哈尔滨市二氧化硫排污权交易暂行办法

第一篇：哈尔滨市二氧化硫排污权交易暂行办法

哈尔滨市人民政府关于印发

《哈尔滨市二氧化硫排污权交易暂行办法》的通知

哈政发法字[2010]36号

各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：

现将《哈尔滨市二氧化硫排污权交易暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

哈尔滨市人民政府

二〇一〇年十二月二十四日

哈尔滨市二氧化硫排污权交易暂行办法

第一章 总则

第一条 为保护和改善大气环境质量，规范二氧化硫排污权交易活动，优化配置环境资源，促进环境与社会、经济的协调发展，根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《黑龙江省二氧化硫排污权交易管理办法（试行）》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市行政区域内二氧化硫排污权交易活动的管理。

第三条 本办法所称二氧化硫排污权（以下简称排污权），是指排污单位依法经许可获得向环境直接或者间接排放二氧化硫的权利。

本办法所称排污权交易，是指排污权出让方、受让方及市排污权储备交易中心（以下简称市交易中心）在满足所在环境功能区质量要求和总量控制前提下买卖排污权的活动。

本办法所称排污权出让方（以下简称出让方），是指依法拥有排污权且需要通过交易进行出让的排污单位。

本办法所称排污权受让方（以下简称受让方），是指新建、改建、扩建项目需要通过交易购买排污权的单位。

第四条 排污权交易应当坚持政府指导、总量控制、市场运作、公平公正的原则。

第五条 市环境保护行政主管部门（以下简称市环保部门）负责本办法的组织实施。

区、县（市）环保部门按照职责权限，负责辖区内排污单位排污权交易的管理工作。

市交易中心负责本市排污权交易的日常服务和排污权回购、储备、出让等具体工作。

发展和改革、财政等行政主管部门按照各自职责负责排污权交易的相关工作。

第二章 总量分配

第六条 市环保部门应当按照国家和省确定的本市二氧化硫总量控制、削减目标，根据本市环境质量、二氧化硫排放及污染防治现状、国民经济和社会发展规划，制定本市二氧化硫排放总量控制目标和年度削减计划。

第七条 环保部门应当采用排放绩效、浓度达标或者等比例削减等方法，参考企业环评验收、环境统计、排污申报等方面数据，核定排污单位的排污权。

第八条 市环保部门应当在每个五年计划的第一年，按照二氧化硫排放总量控制目标制定并下达全市本五年计划的排污权分配方案。

第九条 新、改、扩建项目需要新增排污权的，建设单位应当通过排污权交易方式有偿取得。其中，属于使用清洁能源的可以无偿取得。

新、改、扩建热电联产或联片供热拆炉并网的项目，建设单位可以通过拆除或者合并分散取暖锅炉削减排污量平衡排污权，不能平衡的，差额部分应当通过交易方式有偿取得。既有项目或者已经通过环境影响评价审批的建设项目需要排污权的，按照省的有关规定，建设单位可以暂时通过环保部门分配方式无偿取得。

第十条 有下列情形之一的项目或者单位，不予分配排污权：

（一）属于国家有关法律、法规明令禁止、取缔、关停范围内的；

（二）二氧化硫排放浓度超过国家或者地方排放标准，经限期治理仍超标排放的；

（三）拒绝接受环保部门对生产经营、二氧化硫排放情况进行核查的；

（四）未按国家、省、市规定向环保部门提交有关材料的。

第十一条 环保部门应当按照有关规定，对已取得排污权的排污单位核发污染物排污许可证（以下简称排污许可证）。

第三章 排污权交易

第十二条 已获得排污权的排污单位通过采取污染防治措施，实际排污量小于本单位排污许可量，并完成总量削减指标的，在预留20%用作自身工况调整后，剩余部分可以进行排污权交易。

第十三条 排污单位未通过采取污染防治措施，实际排污量小于本单位排污许可量，闲置的排污权属于无偿分配的，由环保部门无偿收回进行交易；属于有偿取得的，可以进行交易。

排污单位闲置排污权的，应当在一年内向市环保部门申报。

第十四条 排污单位因关闭、破产或者迁出本市行政区等原因不再排放二氧化硫的，应当自关闭、破产或者迁出本市行政区之日起30日内办理排污许可证注销手续。逾期不办理的，环保部门应当依法予以注销。排污权属于无偿分配的，由环保部门无偿收回进行交易；属于有偿取得的，可以进行交易。

排污单位在本市行政区域内实施搬迁的，已取得的排污权予以保留。

第十五条 排污权交易应当采取下列方式进行：

（一）市交易中心根据出让方或者受让方提出的申请进行回购、储备、出让；

（二）出让方与受让方直接进行交易。

第十六条 市交易中心与出让方、受让方之间进行排污权交易的，应当按照下列程序进行：

（一）出让方或者受让方向市交易中心提交本办法规定需要的相关材料；

（二）市交易中心对出让方和受让方提交的材料进行预审，并提出预审意见报市环保部门；

（三）经市环保部门确认同意后，市交易中心与出让方或者受让方签订排污权交易合同；

（四）市交易中心向出让方支付价款或者收取受让方支付的价款，并为出让方或者受让方出具有关排污权交易凭证。

第十七条 出让方和受让方之间直接进行排污权交易的，应当按照下列程序进行：

（一）出让方和受让方分别向市交易中心提交本办法规定需要的相关材料；

（二）市交易中心对出让方和受让方提交的材料进行预审，并提出预审意见报市环保部门；

（三）经市环保部门确认同意后，出让方与受让方签订排污权交易合同，并完成价款支付；

（四）出让方和受让方分别凭排污权交易合同和价款支付凭证办理有关环保手续。

第十八条 出让方出让排污权的，应当向市交易中心提供下列材料：

（一）出让排污权书面申请；

（二）法人营业执照或者其他有效资格证明；

（三）排污许可证；

（四）市环保部门出具的可用于转让的排污权证明材料。

第十九条 受让方购买排污权的，应当向市交易中心提供下列材料：

（一）购买排污权书面申请；

（二）法人营业执照或者其他有效资格证明；

（三）环保部门或者环境工程评估机构出具的总量核算意见。

第二十条 受让方通过交易购买排污权，应当达到新建、改建、扩建项目实际新增污染物排污量的1.2倍。

第二十一条 受让方通过交易取得排污权后，因故取消项目建设的，由市交易中心回购已取得的排污权。

第二十二条 排污权的交易价格应当按照省价格行政主管部门核定的政府指导价格执行。

第二十三条 市交易中心出让排污权所取得的交易资金，应当按照级次缴入市或者县（市）财政，实行收支两条线管理，专项用于排污权回购、排污权交易管理、运行等工作支出。

第二十四条 出让方交易排污权后，不免除环境保护的其他法定义务。

第四章 监督管理

第二十五条 出让方、受让方应当按照规定安装、运行和维护在线监控设备，与环保部门联网，保障监测仪器的正常、稳定运行，接受环保部门的监督管理。

第二十六条 出让方或者受让方应当在每年1月5日前向市环保部门提交上年度二氧化硫总量排放情况报告。

第二十七条 环保部门应当对出让方或者受让方上年度二氧化硫排放情况和排污权交易执行情况进行检查，被检单位应当予以配合。

对二氧化硫实际排放总量超过排污权核定量的，环保部门应当责令实施限期治理，限期治理期间应当采取限产、停产等措施。

第二十八条 市环保部门应当通过环保网站定期向社会公布全市排污权交易的相关信息。

第二十九条 出让方或者受让方违反本办法规定的，由环保部门依据有关法律、法规、规章的规定予以处罚。

第三十条 环保部门、市交易中心工作人员应当认真履行职责，不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。违反规定的，由所在单位或者上级机关视情节依据有关规定给予问责或者行政处分。

第五章 附则

第三十一条 本办法自2011年1月1日起施行。

第二篇：二氧化硫排污权暂行管理办法

大连市二氧化硫排污权交易暂行管理办法

为保护和改善环境质量，通过二氧化硫排放权交易，以最低费用实现二氧化硫总量控制目标，使全社会资源配置最优化，实现通过经济手段促进污染治理，促进环境与经济社会的协调发展，根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《大连市节能减排工作实施方案》等有关规定，结合大连市实际，制定本办法。

一、总则

（一）本办法适用于大连市行政区域内二氧化硫排放权交易活动。

（二）二氧化硫排放权是指大连市各级人民政府环境保护主管部门（以下简称环境保护部门）下达给各排污单位的排放指标，以《大连市主要污染物排污权证》中的排放总量指标为准。

（三）二氧化硫排放权交易是指根据区域环境容量和二氧化硫总量控制目标，在保障环境质量达到功能区要求的前提下进行的二氧化硫排放配额的买卖活动。

（四）二氧化硫排污权交易制度按照分步实施，逐步完善的原则实施。排放权交易应当遵循市场经济规律。其它主要污染物排污权交易时限依据环境管理需要由市环保局另行公布实施。

二、管理部门及职责

（五）环境保护部门对二氧化硫排放权交易实施统一监督管理。

其它有关部门按照各自职责做好相关监督管理工作，发展与改革主管部门会同环境保护等行政主管部门制定排污权指标交易基准价格和排污权指标交易价格，并依据指标稀缺程度、减排任务完成情况、污染治理成本等因素定期调整；财政主管部门负责设立二氧化硫排放权交易专项账户，并监督管理专项资金的使用。

（七）二氧化硫排放权交易实施分级管理。市环境保护主管部门行使下列职责：

1、负责组建大连市排污权交易管理办公室；

2、负责建立二氧化硫排放权交易管理具体程序及实施细则；督促排污权交易中心定期发布有关二氧化硫排放权交易信息；

3、负责各区域二氧化硫总量指标分配及核定；负责市控重点排污单位二氧化硫总量指标分配及核定；

4、负责国家、省、市环境保护部门审批的新改扩建项目排污权申购审核；负责各区市县环境保护部门审批的二氧化硫排放总量大于等于10吨/年的新改扩建项目排污权申购审核；负责各区市县环境保护部门审批、且二氧化硫排放权跨区域交易的新改扩建项目排污权申购审核。负责全市所有

出让排污权审核。

5、负责指导、监督区、县（市）环境保护部门排污权交易工作。

（八）区、县（市）环境保护部门行使下列职责：

1、负责本辖区内除市控重点排污单位外的其它排污单位二氧化硫总量指标分配及核定；

2、负责本辖区内环境保护部门审批的二氧化硫排放总量小于10吨/年的新改扩建项目排污权申购审核；负责本辖区内环境保护部门审批的二氧化硫排放总量大于等于10吨/年的新改扩建项目排污权申购初审；负责本辖区内环境保护部门审批、且二氧化硫排放权跨区域交易的新改扩建项目排污权申购初审。

3、负责本辖区内申请纳入排污权交易体系的出让排污权初步审核；

4、负责对本辖区内各排污单位的二氧化硫排放情况进行监督和管理。

三、排污权交易

（九）排污权交易的主体为大连市辖区内纳入排污权交易体系的可出让方、申购方和排污权交易中心。

可出让方是指通过实施工程治理减排项目、结构调整减排项目和监督管理减排措施，在完成削减任务后，有多余指标可供排污权交易的排污单位。

申购方是指因实施建设项目（包括新建、改建、扩建）等，需要获取向环境排放污染物许可权的排污单位。

排污权交易中心指拥有市政府排污权交易特许经营资质、在市环境保护局指导下从事二氧化硫排污权交易的专门机构，是排污权可出让方和申购方交易的指定平台。

（十）20××年×月×日前，所有向环境排放二氧化硫的现有排污单位均可申请纳入排放权交易体系，并无偿获取二氧化硫排污权证。排污单位纳入排污权交易体系后，可参与排污权交易。20××年×月×日起，所有列入市政府及各区市县政府减排计划文件的现有排污单位均必须申请纳入排污权交易体系。20××年×月×日起，所有向环境排放二氧化硫的排污单位，必须获取排污权，且必须采用排污权交易方式获取二氧化硫排污权证。20××年×月×日起，所有无偿获取的二氧化硫排污权证必须转变为有偿获取。

鼓励现有排污单位按基准价格直接申购有偿排污权证。

（十一）无偿获取排污权指标的排污单位，随着国家、省、市下达的减排目标，有义务采取有效措施完成相应减排任务，且减排任务内二氧化硫总量指标由排污权交易中心无偿收回。通过有偿获取排污权指标的排污单位，仍必须执行国家、省、市下达的总量减排任务，但按当年交易价格计算的所有收益归排污单位所有。

无偿获取排污权指标的排污单位如发生关闭、破产等情

况，其排污权由排污权交易中心无偿收回。对列入市政府总量减排计划，且按期完成关闭任务的，可酌情奖励，但奖励金额不得高于按当年基准价计算的总价的50%。通过有偿获取排污权指标的排污单位发生上述情况时，其排污权由排污权交易中心按当年基准价回购。

无偿获取排污权指标的排污单位实施搬迁改造的，若搬迁后二氧化硫总量指标需求降低，则在满足其搬迁后二氧化硫总量指标需求的前提下，剩余排污权由排污权交易中心无偿收回；若搬迁后二氧化硫总量指标需求超过原有排污权指标，则超出部分二氧化硫总量指标按交易价格有偿申购。

（十二）有下列情况之一的，可出让多余的排污权指标。

1、无偿获取排污权指标的排污单位，通过实施工程减排或监督管理减排，超额完成减排任务的（减排任务由市环保局根据国家下达的减排目标负责定期调整，并对外公布）；

2、有偿获取排污权指标的排污单位，实施工程减排项目、产业结构减排项目或管理减排项目，实现减排的；

3、有偿获取排污权指标的排污单位，发生关闭、破产等情况的。

出让价格采用排污权指标交易基准价格。

（十三）有下列情况之一的，必须申购排污权指标。1、20××年×月×日起，未通过环境影响评价审批的所有新建项目；20××年×月×日起，未获取新建项目总量

指标确认书的所有新建项目； 2、20××年×月×日起，未通过环境影响评价审批的所有新增二氧化硫总量指标的改扩建项目（仅需申购增加部分排污权指标）；

3、未按期完成市政府下达的限期治理任务的排污单位。

4、未按期完成减排任务的所有无偿获取排污权指标的排污单位；

5、经市环保局检查认定，获取的排污权证中二氧化硫总量指标低于实际排放总量，且差额超过20％的排污单位。

申购价格采用排污权指标交易价格。

（十四）排污权交易程序包括出让程序和申购程序。具体排污权交易实施细则由市环境保护部门制定并实施。

四、其它规定：

（十五）市财政安排一定启动资金，用于排污权交易管理部门收购排污权。排污权交易中心的交易资金统一纳入在银行设立的排污权交易资金专用账户。排污权交易资金收益主要用于排污权收购、奖励、排污权制度完善、污染减排治理奖励及补助、环境质量改善及生态环境保护建设方面。交易资金专款专用，不得挪作他用。

（十六）参加排污权交易的排污单位必须具备法人资格（含其他组织和个体经营者）。排污单位获取排污权后，不免除承担其他的法定义务，污染物排放必须达到国家有关法

律法规规定。

（十七）排污权交易中心排污权的来源除通过市场化方式取得外，还包括通过采取法律、法规及政策等综合措施取得的可交易的二氧化硫排放总量。

（十八）鼓励工业企业向重点发展区域集中，引导各工业园区尽快完善环境基础设施。

（十九）企业通过异地购买或调剂二氧化硫总量指标的建设项目，若在我市排放二氧化硫污染物，需缴纳二氧化硫排污增容费。增容费征收标准按当年基准价的30%一次性征收。（排放指标带入我市，影响我市环境质量）

（十九）排污单位超总量排放污染物的，一经环境保护部门发现，实施处罚、曝光，并限期6个月实施整改。限期整改期间，排污单位应缴纳超总量排污费。整改后一年内，若再次被环境保护部门查实超总量排污，环境保护部门可责令企业限期治理，限产限排或责令企业购买差额排污权。

（二十）对未完成减排任务的区市县环保局，市级环境保护部门有权暂停该区域新增主要污染物排放的新改扩建排污权交易工作。

（二十一）环境保护部门应定期汇总并公布纳入排污权交易体系的排污企业排污状况。

（二十二）交易豁免范围等事宜由市环保局根据环境管理需要确定，并公布实施。

五、附则

本办法由大连市环境保护局负责解释。

本办法自20**年*月*日起实施。

第三篇：排污权交易

排污权交易

1排污权交易的步骤。

①首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量。②然后推算出污染物的最大允许排污量，并将最大允许排污量分隔成若干规定的排放量，即排污权。

③政府可以选择不同的方式分配这些权利，如公开竞价拍卖，定价出售或无偿分配等，并通过建立排污权交易市场是这种权利能合法地买卖。④在排污权市场上，排污者从自身利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。2排污权交易的主要特点。[排污权交易的优点，必要性，重要性等] ①成本最小化。通过排污权交易，边际治理成本比较高的污染者将买进排污权，而边际治理成本较低的污染者将出售及排污权，其结果是全社会总的污染治理成本最小化。

②有利于宏观调控。排污权交易使政府管理机构可以通过发放或购买排污权来影响排污权价格，从而控制环境标准。

③给非污染者表达意见的机会。如环境保护组织希望降低污染水平，可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在自己手中，不再卖出，这样污染水平就会降低。这种解决办法是有效率的，它通过支付意愿反映了人们的选择。

④有利于资源优化配置。通过排污权交易，既能保证环境质量水平，又使新、改、扩建企业有可能通过购买排污权得到发展，有助于形成污染水平较低、生产水平较高的合理工业布局。

⑤提高了企业投资污染控制设备的积极性。排污权交易使得企业节约下来的排污许可证能够在市场上出售，或储存起来，因而能够促使污染者采用先进工艺，减少污染排放或采用更有效的控制设备，增大污染物削减量。⑥更具有市场灵活性。排污权交易只需确定排污权数量并找到发现排污权的一套机制，然后让市场去确定排污权价格。3实施排污权的交易条件。

①合理分配排污权。要求既能体现“污染者付费”原则，又不会由于获取成本过高而影响交易市场的形成。这是实行排污权的重要条件。②完善的市场条件。排污权的价格应由市场决定，但需要排污权市场有良好的交易秩序和交易环境，这是排污权顺利交易的重要条件。

③政府部门的有效管理。这是排污权交易存在的第三个条件。4排污权交易的障碍。①政策和法律滞后。我国还未制定出全国统一的关于排污权交易的具体操作规范；对于排污权交易的监督和执法也是突出问题之一。②交易过程难以准确监测。排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，而我国目前的监测和管理水平较低。

③交易市场不规范。例如漫天要价扰乱了排污交易秩序等。④地方保护主义严重。

5我国实施排污权交易的政策建议。

①完善排污权交易立法。明晰产权是排污权交易制度的关键措施。包括从法律上确认排污权、从法律上保障排污权的市场主体、从法律上规定排污权的市场规则和管理机构等。②实现排污权所有权多元化。我国排污权市场的完善最终需要将部分的排污权所有权私有化，形成多元化的排污权所有权结构。③积极培育排污权交易市场。

④加强分区试点工作。例如可以选择长三角地区作为深入试点，把体系做得更规范，然后扩大到其他地区。

⑤加强国际合作。排污权交易在我国还属于起步阶段，国外已相当成熟，因此加强国际合作，充分借鉴国外的先进技术，有助于我国排污权交易体系的完善。

第四篇：排污权交易现状

“十一五”期间，国家在部分省、市开展了排污权有偿使用和交易试点工作，先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省(自治区、直辖市)列为国家排污权交易试点省份；此外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10多个省份也在省内进行探索。

还有哪些困惑待解？

排污权有偿使用费的性质是行政收费还是资源收费，价格是否应是固定的？ 排污权担保贷款，属于质押贷款还是抵押贷款？企业一旦违约，怎么追究责任？ 对企业而言，哪些是富余排污指标，可以用来交易？比如，一个电厂今年大修导致发电量减少，排放量也相应减少，那么这部分指标可否参与交易？排污权交易和排污量交易在二级市场中如何协调？

排污权权属的界定是什么？是归国家或省级政府所有，还是排污者所有？企业有偿使用或是通过市场交易获得的排污权，是否只拥有一定期限的使用权？是否是不可剥夺的？我国五年就要调整一次总量指标，当总量减排提出要求时，怎么协调？

地方政府是否应当进行、如何进行排污权指标的储备，预留指标用于哪些项目？ 排污权可以跨区域流动吗？环境质量超标地区是否不应该再流入排污权指标？ 如果问参与排污权有偿使用和交易试点的省市，现在最希望国家给什么政策支持？大家可能异口同声地回答——法律依据和规范。一段时间以来，在工作推进的过程中，试点省市环保部门大多面临两项挑战:一是排污权有偿使用、新建项目总量前置审批等并无国家层面上的法律依据；二是核定、价格制定等具体工作环节还没有统一、明确的规范与技术方法。

而上述涉及排污权有偿使用和交易工作顶层设计的问题将在未来逐步得到明确。财政部、环境保护部、国家发改委及相关研究机构正在和试点省市一起，加强沟通和交流，通过从理论到实践再到理论的反复，携手探索完善试点工作的政策体系。

日前在广东省佛山市举行的全国排污权有偿使用和交易试点工作总结会，又成为了一次各方共享经验、明确诉求的讨论会。主持会议的环境保护部总量司大气总量处处长吴险峰表示，这样的会议日后还要多多举办，目的就是要把试点过程中大家最关心、最棘手的问题集中起来一起研究，争取提出解决方案。

两项基本规则有待明确

初始分配的依据是什么？有偿使用的价格、期限如何定？

“试点工作进入深水区后，一些当初没有设想到的问题在不断涌现，需要在试点过程中不断摸索。”吴险峰说。而据记者了解，尽管10个参与排污权有偿使用和交易试点的省市所采取的模式、工作进度各不同，但大家存疑的问题较为集中。与会的浙江省代表表示，指标的分配、核定、价格制定都要做到公平科学，感觉工作难度很大，希望能尽快出台统一的规则、规范以及相关的技术方法。

在初始排污权分配的问题上。无论是老项目的排污权有偿使用还是新建项目需通过交易获得排污指标，都需要一个核定量。而同一个项目的排放量，会有来自环评、验收、排污收费、总量核查、污染源普查、地方环保局日常监管等多个数据，到底依据哪一个或哪几组数据来确定？

“在试点中，不少地方设计由政府事先预留或储备排污权指标，那么，在操作中，依据的是现有地区某项污染物排放量之和还是五减排的目标总量，亦或是地区环境容量？这些都需要深入探讨后加以明确。”山东省环保厅相关负责人表示，即要明确排污权的分配是基于现有总量还是未来预期总量，如果按照前者，减排压力如何体现值得探讨；如果依据后者，那么企业就很可能会面临购买排污指标后就开始超标排污的尴尬，因为企业不可能在短期内就完成五年减排任务。

在有偿使用方面，试点省市的政策诉求则更为具体，主要包括以下几个问题: 排污权有偿使用与排污收费的关系亟待明确。在基层推动工作中，大家常常会面临企业甚至是政府部门这样的提问:有偿使用费和排污费的性质有何不同，为什么要“重复”征收？需要在国家层面上尽快界定清楚。

排污权有偿使用价格或是交易指导价格如何确定。从几千元到几万元，一吨化学需氧量目前在各试点省市的价格水平呈现较大差异，其背后的核算方法也都不尽相同，需要建立一个涵盖经济发展水平、治理成本等多变量的计算体系和技术方法。

排污权的有效期限应该是多长？从目前各试点情况看，有一年、五年的规定，也有试点省市暂时模糊排污权期限。

有偿使用费的性质、征收、管理、使用应当尽快规范。浙江省已经制定相关管理办法，初步予以明确。其他试点省市如天津等直接将其用于支持减排项目，而江苏省则还一直没有动用排污权有偿使用费。而据了解，江苏、浙江两省的有偿使用费收缴就已经超过15亿元。

明确“共性”问题不会一刀切

多个部门参与研究讨论，国家层面将出台试点指导意见

“一项创新工作应该先制定基本规则，然后在实践中不断完善。”山西省环保厅代表的发言反映了大家的心声。而围绕期盼已久的《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》，出席会议的国家发改委价格司、财政部相关负责人也当场“透露”一二。

财政部相关负责人表示，有偿使用费和排污费的关系，以及有偿使用费的使用方向，将在《指导意见》中予以明确。“有偿使用费初步考虑用于支持减排项目、排污权交易平台建设等方面。

而来自国家发改委价格司的消息，接下来将制定排污权交易价格管理办法，规范价格行为。“有偿使用和交易的价格要起到反映环境资源稀缺程度、反映环境成本、促进污染物减排的作用，是这项制度的核心问题之一，也是物价部门的关注重点。”

“正在抓紧推进，还没有最后定稿。”从2009年就开始酝酿的《指导意见》，制定过程可谓慎之又慎，征求意见——讨论修改——再征求意见，这样的过程已反复多次。而据记者了解，环境保护部总量司、财政部经济建设司和国家发改委价格司等部门近期仍在密集讨论，讨论修改的内容主要包括:交易试点范围要求、排污指标分配与管理体系、排污权的有偿获得与环评前置要求、价格部门的工作职能、排污权有偿使用和交易价款的征收和管理、交易税收优惠政策等规定。吴险峰表示，《指导意见》将对试点过程中的一些“共性”问题做出明确，同时考虑到各地经济社会发展客观差异，在很多问题上也不会采取“一刀切”的做法。他同时透露，作为一个全新的工作领域，排污权有偿使用和交易涉及法律法规、财税金融等各个方面，涉及国家多个部委协调工作，需要充分听取各方意见、深入讨论，出台还需等待一段时间。

地方实践推动顶层设计

法律依据可从试点中寻求突破，水污染物领域有望率先出台排污许可证条例 江苏省环保部门工作人员去“说服”当地企业参与排污权有偿使用工作时，手握两份文件，一是《江苏省太湖水污染防治条例》，二是《财政部、国家环保总局关于同意在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点的复函》。这是他们能拿到的有关开展这项工作的法规依据。他们迫切希望能及早从国家层面给一个“说法”。

“到底什么是排污权？法律对此并无规定，各方理解也不甚相同。这是我们在实际操作过程中遇到的最大问题。”即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节，缺乏相应的法律基础。

对于代表发言中普遍提到的法律法规缺失，国家发改委相关负责人表示:目前，排污权有偿使用和交易工作中相关的法律法规空白可能是最大的问题，国家发改委和环境保护部等部门一直致力于这方面的工作。“法律法规的制定同样需要试点，可以先在地方开展探索，如果建立了行之有效的法律法规，反过来可以影响国家层面相关工作的进程。”吴险峰说。

而另一个被试点省市“千呼万唤”的法规则有望在国家层面出台。据吴险峰透露，《排污许可证管理条例》可能率先围绕水污染物领域制定出台，成熟后再扩展到大气污染物领域。同时，对于新建项目总量前置审批等也将出台相关的管理办法，正在研究制定过程中。

排污许可证是分解、落实污染物减排目标和开展排污权有偿使用、交易的一项重要管理手段，分解给排污单位的指标需通过排污许可证予以明确，通过许可证管理来规范排污单位排污指标申购和交易行为。“总量分配、确权，交易过程和监督执法是排污权交易工作的四个关键环节，排污权的确权和监管都需要排污许可证作为载体。”相关专家表示。

2008年2月28日新修订的《水污染防治法》明确规定:“国家实行排污许可制度，禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水”。去年出台的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》也提出推行排污许可证制度。虽然这些法律、意见都提到了排污许可证制度，但目前还缺乏可操作的法律依据。

最现实的一个问题就是，企业超许可证排污怎么监管？怎么处罚？如果对企业偷排、超排的处罚过轻，“违法成本低，守法成本高”，企业购买排污权的积极性必定受挫。而作为排污权有偿使用和交易的载体，排污许可证则面临更多要求，比如超总量排污后怎么处罚？是否可以抵押贷款？和总量减排怎么衔接？„„对此，山西代表表示，超权排污的监管和惩处工作必须加强，如果不去准确计量、严格监管和确保惩处的力度、尺度，那么这项工作势必得不到企业的重视。

“这些都涉及环保部门行政管理对象即企业的切身利益，必须做到依法行政。需要出台具备操作性的条例办法。”浙江省代表表示。根据去年的一份《指导意见》的征求意见稿显示，在企业违规处罚方面，对超过所持有排放指标排放污染物的，超排指标按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买；超出排放指标50％及以上的，在惩罚性购买的基础上按有关规定进行处罚。

短评

政策也得“试”

当前，国内试点省市对排污权有偿使用和交易工作的探索，几乎在每一个环节都面临与现有法律法规、政策制度、管理体系的协调，在这一过程中，挑战、问题、争议不可避免。

首先，排污权有偿使用和交易的相关政策、制度的成熟完善不可能闭门造车，必须实践先行，不断摸索总结经验教训，并返回实际进行检验，经历从无到有、从“简陋”到完善的过程。其次，由于这项工作涉及法律法规、行政管理、金融财税等各领域，专业性技术性非常强，急需基础性、制度性研究的有力支撑。第三，排污权有偿使用和交易触及广大企业、地方政府切身利益，也需及早制定规则，理清总量与质量、政府与市场等关系，合理规避风险。

在这个过程中，政策层、研究机构、试点省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及时顺畅地沟通与合作，共同推动排污权有偿使用和交易试点工作科学、有效地推进，为“十二五”总量控制的政策创新积累有益经验。

第五篇：排污权交易制度

排污权有偿使用和交易制度

一、案例介绍

位于长江三角洲的江苏省，经济发展迅速，用电需求量与日俱增，扩建、新建电厂的呼声越来越高。江苏太仓港环保发电有限公司就是因苏州市用电需求缺口较大而兴建的重点发电工程。由于公司需要扩建发电供热机组，因此每年将增加2000吨的二氧化硫排放量。在建厂期间，太仓港环保发电有限公司虽然安装了二氧化硫的脱硫装置，仍然还有1700吨的二氧化硫排放量指标的缺口没有解决，导致工程项目建设一度停滞。而南京的下关发电厂由于引进了先进的芬兰治理技术，使下关电厂每年排放的二氧化硫实际量比环保部门核定的排污总量指标减少了3000吨。一个因扩建将造成排污量突破许可指标的上限，一个因脱硫成功实现了排污量指标剩余，面对两个不同地区的发电企业，经江苏省环保厅协调，通过排污权交易制度，两家企业最终达成了二氧化硫排污权的异地交易。太仓港环保发电有限公司每年从下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权指标，并以每公斤１元的价格，向下关发电厂支付170万元的交易费用。两个公司通过排污权交易，在没有排污超标的前提下满足了各自的需求，实现可持续发展。

二、实施背景

随着工业化、城镇化和新农村建设进程的加快，经济社会发展与资源环境约束的矛盾越来越突出，严峻的环境状况和经济发展要求，都需要综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法，随着节能减排和污染整治工作的推进，实行与时俱进的环境政策，采取浓度、总量和质量相结合的综合控制手段来进一步实现污染减排的任务。现行的排污收费政策，实际执行中演变成“付费即可排污”的后果，无法对污染物排放总量实施有效控制，环境质量难以改善。惟有探索市场对环境资源的配置、保护机制，方是治本之道。我国各地都相继出台了排污权有偿使用和交易的制度办法，如湖州市政府出台的《湖州市主要污染物排污权交易实施细则(试行)》，杭州市出台的《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》等都对排污权有偿使用和交易等内容进行了详细的解释和规定，从而使排污权有偿使用和交易的工作步入正轨。

三、实施效果

以太湖地区为例，在实施了排污权有偿使用和交易后，太湖地区主要污染物COD排放量控制在26.38万吨，氨氮排放量控制在2.08万吨，总氮排放量控制在2.78万吨，总磷排放量控制在0.59万吨，比之前分别削减了32.52％、33.37%、和30%；城镇生活污水处理率达到90%，农村生活污水处理率达到70%，主要入湖河流和集中式饮用水源地水质基本达到环境功能要求。2015年，太湖地区主要污染排放量全面控制在环境容量许可范围内。

排污权的有偿使用和交易，可以提高企业治污的积极性，是以经济手段和政策措施推动环境管理的一种有效手段，推行排污权有偿使用改革以来，在促进减排、优化产业、综合治理等方面都取得了明显成效。

1.促进减排。排污权有偿使用和交易，进一步增强了市场配置环境资源要素的约束力，强化了企业控制污水排放、加快治理污染源的自觉性，整体环境质量得到了改观。2.优化产业结构。提高重污染行业的准入门槛，鼓励技术含量高、污染轻的行业发展，还进一步约束了新投资者投资经营传统纺织印染等企业的需求，加快了低耗能、低污染行业发展。

3.提高企业生态意识。通过开展排污权有偿使用和交易，建立市场化激励和约束机制，改变了长期以来“付费即可排污”的局面，提高了排污企业生态文明理念和社会责任意识。

4.积极引导企业转型。积极引导重污染企业转型，采用主要污染物排污权有偿使用和交易的方法，利用有限的环境污染治理专项资金“回购”排污权，积极引导重污染企业转型，并在鼓励其淘汰重污染产品和生产线的同时根据实际情况预留少量排污权给企业，支持企业产业升级。

四、不足分析

1.有关排污权交易的政策和法律滞后

排污权交易是一种市场导向的经济政策，要对其进行有效的监管，必须要有相应的法律作保障，才能使其具有合法性和权威性。我国排污权交易试点已进行了数年，虽然部分省市出台了一些地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性地立法，排污权交易从审批到交易，尚没有全国统一的标准。

2.排污权交易制度中存在的困难（1）排污权的初始分配问题

排污权的初始分配是排污权交易的前提，只有当排污权为企业所拥有时，排污权才能像“商品”一样进行交易。目前，我国是由政府统一掌控排污权的初始分配，而政府过多的参与，会影响排污权交易的公平、公正、公开。也许会导致出现政府有关部门操纵初始分配权牟取部门利益；排污企业与掌握着排污许可证发放权的环保监管部门之间发生权力寻租等情况。一旦有企业通过非法手段获取排污权，就会打击其他企业珍惜排污权、减少污染物的积极性，最终会出现排污权“有价无市”的局面。

（2）排污总量的确定问题

排污权交易的前提条件是排放总量控制。如果该区域的环境容量已呈饱和状态，就不会有排污权剩余，更不会有排污权交易。在现行的环境保护法律法规中没有明确“总量控制”的规定。在“排污付费”的污染控制策略下，只要付费就可以排污，这样，企业显然不会去市场上购买排污权，也不会有企业卖出排污权。没有对排放量的总量限制，排污权交易就无法实行。

在目前以GDP为核心考核政绩的前提下，片面追求GDP的粗放型经济增长方式非常普遍，这就造成了经济增长与排污总量控制之间的矛盾，使得排污总量的确定变得非常困难。个别地区总量控制的底线不断被突破，使得整个排污权交易体系非常脆弱。如果排污总量不能确定，排污权交易平台就无法真正确立起来。

3.排污交易市场脆弱

从一级市场看，相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权有偿使用缺乏政策和法律依据。因此企业在办理工商执照和税务登记时都遇到障碍。另外，目前存在着新建污染企业和已建污染企业之间，在排污权初始分配方面有偿和无偿取得“双轨并存”的不公平局面，挫伤了企业的积极性。并且关于有偿取得，是通过拍卖方式还是政府定价也存在争议，前者可能会导致大企业进行市场操纵，囤积居奇；后者又不能及时反映市场供求关系。

此外，我国排污权交易二级市场亟待规范。我国各类企业数量多、规模不等、分布零散，这种状况直接决定了排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，导致整个排污交易市场信息不充分。在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，拥有富余排污指标的企业则可能不愿意出售自己的剩余排污权，造成排污权的浪费，或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。

五、改进措施

1.制定相应法律法规，明确排污权交易的法律地位。对排污权的交易范围和交易方式做出明确规定，建立完善的排污权交易的法律体系。有关法规要阐明环境是一种可利用的资源，确立合法的排污权，明确将有偿取得的排污权与其他生产要素一样纳入企业产权范围，完善排污权交易制度，以保证排污权及其交易的合法化，保障企业在排污权交易中买卖自由、信息共享，促进市场的公平竞争。排污权实际上是对环境容量资源的使用权，这种权利的总量是有限的，以某种形式初始分配给企业后，新加入的企业只能从市场上购买必要的排污权。所以要把排污权纳入法律调整的范围，进行合理的分配和管制，进而改变目前国家环保主管部门通过颁发排污许可证确认排污权这一行政性权利，赋予该权利可自由交易的市场性权利。

2．培育规范合理的排污权交易市场。规范交易规则，激励企业广泛参与。制定合理的交易规则和初始排污权分配的指导性办法，规定排污权指标的核定方法。制定财税激励政策，提高企业交易的积极性，加快交易市场的发展。征收排污权占有税，促使企业出售初始排污权。缓征企业排污权交易收入所得税，鼓励企业参与排污权交易。建立区域性排污权交易市场开放平台，扩大交易范围，鼓励更多企业参与交易，为参与交易的企业提供更多交易信息与交易机会，实现资源的最优配置。引入环境合同制度，规范排污权交易形式，将排污许可证以环境分配合同的形式从主管部门转移到排污企业，排污权交易以环境消费合同的形式在交易者间买卖，建立排污企业的环境信用制度，利用税收、信贷等手段规制排污主体的信用情况。

3.进行制度创新，政府应提供免费信息服务，适当减免监督与执行的费用；建立相应的激励机制，对积极减排、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以支持。依法科学规定污染物排放总量及各企业的容许排出量，以确保政府削减污染物排出总量目标的实现。此外，要在法律上对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布等做出明确的规定；规范初始排污权的分配，加强监管，杜绝“寻租”行为。实行排污权初次分配有偿化，以充分体现污染者付费原则。政府应对长期无偿占用排污指标的单位进行改制，对新建单位采取拍卖和奖励等有偿方式分配排污权，全面实现排污指标的有偿初次分配。在此基础上，再通过市场实现污染源之间排污权的再分配。有了排污权交易，政府机构可以通过发放和购买排污权来实现污染物总量的控制，影响排污权价格，从而控制环境标准。政府如果希望降低污染水平，可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在政府的手中，不再卖出，这样污染水平就会降低。如果修建了污水处理厂等环保设施，环境容量增大，政府就可以发放更多的排污许可证，以降低企业的成本，促进经济的增长。