重点，每年按以下标准进行生态补偿：

(1)加强基本农田保护。建立耕地保护专项资金，根据耕地面积，按不低于400元，亩的标准予以生态补偿。同时，对水稻主产区，连片1000～10000亩的水稻田，按200元／亩予以生态补偿；连片10000亩以上的水稻田，按400元／亩予以生态补偿。

(2)加强水源地保护。对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村，按每个村100万元予以生态补偿。

(3)加强重要生态湿地的保护。对太湖、阳澄湖及各市、区确定的其它重点湖泊的水面所在的村，按每个村50万元予以生态补偿。

(4)加强生态公益林保护。列为县级以上生态公益林的，按100元／亩予以生态补偿。

(5)对水源地、重要生态湿地、生态公益林所在地的农民，凡农民人均纯收入低于当地平均水平的，给予适当补偿，标准由各市、区确定。

2．生态补偿资金的承担。

根据现行财政体制，各区生态补偿资金由市、区两级财政共同承担，其中：水稻主产区，水源地及太湖、阳澄湖水面所在的村，市级以上生态公益林的生态补偿资金，由市、区两级财政各承担50％；其它生态补偿资金由各区承担。各县级市生态补偿资金由各县级市承担，市级财政对各县级市生态补偿工作进行考核并适当奖励。

3．生态补偿资金的拨付、使用与管理。

生态补偿资金每年由市及各市、区按上述标准核定后，拨付乡镇、村，主要用于生态环境的保护、修复和建设；对直接承担生态保护责任的农户进行补贴；发展乡镇、村社会公益事业和村级经济等，其中耕地保护专项资金专项用于开展土地复垦复耕、土地整理、高标准农田建设及对土地流转农户、经营大户进行补贴等。

三、生态补偿的保障机制

1．优化乡镇财政体制。各市、区根据生态环境保护的总体要求和责任，按照事权与财力相匹配的原则，调整、优化各市、区与所辖乡镇的财政体制，逐步增加生态环境保护重点乡镇的财力，增强乡镇保护生态环境的能力。

2．设立生态补偿专项资金。市及各市、区要通过财政预算安排、土地山让收入划拨、上级专项补助、接受社会捐助等多种渠道，设立生态补偿专项资金。生态补偿专项资金预算安排数随财力的增长相应增加。

3．完善财政投入机制。各级财政要按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断加大财政对“三农”的投入，各级财政对农业的投入增长幅度要高于财政经常性收入增长幅度，土地山让纯收益的15％要全部用于农业。坚持生态优先，加强自然环境保护与建设，维护和修复生态系统整体功能，促进生态环境的自然恢复；发展现代农业，加大耕地特别是水稻田的保护力度；积极推进农村绿化，建设一批生态保护区和森林公园；加强水源地和生态湿地保护；加快发展农村社会事业，加强农村公共服务体系建设。各级财政支农资金及基础设施建设、公共服务能力建设资金的投入要向环太湖、阳澄湖等生态保护重点地区倾斜。

4．健全生态环境的保护、治理机制。要按照苏州生态文明建设的总体部署，加大生态

环境保护和生态工程建设力度，加强环境污染整治。要进一步优化环境保护、污染防治资金的使用，加大对生态湿地保护的投入，加快白然保护区、重点生态功能保护区建设；要进一步加大镇、村污水的治理力度，各级财政要安排一定的资金川于镇、村污水治理，来源于镇、村的污水处理费要全部用于镇、村污水处理设施的建设和运行管理；要逐步建立、健全区域排放控制和流域水环境保护的补偿制度，实行污染物排放总量控制指标有偿分配制度和排污权有偿交易制度；要加强饮用水水源地的建设干¨保护，随白来水费征收的水资源费地方留成部分用于饮用水水源地建设、保护和管理的比例要达到60％以上。

5．引入市场机制。以实施城乡一体化发展综合配套改革为契机，加快各地土地利用规划的调整和优化，经济发展受到限制的区域可采取异地发展等办法，增强该类地区村级集体经济的造血功能，实现限制发展区与其它地区的共同发展。

支持、鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治，对生态环境资源进行合理利用，积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发、发展乡村生态旅游等相结合的有效途径，在保护、改善环境中实现生态环境资源的经济价值，积累生态环境保护资金，形成良性循环的机制。

6．完善生态补偿保障措施。各乡镇、村应根据相关法律、法规，对基本农田、水源地、生态湿地、生态公益林进行保护，相关部门认定其未能尽到保护责任的，由财政部门缓拨、减拨、停拨及收回生态补偿资金。违反相关法律法规的，由行政主管部门依法对相关责任人员予以行政处罚。

生态补偿资金拨付、使用、管理具体办法由财政部门会同相关部门另行制定。

四、加强组织领导，切实做好生态补偿工作

生态补偿涉及各方面利益格局的调整，政策性强，涉及面广，各级党委、政府要高度重视，切实加强对生态补偿工作的组织领导，要把建立和完善生态补偿机制作为苏州建设“三区三城”，推进生态文明建设和城乡一体化发展综合配套改革的一项重要工作，认真听取社会各方面的意见，坚持改革创新。各市、区要结合本地实际，制定生态补偿实施办法，从政策上、机制上积极探索实践，逐步扩大生态补偿范围，增加补偿内容，提高补偿标准，不断完善生态补偿机制。各地出台的生态补偿标准不得低于本意见规定的标准，并报市政府备案。

市各有关部门要按照相关法律法规及各自职能，密切配合，共同做好生态保护、补偿工作。

规划部门要科学编制并严格执行市域城镇体系规划、城市总体规划和控制性详细规划，把生态文明建设的各项要素落实到市域空间布局、基础设施建设、产业和人口发展、环境保护等各个环节。

环保部门要拟订和监督实施全市重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划，加强环境保护和污染治理，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。

国土部门要按时完成土地利用总体规划修编，进一步落实基本农田保护面积和优化基本农田布局，并建立全市基本农田保护管理信息系统，提高动态监测水平。

农业部门要认真落实“四个百万亩”空间布局，会同相关部门做好连片种植水稻的基本农田、生态湿地、生态公益林等的认定，对基本农田、生态湿地、生态公益林的保护情况进行监督、考核，推进绿色、无公害农业生产方式，加强农业面源污染的控制。

水利(水务)部门要加强农村水系规划和农村水利建设，加大镇、村生活污水处理力度，做好集中式饮用水水源地保护区的认定，加强饮用水水源地建设和保护。

财政部门要安排、管理好生态补偿资金，制定生态补偿资金的管理办法，确保生态补偿落实到位，并对生态补偿资金使用情况进行监督。

第二篇：生态补偿机制建立的理论思考

生态补偿机制建立的理论思考

西北政法大学经济法学院环境与资源保护法专业2009级

张征

【摘要】 本文介绍了生态补偿的概念及其理论来源，建立生态补偿机制面临的基本问题，重点探讨建立生态补偿机制的途径和方法，最后分析了生态补偿机制在中国的现状。

【关键词】 生态补偿 生态补偿机制

一 生态补偿的定义和必要性

（一）生态补偿的定义

生态补偿是目前比较热门的一个话题。德国1976年开始实施的Engriffsregelung政策，美国1986 年开始实施的湿地保护No-net-loss 政策等都体现了生态补偿原则，对促进生态环境的保护起到了良好的作用，这些可以看成是生态补偿的起源。

国内外对生态补偿有不少定义，但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，到目前为止还没有一个统一的定义。如Cuperus 等将生态补偿定义为:“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。”毛显强等将生态补偿定义为:“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿）,提高该行为的成本（或收益）, 从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”“总的来说，在上世纪 90 年代前期的文献中,生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词;而 90 年代后期以来，生态补偿则更多地指对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。到今天，生态补偿已经不是单纯意义上对环境负面影响的一种补偿，它也包括对环境正面效益的补偿，涉及的范围也不是单纯的项目建设，它包括到政策、规划、生态保护等多个方面。尽管生态补偿的定义没有统一，但其基本理论来源是一致的，即环境外部成本内部化原理，其目的就是为了解决资源与环境保护领域的外部性问题，使资源和环境被适度、持续地开发、利用和建设,从而达到经济发展与保护生态平衡协调，促进可持续发展的最终目标。

（二）建立生态补偿机制的必要性

改革开放30 多年来，我国经济持续高速发展，年均GDP 增长接近10%。但是，这种快速发展是建立在大量消耗能源、资源和付出巨大环境代价基础之上的。目前，我国生态安全居国际倒数18 位。我国沙化土地面积高达174 万平方公里，占国土总面积的18.1%，影响着4 亿多人民的生产和生活。我国2009 年的森林覆盖率为20.36%，低于世界平均水平。我国水土流失严重，每年流失土

壤50 多亿吨，其中2009 年水土流失面积356.92 万平方公里，占国土总面积的37.2%。水土失加剧了山体滑坡、泥石流、洪涝、沙尘暴等自然灾害的频繁发生。这不仅带来巨大的直接经济损失，而且还导致生态系统服务功能下降，并直接危及着国家生态安全。

鉴于国内资源与生态环境面临的严峻形势，我国再也不能延续以牺牲资源环境和危及国家生态安全为代价来片面追求经济增长的发展方式。当然，在目前的社会主义初级阶段，我们既不能以停止发展的方式来保护生态安全，也不能以“生产第一主义”为借口放纵污染。经济发展是关系人类生活水平高低的问题，而环境则是事关能否生存的问题。面对这种局面，在经济发展中我们必须在确保经济平稳发展的同时，采取综合而有效的环境控制措施，特别是采取具有激励机制的经济措施，即建立生态补偿机制，以确保经济与环境的协同发展。

二 我国现行生态补偿机制及其缺陷

（一）我国现行生态补偿机制

长期以来，中国的生态补偿机制，以“单中心”的政府补偿为主，其存在的问题主要有如下三个方面。

（1）纵向补偿为主，缺少横向转移

目前在中国生态补偿的财政转移支付中，中央对地方的纵向转移支付占主导地位。财政转移支付为生态补偿的实施提供了重要的资金支持，对生态保护地区因保护生态环境所牺牲的经济利益给予了相应的补偿。与此同时，西部集中了中国主要的生态环境屏障区，是生态环境的多数供给者，而中东部则是生态环境的受益者，生态环境的供给者和受益者在空间上的不对应导致西部生态环境供给者无法得到有效补偿，生态系统服务利益相关者之间缺少横向转移支付方式。

（2）补偿方式以项目工程为主，缺乏稳定性

目前中国以政府为主体的生态补偿多以项目工程方式进行。例如在生态补偿项目“退耕还林”和“退牧还草”中，在项目期内的5~8 年中，当地农户能够得到相应的补偿金额，从而他们会保护生态环境，限制自己的生产和开发行为。同时，当地农户需要调整生产和生活方式，不再过分依附土地进行生产活动。但目前农户能够成功实现转型的比较少，大多数还是依附土地进行生产活动。由此，如果农户的利益在项目期后无法得到补偿，为了生活和发展需要，他们就不会限制自己的生产活动，可能会引发新一轮的生态环境破坏。这种有明确时限的项目工程的组织实施方式给政策实施的效果带来较大的变数和风险。

（3）补偿标准偏低，难以激励生态补偿行为生态补偿标准关系到生态补偿行为的实施效果。过低的补偿标准导致生态补偿项目的实施难以达到预期效果。例如，在生态公益林补偿项目中，一些地区的补偿标准低于其所产生的经济效益和生态效益，无法满足农户的基本生活需要，难以激励生态补偿行为。

（二）我国现行生态补偿机制建立的难题

生态补偿的意义可以很清楚地被理解，但生态补偿机制的建立是相当困难的，它是一项复杂的系统工程。建立生态补偿机制需要解决的三个基本问题是:谁补偿谁，补偿多少，如何筹集资金补偿。这三个问题看似简单，但到目前为止尚未得到很好的解决。

第一个基本问题就是确定补偿者和补偿接受者问题。在解决这个问题时必

然会涉及到生态环境产权界定的问题，产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的, 在不同国家或同一国家的不同地区，环境和资源的产权的内涵也不一致，这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。

第二个基本问题就是补偿强度问题。要建立科学、合理的生态环境补偿机制必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。

建立生态补偿机制面临的第三个基本问题是资金筹集问题。资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。

除此之外，建立生态补偿机制还必须考虑到生态系统的自然特征;补偿手段实施的具体环境，包括经济状况、制度状况、政治状况等;公平性、可承受性和可操作性等多方面的因素。

三 建立生态补偿机制的途径

针对如何建立生态补偿机制，有一些学者对此进行了探讨，但很少见有系统论述的文章。一般来说，生态补偿机制的建立应该从解决三个基本问题入手，综合考虑其他因素进行。

（一）环境资源产权界定

环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的，权威性、可操作性的行为规定和使用约束。环境产权的界定可尝试通过以下途径进行: 第一，强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效管理，将环境产权界定和资产的管理逐步纳入法制化轨道。如对于矿产、土地、水体、森林等可明确界定产权的自然资源,给予其法律依据，明确产权责任主体，而对于诸如空气、水质等难以界定产权的生存质量资源，必须通过强有力的措施和机构使其利用得到有效的监督管理，做到利用透明化、公开化、规范化。

第二，通过政府的示范作用，推进环境产权的明晰化和规范化。如在重大工业污染的控制和治理、自然资源的开发和利用项目中，政府可以确定自己的主导地位，通过自己的监测、治理系统把环境资源纳入国民经济核算体系，通过政府的示范作用，逐步在全社会推广。

第三，建立相应的经济激励机制，完善资源税制，建立环境资源代价共担机制。通过经济激励机制，使环境产权所有者在担当风险的同时能够得到有效的回报，从而促进环境产权制度的建立和完善;通过对不同资源、不同税种税率的科

学测定，制定切实可行的、便于监督与操作的资源税种税率及环境污染测定指标，迫使资源破坏者在自身利益和所付代价中进行权衡，以有力度的惩处措施遏制破坏生态、危害环境产权主体利益的行为。

第四，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。目前资源和环境保护的较大缺陷是管理机制和压力机制过多而利益驱动机制和动力机制缺乏，市场机制作用缺乏。如可以在环境立法中确定环境产权的中心地位，通过市场机制使环境产权的流转及环境财富的生产和“负生产”、交换、分配及使用各有自己的利益机制自动地加以调节，从而走上良性循环的轨道。

第五，加强国际合作，建立跨国、跨省、跨地区的环境资源保护组织，形成网络化、国际化的环境管理体系，建立协调机制解决涉及到不同国家或地区间的环境利益和损害纠纷问题。

（二）生态补偿中资源环境价值的评估

目前对资源环境价值评估的方法论述比较多，比较常见的方法有以下几种:（1）效果评价法

这种方法主要是根据环境资源提供的环境效果, 计算出效果的定量值。如森林资源的环境价值，可以通过森林资源每年涵养水源的吨数、每年制造氧气的吨数等，再根据市场货物代替非市场货物法，求出森林环境效益的“影子价格”。（2）收益损失法

这种方法主要是从环境资源效益的损失角度评价环境资源的效益。如森林保护土壤的效益评价,可根据因土壤退化而放弃使用的机会成本来计算森林在减少土壤侵蚀方面的价值。（3）旅行费用法

这种方法主要是建立旅行费用—游憩需求模式将某一旅游地的旅游者所支付的旅行费用作为内涵价格，其主要适用于具体旅游地的评估，它是目前世界上尤其是发达国家中应用最广泛的一种游憩价值间接评价方法。（4）随机评估法

通过访问或发放调查问卷直接询问消费者对环境商品的最大愿意支付量，以获得环境商品的个人价值，进而推出环境商品的经济价值。在生态补偿机制的实践中，往往要综合几种方法来确定环境资源的价值，从而确定出科学的补偿金额及补偿形式。

（三）生态补偿资金的来源

生态补偿资金可以从以下途径进行筹集:（1）生态补偿费与生态补偿税

政府可以征收生态补偿费和生态补偿税，建立生态补偿基金，作为生态补偿资金的一个重要和稳定的来源。

（2）生态补偿保证金制度

如1977年,美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定:任何一个企业进行露天矿的开采,都必须得到有关机构颁发的许可证;矿区开采实行复垦抵押金制度,未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦;采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。英国1995 年出台的环境保护法,德国的联邦矿产法等也都作了类似的规定。这种形式的生态保证金制度可尝试在其他行业和部门逐步推广。

（3）各级财政生态专项补偿

目前进行得较多的是国家财政专项补偿，但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远，今后要逐步建立起起国家财政补偿同区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。在补偿方式上可以以间接的方式进行，如对于有利于资源保护的经济行为可以通过减免税费的方式补偿，如对农民减免农业税、特产税、教育附加费等等,都可以起到鼓励正确的环境行为方式的作用。

（4）优惠信贷

优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金,解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款,提高行为的生态效率。

（5）其他途径

建立市场机制促进补偿，如建立排污权交易市场，促进企业之间的相互补贴;建立生态补偿捐助机构，接受来自社会的各种捐赠;发行生态补偿彩票等，多方位进行资金筹措。一般来说，生态补偿规模越大,涉及的利益相关方就越多,协调他们共同行动的成本也就越高，开发和实施的难度和复杂性就越高。没有任何一种策略对所有地区都有效,真正起作用的补偿机制应该是因地制宜的,需要发挥多种补偿机制的优势综合进行。

四、进一步建立健全我国生态补偿的基本思路以及政策建议

（一）进一步建立健全我国生态补偿的基本思路

1．生态补偿的基本原则。一是让保护者得到合理的补偿。这是建立生态补偿机制的核心。二是政府主导。无论是生态补偿范围和标准的确定，还是有关补偿资金的筹集、分配和使用，都需要发挥各级政府的主导作用。三是以经济补偿为主。发挥生态作为资本的属性，解决生态环境保护和建设资金短缺、重要生态地区基本公共服务水平严重落后、人民群众生计困难等问题。四是要逐步实现生态领域的全覆盖。要从目前的森林、流域、草原生态补偿，逐步拓展到包括湿地生态补偿等在内的所有生态领域，并逐步过渡到以区域生态补偿为主体的生态补偿体系。五是要分层次推进。实行国家、省区、流域和局部地区等多层次的生态补偿。六是循序渐进。要从关系国家生态安全的重点地区，特别是国家确定的限制开发和禁止开发区域开始，逐步推进。

2．生态补偿的基本框架。一是对禁止开发区域的生态补偿，包括有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等重要生态功能区的补偿等。二是对限制开发区域的生态补偿，包括水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型生态功能区的补偿等。三是对重点和优化开发区域的生态补偿。重点开发区域和优化开发区域，是未来我国工业化、城镇化的重点区域，但区域内的一些次区域要发挥生态功能，对这些次区域也应该建立以地方为主的生态补偿机制。

3．生态补偿的标准。一是对各类生态建设成本的补偿。对以生态效益为主的林业和生态建设工程，所给予的补偿应该能够支付工程建设的所有支出；同时，还应该有合理的经济回报。二是对生态环境保护成本的补偿。主要是各类自然保护区、重要生态功能区等为保护生态所付出的补偿。三是可能破坏生态环境、必须进行生态建设的补偿。包括各类矿山开采、工程建设等可能对生态环境造成破坏的，要对破坏后恢复的成本进行合理核算，按照“谁破坏、谁赔偿”的原则收

取破坏者的赔偿费用。四是对生态环境提供者为保护生态而放弃发展的机会成本的补偿。要作为计算财政转移支付的重要因素加以考虑。

4．生态补偿的资金筹措。一是向生态环境的受益者收费。生态环境的受益者应该向生态环境的提供者付费。对涉及国家生态安全的大江大河源头地区、防风固沙区、国家级自然保护区等，受益范围是整个国家乃至世界，国家应向服务提供者付费。对区域性受益的生态项目，应该由受益区域按照一定比例共同付费。二是向破坏生态环境者收费。对资源开发、工程建设等会造成植被破坏、水土流失、生物多样性减少的，要对其行为可能对生态环境造成的损失进行合理评估，并按照重置成本由破坏者给予赔偿。三是向生态环境的使用者收费。良好的生态环境，还具有休闲观光、科学考察等多重功能，可以对这些使用者合理收费。四是向社会广泛筹集资金。通过推行生态产品标识、设立生态补偿基金等方式，鼓励社会各界自愿为推进生态补偿作出贡献。

（二）加快建立生态补偿机制的政策建议 1 完善生态补偿的相关法律法规。加快完善法律法规, 使生态补偿进入法制化、规范化轨道, 是建立健全生态补偿机制的重要前提和基础。目前, 我国开展的生态补偿试点, 主要是依据有关行业法律法规中的有关条款, 而在执行这些条款时又缺乏统一的法律法规及细化的实施细则和操作办法, 影响实际工作效果。要按照国家主体功能区规划的战略部署和基于主体功能区规划的生态补偿框架, 尽快制定综合性的生态补偿法律法规, 对我国生态补偿的基本原则、补偿对象、补偿标准、资金筹措、工作分工及职责、监督评估等作出全面系统的规定。同时, 各地各部门要依据国家的综合性法规, 研究出台本地本部门的实施办法和规章, 形成一整套分工明确又相互衔接的规章制度体系, 做到有法可依、有章可循、照章办事。

发挥财税政策在生态补偿中的主导作用。要按照主体功能区规划要求, 加大生态因素在均衡性转移支付中的权重, 充分考虑成本差异, 不断完善对重要生态功能区的转移支付办法, 加大各级财政对重要生态地区的转移支付力度。对生态重要区域的转移支付, 既要能够弥补地方政府为保护生态环境所支付的费用, 还要考虑地方政府因限制经济发展而付出的机会成本。要充分发挥税收杠杆调节和政策导向的作用, 加大对生态环境有负面影响的经济活动主体的税收征收力度, 逐步建立有利于减轻生态环境损坏、促进生态环境改善的税收制度。完善现有生态建设工程的投入政策。对以生态效益为主的生态公益项目建设, 投入资金应该全部由政府分担;对于有一定经济效益的生态建设项目, 要按照生态效益所占比例的大小, 合理确定政府投入比例。3 尽快建立生态效益指标和监测体系。这是建立生态补偿机制的重要基础性工作。国家有关部门要尽快开展生态效益测算的专项研究工作, 包括生态系统服务功能的物质量和价值量的核算方法, 资源开发和工程建设活动等的生态环境代价核算方法, 合理生态补偿标准的确定等;与此同时, 还要加强对生态环境情况的动态监测, 建立科学的生态环境监测和生态效益指标评价体系, 为科学合理地开展生态补偿提供理论支撑和科学依据。

加强对生态补偿工作的组织管理。建立生态补偿机制的目的是为了充分调动各有关方面开展生态环境建设和保护的积极性, 使我国生态环境状况能够得到明显改善。目前, 我国生态建设中重建设轻管理、边建设边破坏等问题还相当突出, 部门分割、分业监管等体制矛盾依然存在。建议配合国家生态补偿机制的

建立, 理顺国家生态环境建设和保护的管理体制, 变多头监管为统一管理, 为生态补偿机制的实施提供强有力的组织保障。

五、主要结论和建议

针对生态环境的利益相关者所面临的激励因素，通过构建多元补偿主体和多维权力向度，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，可以成为解决生态补偿问题的新思路。

（一）进一步完善政府补偿机制

进一步加大财政对生态补偿的支持力度，加大对自然保护区和生态功能脆弱区的保护和投入力度，增强各种资源税（费）的生态补偿功能，进一步区分中央与地方在生态补偿实施中的控制范围，积极探索区域间生态补偿模式。

（二）积极探索市场补偿机制积极探索资源使用权、排污权交易等的市场化生态补偿模式。逐步实现区（流）域内污染物排放指标的有偿调配机制，逐步建立政府监管下的排污权交易模式及机制。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。

（三）逐步建立自主补偿机制政府要加大宣传生态补偿的重要意义，逐步提高民众生态环境的保护意识和法律意识，鼓励民众积极参与生态环境保护活动。鼓励建立非政府类环保组织，多渠道筹集社会闲散资金投入到生态补偿项目中。逐步转变政府在生态补偿中的角色，构建一个对个人参与者开放的制度环境和市场，促进社会自治组织发展，鼓励社会自治组织通过各种途径参与生态补偿。

参考文献 ［1］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道［M］.上海：上海三联书店，2000.［2］埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展：基础设施政策透视［M］.上海：上海三联书店，2000.［3］麦金尼斯.多中心治道与发展［M］.上海：上海三联书店，2000.［4］麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.上海：上海三联书店，2000.［5］陈艳敏.多中心治理理论:一种公共事务自主治理的制度理论［J］.新疆社科论坛，2007，（3）.［6］罗文君.论政府在环境公共物品供给中的角色［J］.湖北行政学院学报，2009，（3）.［7］肖建华，彭芬兰.试论生态环境治理中政府的角色定位［J］.中南林业科技大学学报（社会科学版），2007，（2）.［8］杜常春.环境管理治道变革———从部门管理向多中心治理转变［J］.理论与改革，2007，（3）.［9］高有福.环境保护中政府行为的经济学分析与对策研究［D］.长春：吉林大学，2006.［10］郭建卿，靳乐山.中国生态补偿研究综述［J］.林业经济问题，2004，（4）.［11］林燕.生态补偿中的政府主导作用研究［D］.济南：山东师范大学，2009.

第三篇：中共哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市人民政府办公厅关于建立哈尔滨市

【发布单位】哈尔滨市 【发布文号】哈办发[2004]40号 【发布日期】2009-09-02 【生效日期】2009-09-02 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】哈尔滨市

中共哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市人民政府办公厅关于建立哈尔滨市处理信访突出问题及群

体性事件联席会议制度的通知

(哈办发[2004]40号)

各区、县(市)党委和人民政府，市委各部办委，市直各党组、党委(工委)

针对当前我市信访工作中出现的新情况、新问题、新特点和群体性事件不断增多的趋势，为切实维护改革发展稳定大局，根据中央和省的有关规定，市委、市政府决定建立处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度。现就有关事项通知如下：

一、联席会议的主要职责

负责了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态；分析、研判社会稳定形势，针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议；组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的信访突出问题及群体性事件；总结交流有关方面处理信访突出问题及群体性事件的成功经验，推动相关工作的有效开展；督促检查有关部门和单位处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。

二、联席会议的工作原则

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持立党为公，执政为民，切实维护人民群众的合法权益，认真解决信访突出问题，妥善处置群体性事件，努力维护改革发展稳定大局。

(一)实行严格的责任制，按照“分级负责、归口办理”、“谁主管、谁负责，”和“属地管理”的原则，认真落实工作职责。

(二)加强对基层基础工作的指导，做到标本兼治、综合治理，力求从源头上解决问题，把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。

(三)严格按照法律和政策办事，把处理信访突出问题及群体性事件纳入法制化轨道。

(四)做好深人细致的思想政治工作，在解决实际问题的同时解决好思想问题。

(五)搞好各有关方面和部门的协调配合，形成处理信访突出问题及群体性事件的整体合力。

三、联席会议的组成人员

召集人：王颖(市委副书记)

方世昌(市委常委、市政府副市长)

朴逸(市委常委、市委秘书长)

张桂华(市政府副市长)

成员：王世华(市委常委、市政府副市长)

陆文君(市委常委、市委政法委书记)

聂云凌(市政府副市长)

丛国章(市政府副市长)

展来印(市委副秘书长)

孙克非(市委副秘书长、市委办公厅主任)

张福庆(市人大常委会秘书长)

范德武(市政府秘书长、市政府办公厅主任)

高迎祥(市政府副秘书长、市建委主任)

李军(市政府副秘书长、市农委主任)

毕德昌(市政府副秘书长、市政府驻京办主任)

陆兵(市政府副秘书长，市经委、市国资委主任)

卢国惠(市政府副秘书长)

曲 磊(市政府副秘书长、市信访办主任)

宋建滨(市政协秘书长)

佟彦(市纪委副书记、市监察局局长)

贺晔(市委组织部副部长)

刘文成(市委宣传部副部长)

丁坚(市委政法委副书记、市维稳办主任)

王克伦(市中级人民法院院长)

傅强(市人民检察院副检察长)

王维绪(市公安局局长)

吕玲义(市监察局副局长)

王国铮(市民政局副局长)

傅琛清(市司法局局长)

朱守东(市财政局副局长)

梁三基(市人事局局长)

李巍(市劳动和社会保障局副局长)

边洪霄(市房产住宅局局长)

杨学春(市国土资源局局长)

杨洪坡(市法制办公室主任)

徐涛(市国资委党委书记)

方春梅(市总工会副主席)各区、县(市)政府主要领导

四、联席会议的工作机构

联席会议下设办公室(设在市信访办)，具体承担日常工作，督促落实联席会议决定的事项。展来印同志兼任办公室主任，毕德昌、曲磊(常务)、纪春林同志兼任办公室副主任。办公室下设劝返协调组、综合组和案件督办组。

根据全国集中处理信访突出问题及群 体性事件电视电话会议的要求，我市成立五个专项工作小组，即农村土地征用问题工作小组，由市政府副秘书长、市农委主任李军同志任组长，市国土资源局局长杨学春同志 任副组长；城镇房屋拆迁问题工作小组，由 市政府副秘书长、市建委主任高迎祥同志任组长，市房产住宅局局长边洪霄同志任副组长；国有企业改制问题工作小组，由市政府副秘书长、市国资委主任陆兵同志任组长，市国资委党委书记徐涛同志任副组长；涉法涉诉问题工作小组，由市委政法委副书记丁坚同志任组长，市委政法委副书记邬家连、市中级人民法院副院长由立都同志任副组长；企业军转干部问题工作小组，由市政府副秘书长卢国惠同志任组长，市人事局局长梁三基同志任副组长。

五个专项工作小组的日常工作由联席会议办公室统一协调，五个小组的在京工作人员由市驻京工作组统一指挥。

中共哈尔滨市委办公厅

哈尔滨市人民政府办公厅

2004年9月2日

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第四篇：中共深圳市委、深圳市人民政府关于建立促进改革工作机制加快体制

【发布单位】深圳市

【发布文号】深发〔2005〕14号 【发布日期】2005-11-04 【生效日期】2005-11-04 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】深圳市

中共深圳市委、深圳市人民政府关于建立促进改革工作机制加快体制创新的意见

（深发〔2005〕14号 2005年11月4日）

为了深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中和五中全会精神，努力实现市第四次党代会确定的改革创新的重大决策目标，在更深层次、更高水平上改革创新，以特别之为立特区之位，特提出如下意见。

一、提高认识，加强领导，形成促进改革创新的强大合力

当前，我市改革已进入一个新的关键时期，其系统性、复杂性、艰巨性和紧迫性正日益增强。必须进一步统一思想，提高认识，加强领导，精心谋划，统筹协调，积极推进。

（一）增强改革创新的责任感、使命感和紧迫感，建立健全改革创新工作责任制。改革创新是深圳的立市之本，是深圳发展的不竭动力。冲破计划经济体制的束缚，靠的是改革创新；树立和落实科学发展观，探索新的发展模式也只有靠改革创新。改革创新要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持“四项基本原则”不动摇，牢牢把握经济特区的社会主义方向；要借鉴国际惯例，实现改革创新和扩大开放的相互促进，致力于建立完善的社会主义市场经济体制；要立足于消除阻碍深圳发展的根本性体制障碍，从实际出发，坚持按客观规律办事，在求实效上狠下功夫；要开拓进取，敢闯敢试，采取“半步策略”，积小胜为大胜。

市委、市政府主要领导对全市改革创新工作负总责；市委、市政府各分管该项改革项目的领导是各项重大改革的负责人，对分管领域的重大改革的进度、质量和成效负责；各区、各部门牵头主办的改革项目，区和部门的“一把手”是直接责任人，负责对改革项目的提出、调研起草、征求意见和组织实施等重要环节的把关。每年年底，市委、市政府要对列入计划的全市重大改革项目落实情况进行认真总结和评估，并将评估结果作为领导干部业绩考核的重要内容。

（二）充分发挥市体制改革办公室的职能，统筹协调、推进落实改革工作。市体制改革办公室（以下简称市改革办）要坚决贯彻落实市委、市政府的改革决策，发挥总体指导、组织协调、方案论证、检查督促、推动落实的作用。一要抓制订规划，认真做好改革工作的中长期规划和规划，为市委、市政府正确决策打下良好基础；二要抓统筹协调，特别是加强对全局性的综合改革项目的协调，选择好改革项目，做好总体改革与专项改革以及各专项改革之间在政策和进度方面的衔接和配套；三要抓重点改革，集中力量研究制约经济社会发展的全局性、体制性问题，每年要扎扎实实地抓好几件有影响的重大改革；四要抓检查督促，对改革计划的执行情况和重要改革项目的进展情况以及进展缓慢的项目和主办单位进行检查、督促，指导和督促各区按照全市统一部署积极稳妥地推进改革；五要抓总结评估，全面客观分析、评估有关改革项目的实际成效，总结利弊得失，不断提高改革工作水平。

市政府各部门要明确指定承担本部门改革工作责任的专门处室，不另设改革工作专门机构。

（三）完善工作协调机制，务实高效地抓好改革创新。改革项目的牵头部门和参加单位要各负其责、密切配合、通力协作，共同做好改革工作。牵头部门必须切实负起责任，加强组织领导，成立专门的改革工作组，明确分工和责任，主动与参与单位协商沟通，认真调研，反复论证，扎扎实实地推进改革。各参与单位要积极配合，大力支持，选派得力人员参加调研和方案起草，为改革方案的咨询论证提供必要协助，共同为完成承担的改革项目任务而努力。

对事关全局的重大改革，市改革办和各区以及相关的政府部门要建立定期或不定期沟通协调制度，及时通报情况、交流信息、研究思路、统一步调，共同推进改革工作。

建立改革项目联系人制度。各牵头部门要为每项改革确定一名联系人，并将负责该项改革工作的领导、参加人员、进度安排以及联络人的信息等报送市改革办。联络人要将改革的进展情况、碰到的问题及时与市改革办沟通、联系。

二、明确程序，规范操作，高质量地推进改革创新

为提高改革创新的水平，切实增强改革工作的透明度与社会公众参与度，逐步将改革创新纳入法制化轨道，使改革真正收到实效，必须走民主化科学化的决策之路。为此，改革工作应遵循以下基本程序：

（一）改革项目的提出和确定

1．尊重广大干部群众的首创精神，进一步集中民智、反映民意，拓宽改革项目的提出和建议渠道。鼓励党代会代表、人大代表、政协委员、各民主党派成员以及各社会团体、行业组织、企事业单位和市民积极提出改革意见和建议，市改革部门对提出的意见和建议要高度重视、认真研究，尽可能吸收采纳。

2．各区和各部门提出需市委、市政府研究决策的改革项目，需在确定项目前向市改革办书面申报。申报要明确项目名称，主办（牵头）单位和参加单位，负责人和其他参加人员，改革的必要性、目标和主要内容，工作进度安排以及经费预算和来源等内容。

3．政府相关部门未提出而确有必要进行改革的事关全局的项目，可由市改革办综合各方面意见提出改革建议，经市委、市政府批准后责成有关部门组织实施。

4．市改革办对改革项目建议要高度重视，认真研究，综合考虑，统筹安排，提出是否列入全市改革计划的初步意见。凡涉及到改变现行法律法规和规章规定的改革项目，在项目确定前应征求市政府法制部门的意见，必要时还应征求市人大有关部门的意见。

（二）改革计划的编制

1．拟订计划草案。市改革办要综合各区、各部门以及社会各界提出的改革申请和建议，于每年的11月底前，草拟出下一计划草案。

2．广泛征询意见。通过召开座谈会和书面形式等，将改革计划草案专门征求市人大、市政协、各民主党派以及市委、市政府相关部门的意见。

3．上报审议批准。市改革办根据各方面的意见和建议，对计划草案进行修改、完善，并在每年年底以前将下一改革计划草案按程序报市委、市政府审议批准，同时还需一并提交草案征求意见的报告和计划起草工作的说明。改革计划经批准后在年初以市委、市政府的名义，正式发文予以确认。

4．改革项目的临时追加。对于每年市人大、政协会议期间代表、委员反映集中的改革项目以及因特殊原因需设立的改革项目，经市改革办研究提出初步意见后报经市委、市政府批准，由相关部门或单位组织研究落实。

5．对不列入全市改革计划的专项改革项目，由各区、各部门党委（组）或行政领导会议研究决定，抄送市改革办备案。

（三）改革方案的调研起草和咨询论证

列入市委、市政府改革计划的改革项目由各责任主体负责落实，牵头单位负责改革方案的调研起草和组织咨询论证。专业性强的改革项目，牵头单位也可以通过公开招标的方式委托专业机构负责改革方案的调研起草。

1．制订详细的改革项目工作计划。明确项目具体负责人，参加人员及分工，时间进度和计划安排等。工作计划需抄送市改革办备案。

2．起草改革项目实施方案。要开展广泛深入的调查研究，全面、系统、深入地分析问题，研究提出改革的主要措施，完成改革方案的编制起草。

3．改革方案的咨询论证程序。除涉及国家机密的改革项目以外，所有改革方案都必须公开征求意见。

（1）涉及公共利益的重大改革，以及法律法规规定或市委、市政府决定要进行公示、听证的改革方案，都必须进行公示和听证，广泛征求社会各方面的意见和建议。

（2）不举行听证的改革方案，要采取召开座谈会、讨论会等多种形式，分别征求改革相对人、利害关系人和相关部门的意见。

（3）改革方案要进行专家论证。逐步建立主持方利益冲突回避制度。各部门牵头制订的改革方案，必要时经批准可委托第三方主持专家论证。参加论证的专家要对自己发表的意见负责，主持方要对专家所提出不同意见的处理情况作出说明。

4．修改、完善改革方案，按照规定程序上报审核。

（四）改革方案的审核和批准

1．列入改革计划的全市性综合改革和重要的专项改革，方案需按程序报市委、市政府批准。其中，方案需市改革办把关的，市改革办要认真研究提出意见。未列入改革计划的专项改革，方案报市改革办备案。

2．市改革办对各牵头部门组织拟订的改革方案，可进行程序性审查，即审查是否遵照了本意见所规定的工作程序，尤其是征求意见和专家论证程序。对不符合程序规定的，在报请市领导批准后责成牵头单位改正。

对涉及面广、影响大、利益矛盾突出、意见严重分歧的重大改革，市改革办在报请市领导批准后，可再组织听证和专家评审、论证，或提请市委决策咨询委员会研究论证。

3．根据本市改革创新实际情况，需要变通适用现行法律法规和规章规定的改革方案，应根据《立法法》的规定，通过法定程序作出相应规定并颁布实施。

（五）改革方案的组织实施

改革创新方案经批准后，各责任主体要按照方案确定的任务和分工，精心组织，积极稳妥地推进实施。

1．全市性的综合改革，一般应遵循“先试点后推开”的原则，先选择几个有代表性的单位进行试点，取得经验总结完善后再全面推广。

2．经市委、市政府批准的改革项目，由改革方案所明确的部门负责组织实施，相关单位密切配合；各区提出的改革方案由各区负责组织实施。

3．要严格按照批准的改革方案实施，确保改革“不走样”；在实施过程中出现重大问题和突发事件时，要妥善处理并及时报告市委、市政府。4．各牵头单位要在改革实施6个月后，将改革的进展情况、出现的问题以及采取的措施、改革的效果和干部群众的反映等情况，按规定报送市改革办。

（六）总结和评估

1．每年年底，市改革办要对全年改革工作进行认真总结，重点是改革计划的执行情况和重要改革项目进展情况，改革的效果分析，存在的问题及其原因，相应的改进意见和建议。要将上述内容形成专题材料，向市委、市政府报告。

2．建立改革项目绩效评价体系和后评估制度。列入改革计划的改革项目实施一年后，启动后评估机制：改革的牵头单位要开展对改革相对人、利害关系人、相关部门以及本单位的干部职工的抽样调查，对主要改革项目的实际效果和成本进行客观的分析评价，并将分析评价报告报送市改革办存档；对影响长远的重大改革，市改革办可视情况组织进行跟踪评估，总结经验教训，不断改进工作。

三、强化监督，加大投入，为改革创新提供强有力的保障

（一）建立促进改革创新工作的考核和激励机制。将改革工作作为组织人事部门考核领导干部的重要指标。市委、市政府设立“深圳改革创新奖”，定期或不定期进行评选，为改革创新工作做出突出贡献的单位和个人，由市委、市政府给予奖励。要在年终总结的基础上，表彰改革的先进单位、先进个人，批评后进单位。

（二）建立有效的改革创新监督检查机制。强化监督检查是促进改革创新的重要保障。改革的督促查办工作由市委办公厅和市政府办公厅（以下简称“两办”）督查机构负责。市改革办要做好监督检查的基础工作，开展改革计划执行情况的年中检查和各项例行检查，发现问题要及时向“两办”督查机构报告；由“两办”督查机构向责任单位和责任人发出督办通知，落实整改，推动改革任务的顺利完成。

（三）加大对改革创新工作的投入。建立改革创新工作经费保障制度。财政部门要按照改革计划保证必要的改革工作经费，主要用于改革中长期规划和计划的编制，重大改革项目的前期研究，以及全市性综合改革方案的调研起草、组织听证、专家论证和效果评估等。

全市性综合改革项目经费，列入市发展和改革局（改革办）的部门预算；部门牵头的改革项目经费，列入各单位的部门预算。各区要加大对改革创新工作的投入，确保改革工作的顺利推进。

（四）制订出台《深圳经济特区改革创新促进条例》。要制订《深圳经济特区改革创新促进条例》及其他配套法规、规章，把市委、市政府促进改革、加快体制创新的政策和部署转化为制度化、规范化的地方性法规，使改革创新工作有法可依、有章可循。要明确促进改革的工作机制，规范工作程序，制定相应的奖惩措施，为推进改革创新事业创造良好的法制环境。

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第五篇：中共苏州市委苏州市人民政府对于完善地方国有金融资本管理实施意见（征求意见稿）》（共）

中共苏州市委 苏州市人民政府 关于完善地方国有金融资本管理的实施意见（征求意见稿）

为贯彻落实《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发﹝2018﹞25 号）和《中共江苏省委 江苏省人民政府关于完善国有金融资本管理的实施意见》（苏发﹝2019﹞11 号），进一步完善我市地方国有金融资本管理，现结合我市实际，提出以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想和基本原则。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神，坚持服务大局、统一管理、权责明晰、问题导向、党的领导和稳妥有序原则，统筹国有金融资本战略布局，完善国有金融资本管理体制，优化国有金融资本管理制度，促进国有金融机构持续健康经营，为推动苏州高质量发展提供强大支撑。

（二）主要目标。优化国有金融资本战略布局，理顺国有金融资本管理体制，加强党对国有金融机构的领导，强化国有金融机构党的建设，增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。

二、完善国有金融资本管理体制

（三）准确把握国有金融资本和国有金融机构范畴。本实施意见所称国有金融资本是指我市各级政府及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。国有金融机构是指我市国有独资、全资、控股或通过股东决议、公司章程、董事会决议及其他协议安排拥有实际控制权的金融机构，包括取得中央金融监管部门及其派出机构核发业务许可证的各类国有金融机构，由地方金融监管部门负责监管的国有金融机构，以及金融控股公司、金融投资运营公司、金融基础设施等实质性开展金融业务的其他国有机构。

（四）优化国有金融资本配置格局。对于开发性和政策性金融机构，保持国有独资或全资的性质。对于涉及金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国有金融资本绝对控制力。对于在本地区或行业中具有重要影响的国有金融机构，保持国有金融资本控制力和主导作用。对于处于竞争领域的其他国有金融机构，积极引入各类资本，国有金融资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。继续按照市场化原则，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革。

（五）实现国有金融资本集中统一管理。市政府授权市财政局履行市级国有金融资本出资人职责，市、区政府授权本级财政部门履行市、区国有金融资本出资人职责。根据统一规制、分级管理的原则，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、工资总额、负责

人薪酬管理等工作。对各级政府及其部门等直接投入金融机构的国有资本，股权一律划转同级财政部门，由财政部门集中统一履行出资人职责，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。对国有企业投入金融机构的国有资本，可以在不改变股权归属关系的情况下，由同级财政部门履行国有金融资本管理职责。对凭借国家权力和信用支持的金融机构，由同级财政部门参照国有金融机构管理。对新组建的国有金融机构，统一由同级财政部门履行国有金融资本出资人职责。

（六）厘清财政部门与其他部门的监管职责。按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有金融机构管理体制。合理界定并厘清出资人职责与金融机构市场监管的边界，财政部门主要履行国有金融资本出资人职责，参与协调处置国有金融机构各类风险；金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的审慎监管、功能监管、行为监管，注重金融消费者保护，守住不发生系统性区域性金融风险的底线。严格规范金融综合经营和产融结合，国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离，分别由财政部门与国有资产监管特设机构负责管理，建立风险防火墙，避免风险相互传递。

（七）明晰国有金融机构的权利与责任。充分尊重企业法人财产权利，赋予国有金融机构更大经营自主权和风险责任。国有金融机构应当依照法律法规以及企业章程等规定，积极支持国家重大战略实施，建立和完善法人治理结构，健全绩效考核、激励约束、风险控制、利润分配和内部监督管理制度，完善重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作决策制度。

（八）以管资本为主加强资产管理。财政部门应当准确把握自身职责定位，按照相关法律法规逐步建立管理权力和责任清单，更好地实现以管资本为主加强国有资产管理的目标。遵循实质重于形式的原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。积极发挥国有金融资本投资、运营公司作用，着力创新管理方式和手段，不断完善激励约束机制，提高国有金融资本管理的科学性、有效性。

（九）防范国有金融资本流失。强化国有金融资本内外部监督，加快形成全面覆盖、制约有力的监督体系。完善国有金融机构内部监督体系，完善监事会监督制度，强化内部流程控制。压实国有金融机构母公司管理责任，切实加强对下属各级子公司的穿透式管理。加强审计、评估等外部监督和社会公众监督，依法依规、及时准确披露国有金融机构经营状况，提升国有金融资本运营透明度。

三、落实国有金融资本管理制度 （十）落实国有金融资本基础管理制度。全面建立全流程、全覆盖的国有金融资本基础管理体系，认真执行中央、省、市关于国有金融机构产权登记、产权评估、产权转让等方面的各项管理制度。

（十一）落实国有金融资本经营预算管理制度。按照统一政策、分级管理、全面覆盖的原则，加强金融机构国有资本收支管理。探索建立国有金融机构资本补充和动态调整机制，支持国有

重点金融机构做强做优做大，提升服务实体经济发展能力。国有金融资本经营预算决算依法接受人大及其常委会的审查监督。

（十二）严格国有金融资本经营绩效考核制度。按对国有金融机构经营管理和绩效情况进行考核评价，并通过界定功能、划分类别，分行业明确差异化考核目标，实行分类定责、分类考核，综合反映国有金融机构资产营运水平和社会贡献。加强绩效考核结果运用，建立考核结果与企业负责人履职尽责情况、员工薪酬水平等方面的奖惩联动机制。

（十三）健全国有金融机构薪酬管理制度。改革国有金融机构工资决定机制，建立健全工资总额管理制度，完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合国有企业一般规律又体现金融机构特点的薪酬分配机制。完善国有金融机构负责人薪酬管理制度，对国有金融机构领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与绩效考核相挂钩的差异化薪酬分配办法。对地方党委、政府及相关部门任命的国有金融机构领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人，实行市场化薪酬分配机制。

（十四）加强国有金融机构财务监管。根据财政部制定的金融机构财务制度，依法依规对本级国有金融机构进行财务监管，规范财务行为，维护国有金融资本权益。健全财务风险监测与评价机制，防范和化解财务风险，保护相关各方合法权益。

（十五）明确市级国有金融资本集中统一管理方式。根据企业规模、管理级次、外部性及国有金融资本占比等因素，对市级国有金融资本采取直接管理和委托管理两种方式。市财政局根据

市政府授权建立市级国有金融机构直接管理名录，名录根据工作需要及时调整、动态管理，市财政局对名录内金融机构直接履行市级国有金融资本出资人和国有资产管理职责。其他市级国有金融机构占有的国有金融资本采取委托管理方式，由市财政局委托各国有出资主体按相关委托要求开展管理。全市国有金融机构应当统一执行财政部门制定的相关管理制度，并纳入国有金融资产监测统计体系。

四、促进国有金融机构持续健康经营

（十六）深化公司制股份制改革。加大国有金融机构公司制改革力度，推动具备条件的国有金融机构整体改制上市。推进凭借国家权力和信用支持的金融机构稳步实施公司制改革。根据不同金融机构的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

（十七）健全公司法人治理结构。规范股东（大）会、董事会、监事会与经营管理层关系，健全国有金融机构授权经营体系，出资人依法履行职责。推进董事会建设，建立董事会与管理层制衡机制，健全权责对等、运转协调、有效制衡的国有金融机构决策执行监督机制。充分发挥股东（大）会的权力机构作用、董事会的决策机构作用、监事会的监督机构作用、高级管理层的执行机构作用、党委的领导作用。

（十八）建立国有金融机构领导人员分类分层管理制度。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，不断创新实现形式。上级党组织和履行国有金融资本出资人职责的机构按照管理权限，加强

对国有金融机构领导人员的管理，根据不同机构类别和层级，实行不同的选人用人方式。有序推进国有金融机构董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，并建立相应退出机制。

（十九）推动国有金融机构回归本源、专注主业。推动国有金融机构牢固树立与实体经济俱荣俱损理念，加强并改进对重点领域和薄弱环节的服务，围绕实体经济需要，开发新产品、开拓新业务。规范金融综合经营，依法合规开展股权投资，严禁国有金融机构凭借资金优势控制非金融企业。国有金融机构应当聚焦主业，优化企业组织结构，控制、压缩下属子公司数量和层级。发挥好绩效目标的导向作用，引导国有金融机构把握好发展方向、战略定位、经营重点，提高稳健发展能力、服务能力与核心竞争力。

（二十）督促国有金融机构防范风险。强化国有金融机构防范风险的主体责任。推动国有金融机构细化完善内控体系，严守财务会计规则和金融监管要求，强化自身资本管理和偿付能力管理。督促国有金融机构坚持审慎经营，加强风险源头控制，动态排查信用风险等各类风险隐患，健全风险防范和应急处置机制。严禁国有金融机构违法违规向地方政府、平台公司等提供融资支持。规范产融结合，按照金融行业准入条件，严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融机构，参股资金必须使用自有资金。市、区政府及有关部门不得干预金融监管部门依法监管。

五、加强党对国有金融机构的领导

（二十一）充分发挥党委（党组）的领导作用。坚持党要管党、从严治党，坚持党对国有金融机构的领导不动摇，发挥党委的领导作用。国有金融机构党委把方向、管大局、保落实，切实承担好、落实好从严管党治党责任。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有金融机构章程，明确国有金融机构党委在公司治理结构中的法定地位，把党委会议研究讨论作为董事会决策重大问题的前置程序。合理确定党委领导班子成员和董事会、监事会、管理层双向进入、交叉任职比例。

（二十二）进一步加强领导班子和人才队伍建设。坚持党管干部原则，坚持好干部标准，培养复合型人才，建设高素质领导班子。按照对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的要求，选优配强国有金融机构一把手，认真落实“一岗双责”。把党委领导与董事会依法选聘管理层、管理层依法行使用人权有机结合起来，加大市场化选聘力度。健全领导班子考核制度。加快建立健全国有金融机构集聚人才的体制机制。

（二十三）切实落实全面从严治党“两个责任”。压紧压实国有金融机构党委主体责任和纪检监察机构监督责任。健全国有金融机构领导人员职业道德约束制度，加强党性教育、法治教育、警示教育。坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善标本兼治的制度体系，加强纪检监察、巡视监督和日常监管，严格落实中央八项规定及其实施细则精神，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。

六、协同推进强化落实 （二十四）加强制度建设。根据有关法律法规和财政部、江苏省财政厅统一部署，结合地方实际制定出台加强国有金融机构管理的配套政策，不断完善地方国有金融资产管理制度。国资和

金融监管部门要按照国有金融资本管理体制改革的要求，及时清理完善涉及国有金融资本管理的规范性文件，做好职责梳理和变更。

（二十五）加强协调配合。财政部门要与人民银行、金融监管部门、国资、组织人事等部门加强沟通协调和信息共享，各司其职，密切协作，形成工作合力，做好履行国有金融资本出资人职责工作移交和衔接，确保完善国有金融资本管理工作落实到位。财政部门在制定完善国有金融资本管理制度时，涉及其他金融管理部门有关监管职责的，应当主动征求有关部门意见。其他金融管理部门在制定发布相关监管政策时，要及时向财政部门通报相关情况。

（二十六）严格责任追究。建立健全国有金融机构重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有金融资本的行为。建立健全国有金融资本管理的监督问责机制。对重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关部门和相关人员责任，构成犯罪的，坚决依法追究刑事责任。

（二十七）加强信息披露。落实国有金融资本统计监测和报告制度，完整反映国有金融资本的总量、投向、布局、处置、收益等内容，报告国有金融机构改革、资产监管、风险控制、高级管理人员薪酬等情况。财政部门定期向同级政府报告国有金融资本管理情况，承担本级政府向同级人大常委会报告金融企业国有资产情况的具体工作。

各级党委和政府要以高度的政治责任感和历史使命感，切实履行对完善地方国有金融资本管理工作的领导责任。要根据本实施意见，结合本地实际情况，完善各项配套制度，明确任务要求和时间节点，抓好贯彻落实工作，确保我市国有金融资本管理得到有效加强。