南京市排污权交易模式分析

第一篇：南京市排污权交易模式分析

南京市排污权交易模式分析

摘要：排污权交易是环境资源领域一项重大的制度改革，是促进污染减排、改善环境质量的重要手段。南京市吸取其他试点城市的成功经验，搭建了相对完善的政策制度体系，制定了较为科学的初始排污权分配方案，完成了交易程序的设计，并构建了“一主管两中心”的交易平台，于2015年12月正式启动排污权交易。但是随着工作的持续开展，现行交易模式中的政策、机制问题也逐步显现，厘清这些关键问题，对交易模式不断进行优化完善，将是加速推进排污权机制，加快发展排污权交易二级市场的重中之重。

关键词：排污权交易；交易模式；政策机制

中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）11-0082-04

Research on the Emissions Trading Mode of Nanjing City

Cheng Han1 et al.（1Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）

Abstract：Being a major environment system reform，emissions trading is an important means for pollutant emission reduction and environmental quality improvement.Nanjing has learned the successful experience form the other pilot cities，established a related policy system，developed a more scientific initial emission rights allocation scheme，completed the design of program trading，and constructed the “one-two” trading platform.In December 2015 the emissions trading of Nanjing was officially launched.During the process，however，there are some issues to be exposed.To clarify these key issues，it is important to constantly optimize the transaction mode and accelerate the emission mechanism and the development of secondary market.Key words：Emissions trading；Transaction mode；Policy mechanism

引言

排污权交易是环境资源领域一项重大的制度改革，建立以市场化为导向的环境资源价格制度，将排污权作为环境资源实施市场化的管理，有利于全社会树立“环境容量有价、环境资源有价”的理念，对优化环境资源配置、推进产业优化调整、激励企业自主减排，促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。近年来南京市大力推进排污权交易试点工作，在吸取全国其他试点城市成果经验的基础上，结合自身实际，探索出一套具有自身特色的排污权交易模式，但在实践中仍然存在不少问题。对南京市现行排污权交易模式进行分析，指出其存在的关键问题，并在后续落实中给予关注，将有利于南京市排污权交易机制的推广和排污权交易二级市场的建设。南京市排污权交易模式

2.1 政策制度框架十八届三中全会以来，为推进排污权交易试点工作，国家及省级层面先后出台了一批指导性文件。如国务院办公厅《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的知道意见》，环境保护部《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》；江苏省《关于进一步完善排污权有偿使用与交易收费问题的通知》等。南京市在国家及省相关文件的基础上，对排污权交易政策制度进行了细化完善，建立了“1+2+4”的制度框架。确定了1个实施方案，以2014年印发的《建立区域排污权交易机制实施方案》为“施工图”，对各部门分工做了明确，并提出排污权交易机制改革的具体任务和时限。配套了2个具体办法，2015年南京市政府先后印发《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》及《市政府关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见》，为排污权交易工作的具体实施奠定了基础，提出排污权有偿使用和交易的具体操作措施，对排污权有偿使用和交易工作全过程做出了规范。完善4个关键环节，《关于实施〈南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）〉有关事项的通知》，就排污权工作的内部分工、交易控制标准、富余排污权指标认定条件和程序、工作流程、申请格式文本、业务印章等进行了进一步明确；《关于排污权有偿使用与交易收费问题的通知》，明确了排污权有偿使用的基准价格、排污权交易价格的定价原则、交易服务费标准；《南京市主要污染物排污权交易操作规则》，对排污权交易竞价规则以及流程进行了明确；《南京市排污权有偿使用和交易资金管理办法（试行）》，对排污权出让资金账户、征收管理以及使用方向等进行明确。

2.2 初始排污权分配方法初始排污权的分配是建立排污权交易机制的一个关键环节，是形成和制定政策的最大壁垒[1]，也是构建排污权交易二级市场的基础。在不完全竞争的市场中，排污权的初始分配将直接影响到排污权交易的效率[2]。

排污权初始分配的方法主要有2种，即无偿分配和有偿分配。其中有偿分配又分为拍卖和定价分配。无偿分配是指按照一定标准将初始排污权无偿分配给排污单位，有偿分配指采用拍卖或者固定价格等方式将初始排污权有偿分配给排污单位[3]。南京市采用有偿分配方式，对于现有排污单位，采用固定价格的形式分配初始排污权，而对于新建排污单位及现有排污单位新建项目则采用拍卖的形式分配初始排污权。南京市的这种分配形式，很好的体现了“环境容量有价，环境资源有价”的理念，有利于环境资源的优化配置。排污单位需要支付一定的费用方可占用排污权指标，可以对排污企业产生一定的约束作用，同时刺激排污单位采取减排创新等手段来消减排污量。

2.3 交易平台建设交易平台的建设包括管理机构、人员配备、基础硬件、系统软件、交易场所等，其中管理机构的组建是交易平台建设中的关键[4]。目前，全国开展排污权交易工作的试点城市中，管理机构的组建形式主要有依托行政单位、依托事业单位和企业经营3种。依托行政单位指排污权管理机构职能暂时由环境保护主管部门设立处室的形式承担。如绍兴市排污权交易管理处、太原市环保局排污交易管理办公室等，但是由于行政主管部门直接承担排污权交易业务管理容易导致行政干预及政府部门的权力寻租等现象，因此这一形式仅适合作为试点地区初期过渡形式。依托事业单位是指成立专门从事排污权有偿使用和交易的事业单位。如浙江省排污权交易中心、陕西省排污权交易中心、重庆市排污权储备交易中心等，目前这一形式也是采用较为广泛的排污权管理机构组织形式。企业经营指委托各类交易所开展相关工作，如北京环境交易所、上海环境能源交易所等。

南京市在组建排污权管理机构的工作上根据当地实际形成了“一主管两中心”的模式，即由南京市环保局负责全市排污权有偿使用和交易的制度建设、数据管理与审核、业务审核与审批、排污许可证管理与发放、综合督查等工作，依托南京市环境保护科学研究院（公益事业单位）挂牌设立南京市排污权管理中心，负责全市排污权有偿使用和交易的日常运行、业务办理、资金结算、综合协调及科研等工作；依托南京市公共资源交易中心，负责排污权拍卖及电子竞拍的组织开展。采用这一形式，便于各部门厘清工作重点，在各自的职责范围内各负其责，大大加快了排污权交易工作的推进进程，有利于排污权交易初期工作的开展。

2.4 交易程序设计为体现排污权交易以污染物总量控制为前提，以污染物减排和改善环境质量的目的，南京市在排污权交易程序设计中设定相关约束条件对排污权指标进行管理。第一，规定所有新建项目必须通过排污权交易获得总量指标，以此作为新建项目环评审批的前置条件。第二，采取差别化收费，对于污染较为严重的纺织印染、化学工业、造纸、钢铁、电镀、食品、电子等业，其相应排污权指标基准价格显著高于一般行业，以此通过价格杠杆优化产业结构，合理配置环境资源。第三，规定排污权有效使用期限原则上不超过5a，以此在时间上使排污权机制与国家5a减排计划相衔接，同时有利于当地进行长期环保规划。第四，控制水污染物的排污权交易在同一流域内进行，控制火电企业涉及大气污染物的交易在本行业内进行，控制环境质量未达到要求的区域不得进行增加本区域污染物总量的排污权交易。通过以上控制内容，体现排污权机制改善环境质量的目的，同时也便于环保部门的总量管理工作。

排污权指标不同于一般标的物，其指标量和有效时限均存在一定的不确定性。因此当排污权指标进入市场交易尤其是在二级市场交易时，买卖双方很难在供需量和有效时限上达成一致，这将导致交易的信息成本和时间成本大幅增加，从而抑制市场活跃程度，阻碍二级市场的良好发育。针对排污权交易的这一特性，南京市在交易程序的设计中引入排污权指标政府储备库作为调节买卖双方供需量和有效时限的调蓄池，即出让方在卖出富余排污权指标时，其指标首先进入政府储备库，由政府储备库调节指标量和有效时限后再匹配给受让方。南京市的这一交易程序设计较为合理的解决了交易匹配性问题，从而便于管理部门撮合买卖双方，提高了交易效率，节省了交易成本，为排污权交易二级市场的建立及活跃发展扫清了障碍。

南京市排污权交易指标流转程式如图1所示。

图1 排污权交易指标流转程式

南京市排污权交易模式存在的问题

3.1 机构设置有待优化南京市采用的“一主管两中心”的排污权交易管理机构组建形式，虽然在排污权交易工作开展初期具备一定的优势，但是长远来说，随着一级市场的形成，这种组织构建形式将不利于二级市场的建立。从职责划分上看，排污权管理中心功能相对薄弱，仅仅作为环境保护行政主管部门的行政窗口承担相关业务的办理；从办事流程上看，环保局、管理中心、交易中心虽然分工明确，但未集中办公，这导致企业办理相关手续时从管理中心受理业务到环保局审核确认再到交易中心组织交易，流程冗长，增加了交易的时间成本。

3.2 新老制度尚未衔接排污权交易制度的可操作性在很大程度上涉及老制度的衔接以及新制度的配合[5]。南京市排污权交易制度虽然已经确立，但是从全市环境保护工作整体来看，排污权交易仍然只是一项相对独立的环保工作。对于如何将排污权交易制度与现行的环境保护制度如总量制度、环评制度、排污收费制度、“三同时”制度、监督性监测制度、环境监察制度等有效衔接，以排污许可证管理为抓手，实现环保部门由“重审批”向“重监管”转变，真正实现环境管理的现代化转型，南京市尚没有明确实现路径和规划方案。

3.3 定价机制仍需完善过高的排污权价格会对企业产生资金压力，不利于排污权交易的推广；过低的排污权价格则会导致企业减排动力不足，不利于污染物控制和环境质量的改善。排污权指标价格虽然受很多因素影响，但总的来说基于社会平均治污成本。只有制定完善的定价机制，使得排污权指标价格落于社会平均治污成本的合理区间内，才能确保排污权交易市场健康发展。南京市目前并未出台符合自身实际的排污权定价具体办法，以大气污染物为例，南京市二氧化硫定价为2 240元/a.t，这一价格参照的是江苏省二氧化硫定价，但是南京市二氧化硫治污成本与江苏其他城市并不完全一致，因此这一定价还需进一步优化调整；同时，南京市氮氧化物排污权同样定价为2 240元/a.t，而二氧化硫与氮氧化物的治污成本存在差别，因此这一定价也稍显欠妥。

3.4 奖惩措施尚未配套推行排污权交易制度需要配套科学的经济机制，这是市场经济下加强环境保护的重要手段。通过实施补贴、优惠、税收、罚款等经济手段，不仅可以防止环境问题上的“市场失灵”，还能够有效的刺激市场活跃，从而对二级市场的成长起到正面作用。南京市虽然在相关文件中规定了“省级以上重大项目可以通过定额转让的形式获得排污权指标”，并对企业在交易中出现违约的情况采取限制交易等措施，但是并未出台奖惩细则。对于企业在环境保护上采取的先进技术、先进管理方法缺乏科学权威的认定手段；对于企业通过支付金钱占有多余排污权后通过提高产量消耗而不是通过创新减排降低排放的情况也缺乏明确的应对方法。

3.5 理论研究仍显不足排污权交易是一项系统性的工作，每个细节均会对交易机制产生影响，因此需要开展大量且深入的理论研究。与其他试点城市相比，南京市的排污权交易工作起步相对较晚，理论研究也明显不足。虽然可以吸取其他城市的成功经验，但每个城市经济发展状况不同、行业结构不同、环境容量不同、具体环境问题不同，所以在一些关键问题上无法照搬其他城市做法。目前，南京市在排污权定价机制、储备库动态管理、交易评价体系、VOC及烟粉尘排污权交易等方面均未开展切合自身实际的相关理论研究。

建议

4.1 成立专职机构根据排污权交易工作的推进情况，将行政主管部门及交易中心排污相关工作集中至排污权交易管理中心，成立权责统一的专职机构负责全市排污权交易各项工作。管理中心的主要职能应包括各类业务的审核与办理、提供交易信息、储备库动态管理、交易评估、竞价交易的组织安排、数据库的开发与管理等。具体而言，排污权交易管理中心应包括排污权交易认证机构、排污权交易评估机构、排污权交易中心和排污权研究机构。

4.2 建立排污权交易大数据平台逐步建立排污权数据库，实现排污权数据与总量数据、排污收费数据、环统数据等各类环保数据的统一。将排污权数据平台与在线监测平台、许可证管理平台等进行联网，形成统一的环保大数据平台。利用大数据平台推动各类环境保护政策的衔接融合，实现环境管理现代化。

4.3 完善各项机制完善定价机制，通过科学评价、计算，确定本地区环境容量，核算初始排污权总量，合理确定初始排污权总量；通过摸底调查，弄清本地区污染治理平均成本，综合考虑各项因素，优化初始排污权价格；根据具体项目对区域经济及环境影响等因素，优化排污权出让价格。完善监管机制，完善市场准入、交易规则和程序，加强交易行为监管，配套合理的奖励和惩罚措施，规范排污权交易市场秩序。

4.4 加强理论研究结合南京市的实际情况，深化排污权各类理论问题的研究。首先是政策制度研究。研究优化排污权机制，为主管部门出台、修订排污权相关政策提供理论依据；研究排污权与新老环境政策的衔接，推动环境管理现代化。其次是环境研究。研究排污权对推动污染减排、改善环境质量的作用，科学评估排污权环境效益。三加强经济研究。研究排污权的实施与经济发展之间的关系，科学评估排污权经济效益。

4.5 拓展交易广度和深度从广度上说，逐步把挥发性有机物、工业烟粉尘等污染物纳入排污权交易指标范围，着手开展交易前期的研究与准备工作；从深度上说，尝试将排污权短期交易、排污权期货交易、排污权抵押贷款等引入排污权交易，不断丰富和完善排污权交易市场。

参考文献

[1]Barde J P.Environment Policy and Policy Instrument，In：Folmer，H，Principals of Environmental and Resource Economics[Z].Edward Elgar ：Aldershot，1995.[2]HahnⅡ W.Market Power and Transferable Property Rights[J].Quarterly Journal of Economics 1984，99（10）：753-765.[3]陈庆能，沈满洪.排污权交易模式的比较研究[J].生态经济，2009，（10）：153-155.[4]李志勇，洪涛等.排污权交易试点总体工作框架研究[J].环境与可持续发展，2012，（4）：41-48.[5]吴玲，李翠霞.中国排污权交易制度设计与框架[J].绿色经济，2008，（4）：64-66.（责编：徐焕斗）

第二篇：排污权交易

排污权交易

1排污权交易的步骤。

①首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量。②然后推算出污染物的最大允许排污量，并将最大允许排污量分隔成若干规定的排放量，即排污权。

③政府可以选择不同的方式分配这些权利，如公开竞价拍卖，定价出售或无偿分配等，并通过建立排污权交易市场是这种权利能合法地买卖。④在排污权市场上，排污者从自身利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。2排污权交易的主要特点。[排污权交易的优点，必要性，重要性等] ①成本最小化。通过排污权交易，边际治理成本比较高的污染者将买进排污权，而边际治理成本较低的污染者将出售及排污权，其结果是全社会总的污染治理成本最小化。

②有利于宏观调控。排污权交易使政府管理机构可以通过发放或购买排污权来影响排污权价格，从而控制环境标准。

③给非污染者表达意见的机会。如环境保护组织希望降低污染水平，可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在自己手中，不再卖出，这样污染水平就会降低。这种解决办法是有效率的，它通过支付意愿反映了人们的选择。

④有利于资源优化配置。通过排污权交易，既能保证环境质量水平，又使新、改、扩建企业有可能通过购买排污权得到发展，有助于形成污染水平较低、生产水平较高的合理工业布局。

⑤提高了企业投资污染控制设备的积极性。排污权交易使得企业节约下来的排污许可证能够在市场上出售，或储存起来，因而能够促使污染者采用先进工艺，减少污染排放或采用更有效的控制设备，增大污染物削减量。⑥更具有市场灵活性。排污权交易只需确定排污权数量并找到发现排污权的一套机制，然后让市场去确定排污权价格。3实施排污权的交易条件。

①合理分配排污权。要求既能体现“污染者付费”原则，又不会由于获取成本过高而影响交易市场的形成。这是实行排污权的重要条件。②完善的市场条件。排污权的价格应由市场决定，但需要排污权市场有良好的交易秩序和交易环境，这是排污权顺利交易的重要条件。

③政府部门的有效管理。这是排污权交易存在的第三个条件。4排污权交易的障碍。①政策和法律滞后。我国还未制定出全国统一的关于排污权交易的具体操作规范；对于排污权交易的监督和执法也是突出问题之一。②交易过程难以准确监测。排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，而我国目前的监测和管理水平较低。

③交易市场不规范。例如漫天要价扰乱了排污交易秩序等。④地方保护主义严重。

5我国实施排污权交易的政策建议。

①完善排污权交易立法。明晰产权是排污权交易制度的关键措施。包括从法律上确认排污权、从法律上保障排污权的市场主体、从法律上规定排污权的市场规则和管理机构等。②实现排污权所有权多元化。我国排污权市场的完善最终需要将部分的排污权所有权私有化，形成多元化的排污权所有权结构。③积极培育排污权交易市场。

④加强分区试点工作。例如可以选择长三角地区作为深入试点，把体系做得更规范，然后扩大到其他地区。

⑤加强国际合作。排污权交易在我国还属于起步阶段，国外已相当成熟，因此加强国际合作，充分借鉴国外的先进技术，有助于我国排污权交易体系的完善。

第三篇：排污权交易现状

“十一五”期间，国家在部分省、市开展了排污权有偿使用和交易试点工作，先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省(自治区、直辖市)列为国家排污权交易试点省份；此外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10多个省份也在省内进行探索。

还有哪些困惑待解？

排污权有偿使用费的性质是行政收费还是资源收费，价格是否应是固定的？ 排污权担保贷款，属于质押贷款还是抵押贷款？企业一旦违约，怎么追究责任？ 对企业而言，哪些是富余排污指标，可以用来交易？比如，一个电厂今年大修导致发电量减少，排放量也相应减少，那么这部分指标可否参与交易？排污权交易和排污量交易在二级市场中如何协调？

排污权权属的界定是什么？是归国家或省级政府所有，还是排污者所有？企业有偿使用或是通过市场交易获得的排污权，是否只拥有一定期限的使用权？是否是不可剥夺的？我国五年就要调整一次总量指标，当总量减排提出要求时，怎么协调？

地方政府是否应当进行、如何进行排污权指标的储备，预留指标用于哪些项目？ 排污权可以跨区域流动吗？环境质量超标地区是否不应该再流入排污权指标？ 如果问参与排污权有偿使用和交易试点的省市，现在最希望国家给什么政策支持？大家可能异口同声地回答——法律依据和规范。一段时间以来，在工作推进的过程中，试点省市环保部门大多面临两项挑战:一是排污权有偿使用、新建项目总量前置审批等并无国家层面上的法律依据；二是核定、价格制定等具体工作环节还没有统一、明确的规范与技术方法。

而上述涉及排污权有偿使用和交易工作顶层设计的问题将在未来逐步得到明确。财政部、环境保护部、国家发改委及相关研究机构正在和试点省市一起，加强沟通和交流，通过从理论到实践再到理论的反复，携手探索完善试点工作的政策体系。

日前在广东省佛山市举行的全国排污权有偿使用和交易试点工作总结会，又成为了一次各方共享经验、明确诉求的讨论会。主持会议的环境保护部总量司大气总量处处长吴险峰表示，这样的会议日后还要多多举办，目的就是要把试点过程中大家最关心、最棘手的问题集中起来一起研究，争取提出解决方案。

两项基本规则有待明确

初始分配的依据是什么？有偿使用的价格、期限如何定？

“试点工作进入深水区后，一些当初没有设想到的问题在不断涌现，需要在试点过程中不断摸索。”吴险峰说。而据记者了解，尽管10个参与排污权有偿使用和交易试点的省市所采取的模式、工作进度各不同，但大家存疑的问题较为集中。与会的浙江省代表表示，指标的分配、核定、价格制定都要做到公平科学，感觉工作难度很大，希望能尽快出台统一的规则、规范以及相关的技术方法。

在初始排污权分配的问题上。无论是老项目的排污权有偿使用还是新建项目需通过交易获得排污指标，都需要一个核定量。而同一个项目的排放量，会有来自环评、验收、排污收费、总量核查、污染源普查、地方环保局日常监管等多个数据，到底依据哪一个或哪几组数据来确定？

“在试点中，不少地方设计由政府事先预留或储备排污权指标，那么，在操作中，依据的是现有地区某项污染物排放量之和还是五减排的目标总量，亦或是地区环境容量？这些都需要深入探讨后加以明确。”山东省环保厅相关负责人表示，即要明确排污权的分配是基于现有总量还是未来预期总量，如果按照前者，减排压力如何体现值得探讨；如果依据后者，那么企业就很可能会面临购买排污指标后就开始超标排污的尴尬，因为企业不可能在短期内就完成五年减排任务。

在有偿使用方面，试点省市的政策诉求则更为具体，主要包括以下几个问题: 排污权有偿使用与排污收费的关系亟待明确。在基层推动工作中，大家常常会面临企业甚至是政府部门这样的提问:有偿使用费和排污费的性质有何不同，为什么要“重复”征收？需要在国家层面上尽快界定清楚。

排污权有偿使用价格或是交易指导价格如何确定。从几千元到几万元，一吨化学需氧量目前在各试点省市的价格水平呈现较大差异，其背后的核算方法也都不尽相同，需要建立一个涵盖经济发展水平、治理成本等多变量的计算体系和技术方法。

排污权的有效期限应该是多长？从目前各试点情况看，有一年、五年的规定，也有试点省市暂时模糊排污权期限。

有偿使用费的性质、征收、管理、使用应当尽快规范。浙江省已经制定相关管理办法，初步予以明确。其他试点省市如天津等直接将其用于支持减排项目，而江苏省则还一直没有动用排污权有偿使用费。而据了解，江苏、浙江两省的有偿使用费收缴就已经超过15亿元。

明确“共性”问题不会一刀切

多个部门参与研究讨论，国家层面将出台试点指导意见

“一项创新工作应该先制定基本规则，然后在实践中不断完善。”山西省环保厅代表的发言反映了大家的心声。而围绕期盼已久的《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》，出席会议的国家发改委价格司、财政部相关负责人也当场“透露”一二。

财政部相关负责人表示，有偿使用费和排污费的关系，以及有偿使用费的使用方向，将在《指导意见》中予以明确。“有偿使用费初步考虑用于支持减排项目、排污权交易平台建设等方面。

而来自国家发改委价格司的消息，接下来将制定排污权交易价格管理办法，规范价格行为。“有偿使用和交易的价格要起到反映环境资源稀缺程度、反映环境成本、促进污染物减排的作用，是这项制度的核心问题之一，也是物价部门的关注重点。”

“正在抓紧推进，还没有最后定稿。”从2009年就开始酝酿的《指导意见》，制定过程可谓慎之又慎，征求意见——讨论修改——再征求意见，这样的过程已反复多次。而据记者了解，环境保护部总量司、财政部经济建设司和国家发改委价格司等部门近期仍在密集讨论，讨论修改的内容主要包括:交易试点范围要求、排污指标分配与管理体系、排污权的有偿获得与环评前置要求、价格部门的工作职能、排污权有偿使用和交易价款的征收和管理、交易税收优惠政策等规定。吴险峰表示，《指导意见》将对试点过程中的一些“共性”问题做出明确，同时考虑到各地经济社会发展客观差异，在很多问题上也不会采取“一刀切”的做法。他同时透露，作为一个全新的工作领域，排污权有偿使用和交易涉及法律法规、财税金融等各个方面，涉及国家多个部委协调工作，需要充分听取各方意见、深入讨论，出台还需等待一段时间。

地方实践推动顶层设计

法律依据可从试点中寻求突破，水污染物领域有望率先出台排污许可证条例 江苏省环保部门工作人员去“说服”当地企业参与排污权有偿使用工作时，手握两份文件，一是《江苏省太湖水污染防治条例》，二是《财政部、国家环保总局关于同意在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点的复函》。这是他们能拿到的有关开展这项工作的法规依据。他们迫切希望能及早从国家层面给一个“说法”。

“到底什么是排污权？法律对此并无规定，各方理解也不甚相同。这是我们在实际操作过程中遇到的最大问题。”即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节，缺乏相应的法律基础。

对于代表发言中普遍提到的法律法规缺失，国家发改委相关负责人表示:目前，排污权有偿使用和交易工作中相关的法律法规空白可能是最大的问题，国家发改委和环境保护部等部门一直致力于这方面的工作。“法律法规的制定同样需要试点，可以先在地方开展探索，如果建立了行之有效的法律法规，反过来可以影响国家层面相关工作的进程。”吴险峰说。

而另一个被试点省市“千呼万唤”的法规则有望在国家层面出台。据吴险峰透露，《排污许可证管理条例》可能率先围绕水污染物领域制定出台，成熟后再扩展到大气污染物领域。同时，对于新建项目总量前置审批等也将出台相关的管理办法，正在研究制定过程中。

排污许可证是分解、落实污染物减排目标和开展排污权有偿使用、交易的一项重要管理手段，分解给排污单位的指标需通过排污许可证予以明确，通过许可证管理来规范排污单位排污指标申购和交易行为。“总量分配、确权，交易过程和监督执法是排污权交易工作的四个关键环节，排污权的确权和监管都需要排污许可证作为载体。”相关专家表示。

2008年2月28日新修订的《水污染防治法》明确规定:“国家实行排污许可制度，禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水”。去年出台的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》也提出推行排污许可证制度。虽然这些法律、意见都提到了排污许可证制度，但目前还缺乏可操作的法律依据。

最现实的一个问题就是，企业超许可证排污怎么监管？怎么处罚？如果对企业偷排、超排的处罚过轻，“违法成本低，守法成本高”，企业购买排污权的积极性必定受挫。而作为排污权有偿使用和交易的载体，排污许可证则面临更多要求，比如超总量排污后怎么处罚？是否可以抵押贷款？和总量减排怎么衔接？„„对此，山西代表表示，超权排污的监管和惩处工作必须加强，如果不去准确计量、严格监管和确保惩处的力度、尺度，那么这项工作势必得不到企业的重视。

“这些都涉及环保部门行政管理对象即企业的切身利益，必须做到依法行政。需要出台具备操作性的条例办法。”浙江省代表表示。根据去年的一份《指导意见》的征求意见稿显示，在企业违规处罚方面，对超过所持有排放指标排放污染物的，超排指标按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买；超出排放指标50％及以上的，在惩罚性购买的基础上按有关规定进行处罚。

短评

政策也得“试”

当前，国内试点省市对排污权有偿使用和交易工作的探索，几乎在每一个环节都面临与现有法律法规、政策制度、管理体系的协调，在这一过程中，挑战、问题、争议不可避免。

首先，排污权有偿使用和交易的相关政策、制度的成熟完善不可能闭门造车，必须实践先行，不断摸索总结经验教训，并返回实际进行检验，经历从无到有、从“简陋”到完善的过程。其次，由于这项工作涉及法律法规、行政管理、金融财税等各领域，专业性技术性非常强，急需基础性、制度性研究的有力支撑。第三，排污权有偿使用和交易触及广大企业、地方政府切身利益，也需及早制定规则，理清总量与质量、政府与市场等关系，合理规避风险。

在这个过程中，政策层、研究机构、试点省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及时顺畅地沟通与合作，共同推动排污权有偿使用和交易试点工作科学、有效地推进，为“十二五”总量控制的政策创新积累有益经验。

第四篇：排污权交易制度

排污权有偿使用和交易制度

一、案例介绍

位于长江三角洲的江苏省，经济发展迅速，用电需求量与日俱增，扩建、新建电厂的呼声越来越高。江苏太仓港环保发电有限公司就是因苏州市用电需求缺口较大而兴建的重点发电工程。由于公司需要扩建发电供热机组，因此每年将增加2000吨的二氧化硫排放量。在建厂期间，太仓港环保发电有限公司虽然安装了二氧化硫的脱硫装置，仍然还有1700吨的二氧化硫排放量指标的缺口没有解决，导致工程项目建设一度停滞。而南京的下关发电厂由于引进了先进的芬兰治理技术，使下关电厂每年排放的二氧化硫实际量比环保部门核定的排污总量指标减少了3000吨。一个因扩建将造成排污量突破许可指标的上限，一个因脱硫成功实现了排污量指标剩余，面对两个不同地区的发电企业，经江苏省环保厅协调，通过排污权交易制度，两家企业最终达成了二氧化硫排污权的异地交易。太仓港环保发电有限公司每年从下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权指标，并以每公斤１元的价格，向下关发电厂支付170万元的交易费用。两个公司通过排污权交易，在没有排污超标的前提下满足了各自的需求，实现可持续发展。

二、实施背景

随着工业化、城镇化和新农村建设进程的加快，经济社会发展与资源环境约束的矛盾越来越突出，严峻的环境状况和经济发展要求，都需要综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法，随着节能减排和污染整治工作的推进，实行与时俱进的环境政策，采取浓度、总量和质量相结合的综合控制手段来进一步实现污染减排的任务。现行的排污收费政策，实际执行中演变成“付费即可排污”的后果，无法对污染物排放总量实施有效控制，环境质量难以改善。惟有探索市场对环境资源的配置、保护机制，方是治本之道。我国各地都相继出台了排污权有偿使用和交易的制度办法，如湖州市政府出台的《湖州市主要污染物排污权交易实施细则(试行)》，杭州市出台的《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》等都对排污权有偿使用和交易等内容进行了详细的解释和规定，从而使排污权有偿使用和交易的工作步入正轨。

三、实施效果

以太湖地区为例，在实施了排污权有偿使用和交易后，太湖地区主要污染物COD排放量控制在26.38万吨，氨氮排放量控制在2.08万吨，总氮排放量控制在2.78万吨，总磷排放量控制在0.59万吨，比之前分别削减了32.52％、33.37%、和30%；城镇生活污水处理率达到90%，农村生活污水处理率达到70%，主要入湖河流和集中式饮用水源地水质基本达到环境功能要求。2015年，太湖地区主要污染排放量全面控制在环境容量许可范围内。

排污权的有偿使用和交易，可以提高企业治污的积极性，是以经济手段和政策措施推动环境管理的一种有效手段，推行排污权有偿使用改革以来，在促进减排、优化产业、综合治理等方面都取得了明显成效。

1.促进减排。排污权有偿使用和交易，进一步增强了市场配置环境资源要素的约束力，强化了企业控制污水排放、加快治理污染源的自觉性，整体环境质量得到了改观。2.优化产业结构。提高重污染行业的准入门槛，鼓励技术含量高、污染轻的行业发展，还进一步约束了新投资者投资经营传统纺织印染等企业的需求，加快了低耗能、低污染行业发展。

3.提高企业生态意识。通过开展排污权有偿使用和交易，建立市场化激励和约束机制，改变了长期以来“付费即可排污”的局面，提高了排污企业生态文明理念和社会责任意识。

4.积极引导企业转型。积极引导重污染企业转型，采用主要污染物排污权有偿使用和交易的方法，利用有限的环境污染治理专项资金“回购”排污权，积极引导重污染企业转型，并在鼓励其淘汰重污染产品和生产线的同时根据实际情况预留少量排污权给企业，支持企业产业升级。

四、不足分析

1.有关排污权交易的政策和法律滞后

排污权交易是一种市场导向的经济政策，要对其进行有效的监管，必须要有相应的法律作保障，才能使其具有合法性和权威性。我国排污权交易试点已进行了数年，虽然部分省市出台了一些地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性地立法，排污权交易从审批到交易，尚没有全国统一的标准。

2.排污权交易制度中存在的困难（1）排污权的初始分配问题

排污权的初始分配是排污权交易的前提，只有当排污权为企业所拥有时，排污权才能像“商品”一样进行交易。目前，我国是由政府统一掌控排污权的初始分配，而政府过多的参与，会影响排污权交易的公平、公正、公开。也许会导致出现政府有关部门操纵初始分配权牟取部门利益；排污企业与掌握着排污许可证发放权的环保监管部门之间发生权力寻租等情况。一旦有企业通过非法手段获取排污权，就会打击其他企业珍惜排污权、减少污染物的积极性，最终会出现排污权“有价无市”的局面。

（2）排污总量的确定问题

排污权交易的前提条件是排放总量控制。如果该区域的环境容量已呈饱和状态，就不会有排污权剩余，更不会有排污权交易。在现行的环境保护法律法规中没有明确“总量控制”的规定。在“排污付费”的污染控制策略下，只要付费就可以排污，这样，企业显然不会去市场上购买排污权，也不会有企业卖出排污权。没有对排放量的总量限制，排污权交易就无法实行。

在目前以GDP为核心考核政绩的前提下，片面追求GDP的粗放型经济增长方式非常普遍，这就造成了经济增长与排污总量控制之间的矛盾，使得排污总量的确定变得非常困难。个别地区总量控制的底线不断被突破，使得整个排污权交易体系非常脆弱。如果排污总量不能确定，排污权交易平台就无法真正确立起来。

3.排污交易市场脆弱

从一级市场看，相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权有偿使用缺乏政策和法律依据。因此企业在办理工商执照和税务登记时都遇到障碍。另外，目前存在着新建污染企业和已建污染企业之间，在排污权初始分配方面有偿和无偿取得“双轨并存”的不公平局面，挫伤了企业的积极性。并且关于有偿取得，是通过拍卖方式还是政府定价也存在争议，前者可能会导致大企业进行市场操纵，囤积居奇；后者又不能及时反映市场供求关系。

此外，我国排污权交易二级市场亟待规范。我国各类企业数量多、规模不等、分布零散，这种状况直接决定了排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，导致整个排污交易市场信息不充分。在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，拥有富余排污指标的企业则可能不愿意出售自己的剩余排污权，造成排污权的浪费，或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。

五、改进措施

1.制定相应法律法规，明确排污权交易的法律地位。对排污权的交易范围和交易方式做出明确规定，建立完善的排污权交易的法律体系。有关法规要阐明环境是一种可利用的资源，确立合法的排污权，明确将有偿取得的排污权与其他生产要素一样纳入企业产权范围，完善排污权交易制度，以保证排污权及其交易的合法化，保障企业在排污权交易中买卖自由、信息共享，促进市场的公平竞争。排污权实际上是对环境容量资源的使用权，这种权利的总量是有限的，以某种形式初始分配给企业后，新加入的企业只能从市场上购买必要的排污权。所以要把排污权纳入法律调整的范围，进行合理的分配和管制，进而改变目前国家环保主管部门通过颁发排污许可证确认排污权这一行政性权利，赋予该权利可自由交易的市场性权利。

2．培育规范合理的排污权交易市场。规范交易规则，激励企业广泛参与。制定合理的交易规则和初始排污权分配的指导性办法，规定排污权指标的核定方法。制定财税激励政策，提高企业交易的积极性，加快交易市场的发展。征收排污权占有税，促使企业出售初始排污权。缓征企业排污权交易收入所得税，鼓励企业参与排污权交易。建立区域性排污权交易市场开放平台，扩大交易范围，鼓励更多企业参与交易，为参与交易的企业提供更多交易信息与交易机会，实现资源的最优配置。引入环境合同制度，规范排污权交易形式，将排污许可证以环境分配合同的形式从主管部门转移到排污企业，排污权交易以环境消费合同的形式在交易者间买卖，建立排污企业的环境信用制度，利用税收、信贷等手段规制排污主体的信用情况。

3.进行制度创新，政府应提供免费信息服务，适当减免监督与执行的费用；建立相应的激励机制，对积极减排、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以支持。依法科学规定污染物排放总量及各企业的容许排出量，以确保政府削减污染物排出总量目标的实现。此外，要在法律上对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布等做出明确的规定；规范初始排污权的分配，加强监管，杜绝“寻租”行为。实行排污权初次分配有偿化，以充分体现污染者付费原则。政府应对长期无偿占用排污指标的单位进行改制，对新建单位采取拍卖和奖励等有偿方式分配排污权，全面实现排污指标的有偿初次分配。在此基础上，再通过市场实现污染源之间排污权的再分配。有了排污权交易，政府机构可以通过发放和购买排污权来实现污染物总量的控制，影响排污权价格，从而控制环境标准。政府如果希望降低污染水平，可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在政府的手中，不再卖出，这样污染水平就会降低。如果修建了污水处理厂等环保设施，环境容量增大，政府就可以发放更多的排污许可证，以降低企业的成本，促进经济的增长。

第五篇：南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法(试行)

南京市人民政府

关于印发《南京市主要污染物排污权有偿使用

和交易管理办法（试行）》的通知

宁政规字〔2015〕1号

各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

现将《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

南京市人民政府

2015年1月5日

南京市主要污染物

排污权有偿使用和交易管理办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为规范排污权有偿使用和交易行为，充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用，推进主要污染物排放总量持续减少，根据《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发„2014‟38号）、《江苏省二氧化硫排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》（苏环规„2013‟02号）和市委市政府《关于实施综合改革工程第二阶段重点任务的意见》（宁委发„2014‟3号）等文件精神，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 排污权有偿使用和交易坚持“资源有价、使用有偿，总量控制、许可排污，市场调节、适度溢价，公正公开、规范管理”的原则。

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第三条 本办法适用于本市行政区域内工业企业、规模化畜禽养殖企业和医疗、宾馆餐饮服务单位（以下统称排污单位）排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排污权有偿使用和交易以及相关行政主管部门的管理活动。

第四条 按照国家、省下达的污染减排考核目标和本市环境质量改善的要求，建立完善主要污染物排放总量控制制度，确定区（流）域、主要行业以及重点排污单位主要污染物排放总量控制目标和削减措施。分配初始排污权和组织排污权交易必须符合区（流）域和主要行业污染物排放总量控制要求，重点保障战略性新兴产业和重大科技示范项目的建设。

第五条 市环境保护行政主管部门统筹协调本市行政区域内排污权有偿使用和交易。

市公共资源交易中心为本市行政区域内的排污权交易提供场所、信息、咨询、见证等服务。

第六条 排污权有偿使用和交易不免除排污单位污染治理、污染损坏赔偿的责任和依法缴纳排污费等相关税费的义务。

第二章 排污权指标管理

第七条 市分配各区（园区）工业、规模化畜禽养殖类排污权指标之和不得超过本市总量控制目标，区（园区）核定给排污单位的初始排污权指标之和不得超过本辖区总量控制目标。

对区（园区）排污权指标的分配原则上按照区（园区）实际排放状况、产业发展规划、污染负荷强度、污染减排目标以及环境质量改善要求等进行综合分析；对排污单位初始排污权指标的核定按照本市有关规定执行。

第八条 本市排污权指标有效使用期限原则上不得超过5年。排污权指标有效使用期限内，排污单位对排污权指标拥有使用、出让和抵押等权利。

第九条 有下列情形之一的，排污单位可以购买排污权指标：

（一）排污单位新建、改建、扩建项目需要新增排污权指标的，应当通过排污权交易方式购买新增排污权指标；

（二）排污单位现有项目环境影响评价审批手续齐全的，应当通过排污权有偿使用的方式购买初始排污权指标；

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（三）排污单位现有项目有短期（不超过9个月，下同）排污权指标需求的，应当通过排污权租赁的方式购买短期排污权指标；

（四）排污单位排污权有效使用期满的，应当通过排污权延续的方式购买排污权指标。

排污单位购买新建、改建、扩建项目新增排污权指标必须符合环境准入和区（流）域、行业总量控制的相关要求。

第十条 有下列情形之一的，排污单位可以出让其经有偿使用的富余排污权指标：

（一）排污单位限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）排污单位排污权指标短期闲置的；

（四）其他可以出让的情形。

第十一条 有下列情形之一的，市环境保护行政主管部门可以对排污单位经有偿使用获得的富余排污权指标进行回购：

（一）排污单位限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）建设项目规模和工艺发生变化的；

（四）建设项目购入排污权指标满两年未进行建设的，或者停止建设的，或者未能通过环评审批的；

（五）其他可以回购的情形。

第十二条 有下列情形之一的，市环境保护行政主管部门有权收回排污单位未经有偿使用的富余排污权指标：

（一）排污单位因限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）排污单位环境违法行为被责令关闭、取缔的；

（四）其他应当收回的情形。

第十三条 市环境保护行政主管部门应当根据本市排污权有偿使用和交易的需要，建立排污权指标政府储备库，对排污权指标保持一定比例的

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储备，调控本市排污权交易市场和保障重大项目建设。政府储备排污权指标来源主要为：

（一）分配初始排污权时预留的；

（二）通过回购或者收回获得的；

（三）其他途径获得的。

第十四条 通过排污权有偿使用获得的初始排污权指标半年内不得出让；通过排污权交易获得的新建、改建、扩建项目新增排污权指标在通过建设项目竣工环境保护验收前不得出让，因故不再使用的可以申请政府回购。

第三章 排污权有偿使用

第十五条 按照环境影响评价审批文件和初始排污权核定技术导则，对排污单位现有项目核定初始排污权，征收排污权有偿使用费，全面落实排污权有偿使用，为排污权交易创造条件。

第十六条 市环境保护行政主管部门负责市管排污单位初始排污权的核定和有偿使用费的征收，并对区（园区）实施业务指导和监督。

区（园区）环境保护行政主管部门负责本辖区排污单位初始排污权的核定和有偿使用费的征收，定期将本辖区排污权有偿使用情况报市环境保护行政主管部门备案，并抄送同级价格和财政部门。

第十七条 环境保护行政主管部门应当在符合区（流）域和行业总量控制目标的前提下，以排污单位环境影响评价审批文件为依据，按照现行排放标准和限值，结合行业平均排放强度控制要求以及排污单位近三年实际排放状况，对排污单位逐个项目核定排污权指标，确定排污单位初始排污权。

工业排污单位初始排污权的核定参照《南京市工业企业主要污染物初始排污权核定办法（试行）》执行，其他排污单位初始排污权的核定按照环境影响评价审批文件执行。

第十八条 初始排污权的申报和核定应当按照以下程序进行：

（一）排污单位填报初始排污权申报表，连同相关证明材料一并报环境保护行政主管部门；

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（二）环境保护行政主管部门对排污单位的申报材料进行审核，并在15个工作日内出具初步审核意见，明确主要污染物排放总量及各项目排放量、排放控制标准、核定依据以及意见反馈相关要求等；

（三）环境保护行政主管部门对排污单位反馈意见进行复核，并在5个工作日内出具初步核定意见，对反馈意见逐项予以说明；

（四）环境保护行政主管部门将经排污单位确认的初步核定意见通过政府网站向社会公示，公示时间不少于5个工作日；

（五）环境保护行政主管部门对公示反馈情况逐项调查、复核，并在10个工作日内以书面形式向排污单位下达初始排污权核定意见，并告知办理排污权有偿使用的相关要求。

第十九条 排污单位应当按照环境保护行政主管部门下达的初始排污权核定意见及时办理排污权有偿使用手续，取得初始排污权，保证正常的生产经营活动。

（一）排污单位填报《南京市排污权有偿使用业务申请表》，连同相关证明材料一并报环境保护行政主管部门。初始排污权申请数量不得超过核定数量；

（二）环境保护行政主管部门对排污单位的有偿使用申请进行审核，并在5个工作日内通知符合办理要求的排污单位签订排污权有偿使用协议，确定初始排污权数量、有效使用期限及缴费方式等；

（三）环境保护行政主管部门与排污单位签订《南京市排污权有偿使用协议》，出具《南京市排污权有偿使用费缴款通知书》；

（四）排污单位按照协议规定和缴费通知书，在5个工作日内到指定银行缴纳排污权有偿使用费，取得缴费凭证；

（五）排污单位取得缴费凭证后，应当向环境保护行政主管部门申请办理（变更）排污许可证。

第二十条 排污权有偿使用费按照以下规定征收：

（一）排污权有偿使用根据全市总体计划逐步推进，收费标准分步实施，第一年按照收费标准的40%执行，第二年按照收费标准的70%执行，第三年起按照规定标准执行；

（二）排污单位购买排污权可自主选择一次性缴费（一次性缴清有效使用期限的全部费用）或者分缴费。凡一次性缴费的，在第一款收费

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标准基础上，再给予20%的优惠。

第四章 排污权交易

第二十一条 本市排污权交易由市公共资源交易中心和市环境保护行政主管部门负责组织，在全市统一交易平台上实施。

第二十二条 排污权交易的主体分为出让方和受让方。

（一）出让方主要是指本市行政区域内拥有可出让富余排污权指标的排污单位；

（二）受让方主要是指本市行政区域内新建、改建、扩建项目需要新增排污权指标的排污单位，有短期排污权指标需求的排污单位。

第二十三条 本市排污权交易采取公开竞价、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

（一）排污单位新建、改建、扩建项目新增排污权指标达到交易控制标准的必须通过公开竞价的方式购买，未达到交易控制标准的以及重大科技示范项目可以通过协议转让的方式向市环境保护行政主管部门购买。交易控制标准由市环境保护行政主管部门根据总量控制要求明确。

（二）排污单位经有偿使用的富余排污权指标原则上通过公开竞价的方式出让，也可以申请政府回购；

（三）装机总容量30万千瓦以上省管电力企业的二氧化硫排污权交易按照江苏省有关规定执行。

第二十四条 排污权交易必须符合以下范围控制要求：

（一）涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行；

（二）工业排污单位不得与其他排污单位进行排污权交易；

（三）火电行业（包括其他行业企业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不得与其他行业进行大气污染物的排污权交易；

（四）环境质量未达到控制目标的地区不得参与增加本地区相应污染物排放总量的排污权交易；未完成减排任务的地区和排污单位不得参与增加此类污染物的排污权交易。

第二十五条 本市排污权交易原则上每月开展一次，每次按照排污权指标的类别设立相应交易场次，每个场次按照意向受让方的数量设立N-2个

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交易轮次（N为此项指标的意向受让方数量，3≤N≤20）。每个轮次竞价交易前由市公共资源交易中心公布该项排污权指标的出让数量、购买数量和意向受让方数量，当排污权指标可出让数量为零或者意向受让方少于3个时，该项排污权指标交易活动终止。

第二十六条 购买、出让排污权指标应当按照以下程序进行：

（一）排污单位向市环境保护行政主管部门提出排污权指标购买（出让）申请，填写《南京市排污权交易业务申请表》，并提供相关证明材料；

（二）市环境保护行政主管部门在3个工作日内完成审核，审核通过的出具排污权交易业务联系单，并将排污单位购买（出让）申请和联系单一并提交市公共资源交易中心；

（三）市公共资源交易中心在其网站公开发布出让排污权指标的相关信息，意向受让方在信息公告期限内办理交易登记手续，意向受让方按照规定缴纳交易保证金；

（四）市公共资源交易中心按照规范程序组织排污权交易，组织交易双方签订排污权交易合同，下达《南京市排污权交易缴费通知书》；

（五）市公共资源交易中心组织交易资金结算：受让方在排污权交易合同约定的期限内，将交易价款支付到市公共资源交易中心专用账户，其交纳的交易保证金按照相关约定转为交易价款；向符合交易价款划出条件的出让方划出交易价款；将政府储备指标出让收入划入市级财政环保专项资金账户；

（六）市公共资源交易中心按照标准收取交易服务费，向交易双方出具排污权交易确认单。对未被确定为受让方且不存在违规违约情形的竞买人，市公共资源交易中心退还其缴纳的保证金；

（七）受让方（出让方）取得排污权交易确认单后，应当向环境保护行政主管部门办理环评审批手续，申请或者变更排污许可证。

第二十七条 排污单位向市环境保护行政主管部门提出富余排污权指标回购申请时，应当填写《南京市排污权交易业务申请表》，提供相关证明文件和材料。

第二十八条 排污权租赁由排污单位向市环境保护行政主管部门提出申请，填写《南京市排污权交易业务申请表》并提供相关材料。排污权指标租赁必须在同行业（水污染物在同流域）排污单位之间进行，仅限于当

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使用。

第二十九条 有下列情形之一的，不得参与排污权交易：

（一）被市级及以上实施环境保护区域限批的区（园区）在解除限批之前不得安排本辖区排污单位参与限批污染物的排污权交易；

（二）被实施环境保护挂牌督办的排污单位摘牌前以及被实施环境保护限期治理期的排污单位整改验收通过前不得参与排污权交易；

（三）未落实排污权有偿使用的排污单位不得参与排污权交易；

（四）排污权交易过程中有违规违约行为的排污单位一年内不得参与排污权交易；

（五）法律、法规和规章规定的其他情形。

第三十条 其他需要明确的事项：

（一）排污单位在公开竞价交易中未能购足排污权指标但超过应当购买数量的70%时，可以在公开竞价交易后向市环境保护行政主管部门申请购买不足的指标，也可以选择参与下一次排污权交易；

（二）排污单位超过合同规定时间仍未支付交易价款的视为违约，其通过公开竞价交易取得的排污权指标将自动取消；原出让方出让的富余排污权指标改由市环境保护行政主管部门直接回购；

（三）排污单位采用新技术、新工艺强化污染治理，污染排放明显低于规定标准的，其富余排污权指标在规定标准提高前享有持续出让的权利；

（四）排污权交易优先安排排污单位出让富余排污权指标，当排污单位可出让富余排污权指标不足购买数量的80%时，不足部分由政府储备指标出让；

（五）排污单位应当认真履行排污权交易的各项规定和交易合同的各项约定。排污单位出让富余排污权指标应当提前取得环境保护行政主管部门出具的同意出让排污权指标的证明文件。

第五章 价格与资金管理

第三十一条 由市价格主管部门会同财政部门根据本地区污染治理成本、环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素制定排污权有偿使用费标准，报省价格主管部门和财政部门批准后执行。

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第三十二条 建立排污权有偿使用费征收标准动态调整机制。排污权交易市场年平均价格与当年的有偿使用费标准相差达到30%以上，市价格主管部门启动动态调整机制，报省价格主管部门批准后执行。

第三十三条 排污权交易价格，原则上不得低于当年排污权有偿使用费征收标准。

（一）购买价格：按照受让方公开竞价当日排污权指标竞买成交价结算；

（二）出让价格：按照出让方公开竞价当日排污权指标加权平均成交价结算；

（三）回购价格：按照排污权指标原购入价的105%结算。

第三十四条 排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入纳入环保专项资金管理和使用。

（一）排污权有偿使用费由属地环境保护行政主管部门按照市价格主管部门和财政部门的有关规定征收。每年2月底前，区（园区）财政部门应当将本辖区有偿使用费上决算数的30%上缴市财政，其他纳入本区（园区）财政预算管理；

（二）政府储备指标出让收入全部纳入市级财政环保专项资金管理。排污权有偿使用费和政府储备排污权指标的出让收入属于政府非税收入，使用财政票据，实行“收支两条线”管理，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用；

（三）排污权有偿使用费和交易资金统筹用于污染防治，纳入现行设立的环保专项资金管理。指标回购、交易体系建设和交易服务费等，由财政部门根据有关规定统筹安排。

第三十五条 排污权交易保证金和交易服务费按照以下规定执行：

（一）参与购买排污权交易的排污单位应当在信息公告规定的期限内向市公共资源交易中心缴纳交易保证金，数额按照“指标购买数量×交易指标有偿使用征收标准×30%”计算；

（二）参与排污权交易的排污单位应当在签订排污权交易合同后3个工作日内向市公共资源交易中心缴纳交易服务费，收费标准由市价格主管部门制定，报省价格主管部门备案后执行。

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第六章 监督管理

第三十六条 建立排污权有偿和交易制度，是环境资源领域重大机制创新和制度改革。市、区（园区）相关职能部门要牢固树立环境资源有价的理念，加强政策引导，鼓励排污单位调整产业结构，加大污染治理，积极参与排污权有偿使用和交易管理。

第三十七条 市环境保护行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）掌握国家、省对本市污染减排及主要污染物排放总量控制的相关要求，按照最新排放标准和控制目标，及时调整区（流）域、主要行业、重点排污单位的排放总量；

（二）建立规范、透明的排污权指标审核制度，完善排污单位富余排污权指标的审核认定办法，严格建设项目环境准入，不得为不符合国家产业政策的排污单位以及未经审批的建设项目核定排污权；

（三）加大对排污单位的总量核算和执法监管，对超排放总量排放的单位一律依法查处。加强排污许可证的管理，依法及时向社会公开。

第三十八条 市价格行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）制定排污权有偿使用费征收标准和排污权交易服务费标准；

（二）加强价格监督管理，规范排污权有偿使用费征收行为，依法查处价格违法行为。

第三十九条 市财政行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）建立环保专项资金，将排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入纳入专项资金进行集中管理；

（二）加强排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入的使用监管，保证重点减排工程和污染治理项目的实施。

第四十条 社会公众对排污权有偿使用和交易活动享有知情权，有权投诉或者举报违法行为。

第四十一条 各级环境保护行政主管部门应当加强对排污单位的执法监管，依法对超排污权指标排放的排污单位实施处罚。

第七章 附 则

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第四十二条 本办法中下列用语的含义：

（一）主要污染物，是指现阶段国家实施污染物排放总量控制的水污染物化学需氧量（COD）和氨氮（NH3-N），大气污染物二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOX）四项主要污染物。市政府可以根据国家政策以及本市环境质量改善的需要，调整排污权有偿使用和交易的污染物种类；

（二）排污权，是指排污单位对环境容量资源的使用权，是经核定、允许其排放污染物的种类和数量。排污权以排污许可证的形式确认，排污权的有效使用期限与排污许可证有限期限一致。排污单位现有环境影响评价审批手续齐全项目的排污权又称排污单位初始排污权，由环境保护行政主管部门按照有关规定核定和办理；

（三）排污权指标，是指排污单位按照规定在某时间段内向环境排放污染物的许可量，以吨为基本计量单位。排污单位排放减少、长期不用的排污权指标以及短期闲置不用的排污权指标又称富余排污权指标，可以按照有关规定出让和租赁；

（四）排污权有偿使用，是指在污染物排放总量控制的前提下，环境保护行政主管部门将排污权指标有偿分配给排污单位的行为；

（五）排污权交易，是指在污染物排放总量控制的前提下，排污单位之间或者排污单位与政府排污权储备管理部门之间在指定排污权交易平台上进行的排污权指标购买、出让、回购、租赁等行为。

第四十三条 2015年1月起对本市行政区域内工业排污单位新增排污权指标开展排污权交易，2015年7月起对本市行政区域内工业排污单位开展排污权有偿使用。其他排污单位排污权有偿使用和交易执行时间另行规定。

第四十四条 本办法自2015年2月10日起施行，国家、省对排污权有偿使用和交易有新的特别规定的，按照其规定执行。

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