第一篇：政府养老问题研究
内蒙古农业大学本科毕业论文（设计）开题报告
学生姓名
学号
开题日期 2017．12．20 学院名称 人文学院 专业 行政管理 班级
题目来源
指导教师
职称
题
目 政府养老问题政策的研究-----以杭锦后旗为例 1． 选题的目的、意义（理论、现实）及国内外研究概况（1）选题的目的 随着“二胎政策”的放开、百姓物质生活水平的不断提高，我国的人口死亡率呈现出明显下降趋势，随着预期寿命不断延长，造成了日趋严重的社会老龄化，同时也加重了独生子女的养老负担，此外，在原独生子女政策的影响下，曾经的养老方式已经过时，又因为不少独生子女在照料老人时，往往会因为经验不足等原因出现难题，部分老年人的日常生活需求已经难以被满足。因而，在目前学术界与政府亟待解决的焦点难题中，养老问题必然占有一席之地。另外一个重要原因是老化速度与经济发展的速度不成比例，超出了我国经济发展速度的合理区间。然而，我国养老政策仍旧不完善，老年人无法享受完善的社会福利，不够健全、完善的监督管理机制，使得我国的养老保险机制无法完全满足老年人的要求。
（2）选题的意义
理论意义 通过本文分析，便于建立完善、科学的养老政策，建立起更加有效的社会养老保障体系，促进国内养老政策的修订和执行。促使我国的养老保险机制全面满足老年人的要求。
现实意义 通过本文分析，为处理国内老年人养老现实问题出谋划策，帮助中国老年人群体过上全新的生活。
（3）国内外研究概况
国内研究概况 90 年代以来，我国正式进入“人口老龄化”社会，由于我国人口众多，全世界中速度最快、规模最庞大的人口老龄化进程正在我国上演，因此，社会各界要求政
府提供更高质量的社会化养老服务的呼声愈来愈响亮。随着时间的推移，我国的养老服务与政策已有基础，已从原先的“单一供给模式”转型为“多元供给模式”；从原本的“服务弱势老人”朝“服务大众”转变；从原先的“资金救助型”朝“综合服务供给型”转变。
国外研究概况 经过漫长的发展，相比于国内，西方发达国家的养老政策更加完善，且研究成果斐然，值得我国的借鉴与参考，时至今日，在养老机构养老、在社区养老、居家养老三种，为国外最常见的养老方式。以英国为例，“先申请后审批”是英国居家养老制度与模式，遵循：1、申请服务；2、评估；3、计划；4、干预；5、完善评估的服务流程。在英国的居家养老制度中，申请人的第一步是向英国政府提出相应的居家服务申请书，并经由政府审核、在养老部门全面考虑申请人需求、收入来源、地方资源状况后，再决定是否为其提供居家护理服务，以及提供什么样的居家护理服务。由于我国居家养老服务的程序化管理仍不够完善，因而英国的居家养老管理制度值得我国的借鉴。为了帮助英国老年人健康养老，“个案管理式照顾服务”是绝大部分英国社区实行的服务，此服务小组的成员多为积极的在校志愿者及社会工作者，通过他们对社区老人的全面评估与规划、追踪、回访、照料、监控，将英国老年人的生活满意度及质量大大提高，也在一定程度上将选择入住养老院的老年人比率降低。
服务类型、管理类型为美国普遍针对社区养老的管理模式。依据功能与性质的差异，美国政府将养老机构分为一般护理照顾型、技术护理照顾型、中级护理照顾型三类养老机构，每种机构的优势与特色各不相同，都能为老人提供不同的服务要入驻养老机构，以满足老人多样化的需求。在美国，老人首先应通过严格的筛选与评估，再决定选择去那种类型的机构养老。为了保障养老机构的质量以及老人的利益，美国养老机构每年都要经受美国政府的严格检查与监管。由此可见，发达国家不仅有着健全且完善的养老制度，且随着时代的脚步，养老制度朝更更多元化、更专业化、更人性化的方向发展，然而我国的养老机构尚且存在服务内容雷同、同质化严重等缺陷，不妨借鉴发达国家完善的养老模式和养老理念，结合本国特色，构建出具有中国特色的养老模式，也可取其精华，去其糟粕，通过参考国外养老机构的养老模式,实行国内养老机构的分等级发展，帮助国内的养老机构朝着更专业化、多元化、人性化的方向发展。
2.选题的理论依据、研究内容和研究方法 （1）理论依据
政府养老问题相关理论。
（2）研究内容 本文最初叙述了国内外研究现状，分析当前养老政策的实际情况；之后探究顺德政府养老政策的实施现状，包含城乡居民基本养老保险政策、老人优待办法、居家养老服务、养老机构、养老保险等多个部分。基于上述研究内容指出顺德政府在实施养老政策中面临的问题，包含
等多个部分。最终寻找出顺德养老政策有效实施的对策。
（3）研究方法
第一，调查分析法，利用对相关政府养老问题的调查进行分析。第二，文献研究法。收集并参考相关文献，对政府养老存在的问题及原因进行深入分析，并提出具体的解决办法。
3.进度安排
2017 年 11 月，确定选题； 2017 年 12 月，开题并撰写开题报告； 2018 年 1 月—3 月底，完成初稿； 2018 年 4 月—4 月底，完成二稿； 2018 年 5 月—5 月中旬，完成三稿； 2018 年 5 月 20 日完成最终稿，提交答辩。
4.研究的重点、难点，预期结果和成果形式 （1）研究的重点和难点 重点是政府养老问题的理论叙述与当前的发展状况，难点就是政府养老问题存在的问题和其处理措施。
（2）预期结果和成果形式 预期结果：通过深入分析，叙述政府养老政策理论意义和现实价值，进而寻找出当前政府养老政策过程中出现的现实问题，寻找出合适的处理方案。优化政府养老政策
成果形式：本文分析内容最终会撰写成毕业论文，接受导师的检阅。
学生签名：______________
****年**月**日 指导教师意见（本文的选题深度、广度、工作量等）
指导教师签名：______________
****年**月**日 教研室意见
教研室主任签名：______________
****年**月**日
注：题目来源：A-教师科研项目；B-教师自定；C-学科竞赛；D-学生科技创新项目；E-其它。
第二篇：养老问题研究
内容提要
随着人口老龄化程度的不断提高，我国老年人口数量日益庞大，养老问题日益突出，并逐渐成为当今社会关注的热点之一。同时，农村进城务工人员日益增多，农村家庭结构日益小型化，城镇化水平不断提高，留在农村空巢老人越来越多，他们行动不便，缺乏照顾，其中很多生活水平低，生活状况差，精神生活贫乏，养老得不到保障。另外，伴随改革开放而来的思想观念的变化，尤其是现代人对孝道的淡薄，也对传统的家庭养老方式造成冲击，如何解决农村空巢老人这个老龄化特殊群体的养老问题成为当前我们要解决的重要问题。文章通过文献分析农村空巢老人的养老状况，对当下的四种养老模式进行了简单阐述，指出了现在空巢老人在养老中存在的问题，并尝试性地提出了自己对空巢老人养老的一些建议，为开展有针对性的农村老龄工作提供参考依据。
【关键词】 空巢老人 养老状况 养老模式
一、引言
根据1987年60岁以上老年人口抽样调查资料，在60岁及以上的老年人家庭中，空巢家庭比例占16.7%(这里空巢家庭统计口径上包括单身户，一对夫妻以及独身与其他非亲属合住户)，到1990年第四次人口普查时，老年空巢家庭占老年人居住家庭户的20%，2000年这个比例上升到了26%。1根据第五次全国人口普查结果显示，我国有65岁及其以上老年空巢家庭1561．64万户，占65岁及其以上有老年人家庭户的22．83％；生活在空巢家庭中的老年人2339．73万人，占65岁及其以上老年人口的26．51％。其中，老年空巢家庭户1117．90万户，占老年空巢家庭户总数的71．58％，农村空巢家庭老人1632．90万人，占空巢老人的69．79％2。空巢老人的增多造成了很多社会问题。2008年，一则新闻将空巢老人引向了公众的视野：福建省莆田市沿海边防所破获针对空巢老人的以叫卖特效药、丢包诈骗、入室盗窃等各类案件70多起，涉案金额100多万元。在莆田市忠门镇一乡村，几名窃贼窜进一栋豪宅吃喝拉撒长达半月，看守房屋的空巢老人由于行动不便，竟没有发觉自家早有“来客”造访。3空巢老人的养老问题越来越引起社会的关注。
通过上面的数据和新闻，我们发现，八十年代以来，伴随着人口老龄化速度加快、家庭结构日益小型化以及大批农民工进城务工，我国空巢老人的数目逐年增加，其中农村中的空巢老人占了大多数，他们大多数生活水平低，生活状况差，得不到很好的照顾，并且由于机体的结构和生理功能退化等原因，他们有时也会面临居家安全问题，给社会治安造成困扰。为此笔者决定探究一下中国农村空巢老人的养老状况。空巢老人的养老状况主要涉及经济状况、日常生活的照料和精神慰藉等方面。下面笔者以文献综述的方式探究一下空巢老人的养老现状。
二、文献综述
国家统计局人口与就业统计司编：《1990年人口普查数据专题论文集》，中国统计出版社，1996。
转引自中安教育网：《固镇调查：农村空巢老人的生存状况——基于安徽省固镇县三村的调查与思考》，2008年2月25日
http://edu.anhuinews.com/systern/2008/02/25/001955816.shtml。21 3 转引自莆田新闻网：《莆田沿海乡村空巢老人状况 除了孤独还有安全问题》陈建平孙卫锋 2010年10月15日 http://。
所谓“空巢家庭”一般指没有子女或者虽然有子女，但子女长大成人后离开老年人另立门户，剩下老年人独自居住的纯老年人家庭。
穆光宗4认为，空巢家庭有以下两种类型：一类是（无子女在身边的）纯空巢家庭，包括单身空巢家庭和配偶空巢家庭；另一类是（子女不在身边但其他亲属或家政人员）在身边的类空巢家庭。
（一）对空巢老人现状研究
1．经济状况.(1)农村空巢老人人均收入低，收入主要靠自己劳动所得，收入来源单一，生活质量低于农村人口的平均生活水平。以苏州市为例，南京大学的陈建兰在《经济较发达地区农村空巢老人养老问题实证研究——以苏州农村为例》里调查，2007年，苏州市农村空巢老人家庭人均收入为5084 元，仅为苏州农村人均纯收入水平的一半（49.4%），低于江苏农民人均纯收入水平。陈玉光在《农村“空巢家庭”老人面临的困境及其改善》中以湖南省为例也有类似论述。有学者研究得出结论,农村空巢老人家庭生活质量不仅低于农村人口的平均水平,也低于传统同子女一起生活的老人5。
(2)大多数农村空巢老人医疗无保障6，医疗保健费用支出多，医疗负担重。陈星宇根据2008年在厦门农村地区获得的抽样调查资料显示，认为费用过高而不去看病的空巢老人高达48.1%。看不起病成为农村空巢老人所面临的普遍问题。
2． 日常生活的照料.(1)日常生活照料缺位现象日益增多。由于农村医疗看护体系的极为不健全，社会化照料资源的极度缺乏7，以及子女的离巢，使得农村空巢老人生活照料基本处于真空状态中，他们的日常生活照料只能依靠自己，一旦发生突发情况，他们的生命安全就会受到很大的威胁。
(2)“啃老”在农村并不是个别现象，不少空巢老人还要承担外出务工子女交给自己照管的孙子、孙女的生活和教育费用，从而使这些老人的生活更加拮据。
3．精神慰藉.农村“空巢家庭”老人普遍缺乏心理、精神慰藉。对此，陈玉光、鄢木秀和龚文君等人都有论述，陈玉光指出，子女的离巢会使老人产生孤苦自怜的情绪，穆光宗:《家庭空巢化过程中的养老》，载《南方人口》，2002年第1期。
姚引妹：《经济较发达地区农村空巢老人的养老问题-以浙江农村为例》，载《人口研究》，2006年 第6期。
6黄润龙：《我国空巢老人家庭状态》，载《人口与经济》，2005年第2期。7鄢木秀：《农村空巢家庭的养老危机及其化解》，载《凯里学院学报》，2008年4月 第26卷 第2期。54
即所谓的“空巢综合症”。鄢木秀也说，农村针对于老人的娱乐休闲设施极为贫乏，空巢老人既不能像城镇空巢老人一样享受休闲娱乐，又不能像非空巢老人一样享受家庭的温暖生活，因此他们很有孤独感9。
通过上述文献，我们发现，农村空巢老人的养老存在着严重的问题，急需社会各界力量献计献策，为此笔者又对农村空巢老人养老问题的解决进行了文献整理。
8（二）对“空巢”老人养老问题的对策研究
随着人口老龄化形势的日趋严峻, 传统的家庭结构发生了很大变化, 家庭养老压力越来越大。为了应对人口老龄化挑战, 迫切要求建立一个可持续的养老保障体系, 于是很多学者提出了社区照顾的模式。例如，张秀萍提出应该建立“居家养老, 社区服务”的模式10。还有一些学者则从不同的层次提出建议, 将各部分相结合形成照顾体系。如: 李爱芹认为“空巢”老人的社会支持体系应该以老年人自助互助为原则, 以家庭支助为基础, 以社区服务为依托, 以国家和政府的法规、政策为保障11。肖结红也提出应该促进传统养老模式的转变, 建立有家庭、亲属、邻里、居委会和单位四大资源构成的社会系统12。何芸和李建权则从法制的角度出发, 认为只有尽快建立一部系统完善的养老法, 规范养老行为, 才能切实维护老人权益, 有效解决养老问题13。
但是笔者发现，上述提出的解决空巢老人问题的方法既空且泛，没有具体的措施，只有大政纲领，主要着眼于宏观的养老模式的选择，而没有考虑到一些农村的具体实际情况，因此，操作实施起来颇有难度。为此，笔者在对我们现行农村养老模式进行简单介绍之后，将针对农村空巢老人养老问题提一些具体的建议和对策。
三、我们农村现行养老模式的简单介绍
当下，在我国农村养老模式主要有四种，分别是家庭养老模式、集体养老 陈玉光:《农村“空巢家庭”老人面临的困境及其改善》，载《经济决策分析》，2009年 第1期。鄢木秀：《农村空巢家庭的养老危机及其化解》，载《凯里学院学报》，2008年4月第26卷第2期。10张秀萍 柳中权 赵维良：《建立“空巢”老人社区生活支持体系的研究》，载《东北大学学报:社会科学版》，2006年第6期。
11李爱芹：《城市空巢老人的生活状况与社会支持实证研究———以徐州市为个案》，载《社会调查》, 2007 年第3期。肖结红：《空巢老人问题探析》，载《巢湖学院学报》，2006年第8卷第5期。13何芸 李建权：《家庭结构变迁对养老模式的影响》，载《社会工作:学术版》，2007 年第一期。98
模式、社会养老模式和自养模式。四种模式各有优缺点，现简单介绍如下。
（一）家庭养老模式
家庭养老也称代际赡养，是建立在传统孝道伦理观念上，以血缘和亲情为基础的养老模式。主要表现为子女对年老的父母提供经济支持、生活照料以及精神的慰藉。儒家“孝”文化在中国有几千年的历史，赡养父母也已成为每个中华儿女的自主意识和内在责任，养儿防老在传统观念中的地位自然举足轻重。所以在农村经济发展水平相对较低、其它养老模式的条件尚未完全具备的情况下，家庭养老具有难以取代的优越性，但是由于农村中土地保障功能的弱化,人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁,家庭养老功能日益弱化。而且，在西方人们普遍认为，养老是社会的责任，如果由家庭来承担养老的责任，会阻碍劳动力的流动，不利于资源的合理配置，从长远来看，增加了劳动力流动的成本，不利于经济的长远发展。对于空巢老人来说，由于子女离巢，因此单纯的家庭养老模式在日常生活的照料和精神慰藉方面不能已满足老人的需求。
（二）集体养老模式
集体养老又称社区养老，是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇组织对一定的区域范围内的老年人进行赡养的一种养老模式。集体养老主要包括分散型和集中型两种形式。其中，前者以五保制度为主，通过发放养老金的形式对老人进行赡养，供养对象居住在家；而后者以养老院制度为主，通过提供养老场所、养老服务等形式对老人进行赡养，供养对象则居住在敬老院。作为介于家庭养老与社会化养老之间的一种过渡形式，集体养老借助家庭以外的社会力量实现对老年人的赡养存在其自身优点。首先，老年人入住养老院或敬老院，集中供养，集中居住，由养老院提供日常生活照料等多方面的养老服务，不仅可以在一定程度上缓解子女的负担，还可以避免因生活习惯等问题而引发老人与子女的冲突。其次，这种养老方式可在一定程度上将家庭的养老风险分散，实现集体成员养老资源的共济和共享，在一定范围内使得风险得到化解。但是，在当前的经济条件下，在农村，敬老院基本上普及不了，即使普及了，老人在传统观念的影响下，也很少会选择入住。
（三）社会养老模式
社会养老是指在较大的区域范围内，依靠全社会成员或者某些经济实体的力量实现养老责任共担的养老保障机制。广义的社会养老是指包括商业养老保险在内的社会养老保障；狭义的社会养老就是指社会养老保险，其兴办主体是国家，保障对象为全体社会成员，其目的时为了保障社会成员的基本生活水平，实现社会公平。社会养老作为养老模式的高级形式，其优越性显而易见。一是社会养老通过国家制度的安排，有助于保障农村老年人的基本生活，解决农村老年人养老的后顾之忧；二是在提高老年人的生活水平与质量同时，也可以缓解由于养老资金支付责任导致的家庭矛盾；三是有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。社会养老模式是当前面临家庭养老模式的一种重要补充形式。但是我国从1991年在有条件的地方开始农村养老保险第一次试点工作，第一次在农村建立养老保险的努力基本是失败的，失败的原因主要有两个方面：(1)农村养老保险制度脱离实际。现行的制度没有充分考虑农村地区差异和区域经济发展不平衡之事实。几乎是用一个模式、一种制度来解决全国各类、各层次的农民养老问题显然不符合我国农村实际。(2)制度设计有缺陷。一是缴费方式问题,完全依靠个人缴费,缺乏财政投入和政策倾斜。由于我国农民收入还不高,劳动收入除了支付再生产的费用和日常消费外,能够真正用来积累的剩余收入很有限,积累额不高就难以保障老年时的基本生活。二是基金管理和运营问题,基金管理一般以县级管理为主,管理手段落后,没有统一的、先进的计算机软件系统。当地政府或主管部门挪用现象曾经出现;如有的为了追求高额利润,投放在非银行机构,不是按国家规定存入银行或购买国债,造成基金无法收回。三是机构人员问题,机构不统一,特别是县、乡两级,很多地方根本就没有机构人员;有的地方机构人员又没有工作经费,靠挪用基金维持。四是政府的责任不明确,政府在政策制定、承办管理、机构人员、基金增殖等方面应该承担什么责任没有明确。14
2009年年6月24日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点。会议决定，2009年在全国10％的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。新农保吸收了第一次农保试点的经验教训，采用三种模式，分别是基础养老金和个人账户模式、个人账户和社会统筹相结合模式以及完全个人账户模式。与第一次试点相比，新农保具有如下改进：
一是对农民投保进行政府补贴。二是确定最低缴费标准和缴费年限，解决保障水平的问题。多数地方以养老金领取标准不低于当年农村最低生活保障标准为依据，测算确定最低缴费标准，提供了保障水平，实现保障老年人基本生活的目标要求。三是通过统筹账户、财政转移支付等制度，建立领取标准调整机制，解决领取标准固定不变的问题。养老待遇水平根据经济增长、农村最低生活保障 谢慧娟 李桂平:《 农村“空巢老人”的养老困境及对策 》，载《邵阳学院学报（社会科学版）》，2006年10月 第5卷 第5期。1
4标准调整和农村居民基本生活费用价格指数的变动情况适时进行调整。四是农保基金纳入财政专户管理，解决基金的安全运营问题。新农保制度将农保基金纳入财政专户实行收支两条线管理。审计和劳动保障等部门按各自职能负责监督和收缴、发放工作。五是农保经办机构经费纳入财政预算，解决经费来源问题。新型农保制度将管理人员工资和办公经费纳入财政预算，同时不再从保费收入和基金运营中提取经费，保障了经办机构的经费需求。15
（四）个人自养模式
自养模式，顾名思义，就是老年人不依靠外力自己养自己。但是在我国的农村，自养的老年人中，自愿自养的其实并不多，很多都是“被自养”，是实在没有办法才这样做的。而且，作者认为，鼓励老年人的自养实际上是政府不负责任的表现，老年人体弱多病，本就需要照顾，如果你还去鼓励他不顾自己身体健康去给社会创造财富，这既推卸了政府的责任，又剥削了老年人的劳动力，对老年人的健康造成损害，剥夺了老年人颐养天年的权利。而且，自养的农村老年人与建立了养老保险的城镇老年人相比较，我们就发现这明显有违于社会的公平与和谐。
综合观察以上四种养老模式，改革开放以来，我国家庭养老功能日趋减弱，传统的家庭养老面临严峻挑战；集体养老模式主要取决于集体经济实力，不具有普及性；社会养老受农村发展水平制约，覆盖面窄、保障水平低、对农民没有什么吸引力；自我养老也面临很大的收入不确定性，难以化解农村空巢老人生活中各种意外风险。随着城镇化进程的加快，农村空巢老人的养老问题将从隐性转为显性，为此笔者提出了自己的建议。
四、针对“空巢家庭”养老的几点对策
（一）积极探讨和制定针对养老家庭的鼓励性政策。
既然为了达到限制人口增长速度,控制人口规模的计划生育目的,我们可以制定针对独生子女家庭的各种优惠性鼓励政策,那么,我们为什么不可以对赡养老人的家庭也制定一些相应的优惠性奖励政策呢? 笔者认为,鼓励赡养老人的优惠政策与倡导少生优生的计划生育政策一样,也是我国人口政策不可缺少的一个 15 王进:《完善我国农村新型社会养老保险制度探讨》，载《中国劳动(京)》2009年11期第28～33页。
组成部分。因此,在农村，对于赡养老人的家庭，政府可以根据老人的数量及老人的年龄,对家庭其他人的土地(包括“责任田”)提供一定的政府补贴，可以是实物的补贴，例如化肥、农药，也可以是现金补贴。这样采用经济杠杆进行调节，一部分由于各种原因不愿意和老人住在一起的家庭就会选择和老人住在一起，从而达到照顾老人的目的，这样就可以解决一部分空巢老人的养老问题。而那些本来就有老人的家庭也会因此受益，对于赡养老人更加积极。
(二)将传统的家庭养老方式法律化。
随着社会经济的发展，传统的孝道观念日益淡薄，家庭养老模式日益弱化。因此家庭养老由伦理走向法制势在必行。国家可以立法来巩固家庭养老的地位，明确规定赡养人的范围和赡养的内容。可以通过签订家庭养老协议书,来强化家庭养老。针对农村家庭养老通过子女与老人签订赡养协议书的形式,把子女对老人应尽的经济供养,乃至生活扶助和精神慰藉的义务明确规定下来,并经过司法公正使之具有法律效力,以便于监督和执行,从而遏制子女间扯皮、互相推委的现象。这样,对农村“空巢老人”的晚年生活能起到重要作用。
(三)加快推进农村社会养老保险，逐步实现农村养老的社会化。
社会化的养老方式是与现代化社会相适应的、能有效地分散风险的制度。目前我国农村老人养老还在很大程度上依赖于家庭赡养，而子女的外出务工往往并不能带来良好的经济援助，很多反而持续“啃老”,这就意味着留守的空巢老人如果单纯依赖家庭养老则有着比较大的风险和不可预见性。但是在养老保险的建立过程中，政府一定要发挥主导作用，给予要老保险以足够的财政支持。在西方国家中，不管是在福利国家的英国，瑞典，还是在保险制度国家的德国和美国，政府都是养老制度得以实施和发展的关键。所以，我国政府在出台政策的同时，一定要有财政的支持，否则，所有的措施都会变成无源之水，无本之木。
我国农村养老保险在全国试推行以来，尽管目前很多都遇到不少困难，在实际运行中出现了偏差、遇到了挑战，但只要在总结经验教训、结合农村实际情况的基础上加以不断调整和完善，农村的空巢家庭老人就逐渐能从其中受益。尤其是2009年的第二次试点，虽然试点时间还短，但是由于吸收了以前的经验教训，因此取得了不错的成绩，这也是我国政府解决农村养老问题的积极尝试。
(四)积极探索多渠道的空巢老年人生活照料模式。
随着年龄的增长，老年人的生理功能逐渐衰退，但由于子女不在身边，老年人很可能会出现各种意外。在这种新形势下，我们发现：传统的子女照顾老年人 的家庭模式已经无法满足新的“空巢家庭”的需要，这时就需要与之相应的配套措施的出台。说“远亲不如近邻”，老年人的子女由于求学、工作等原因不在身边，这就需要邻里在日常生活中对老年人多一点关注。如果老年人经济富裕，可以采用“有偿关照”的模式，对于经常帮助自己的邻里给予经济上的补偿；而对于经济上不允许的老年人，他们可以在去世之后，把自己的宅基地转移给这些真心照顾自己的近邻，实行这种“代偿关照”的模式。
(五)丰富农村老年人的精神生活。
根据就地、小型、分散的原则，组织广大老年人因人制宜地开展娱乐、健身、读报、看电视等有益于老年人身心健康的活动。一是创建老年活动中心。设置电视、聊天、健身、棋牌等多种活动项目，组织老年人学习政治时事，开展各种趣味性文化娱乐活动，吸引空巢老人融入其中，参与社会活动，消除孤独寂寞感，锻炼体魄。二是成立老年文体组织。各村都要成立老年人协会，政府和村集体在财力、物力、场地上给予支持。组织广大老年人参加麻将、桥牌，书法等各种文体活动，丰富老年人生活，锻炼老年人体魄。村里可以经常组织开展小型文体比赛，促进群众性老年文化体育活动的开展，丰富他们的晚年生活，使他们做到老有所学、老有所好、老有所乐。
（六）推进农村新型合作医疗，降低农村空巢老人的看病费用。
国家应将农村合作医疗纳入到农村社会保障体系之中去，在互助互济的前提下，政府对参加合作医疗的农民提供一定的医疗补偿，防止农民因病致贫，改善其健康状况，这点对于缺乏照顾的空巢老人尤为重要和紧迫。在农村新型合作医疗中，政府需要提高医疗保险对空巢老人的报销比例，相应的政府财政对此作出差额补贴。同时，随着经济的的发展，逐步加大资金的投入，并吸引企业和慈善机构进行捐助。
五、结语
如何把握住新时期的挑战与机遇，调动社会各方面资源为我国农村空巢老人安度晚年创造条件，如何以解决农村空巢老人养老问题为切入点加强整个农村的社会保障制度建设，是我国当前社会保障工作的重要问题。只有处理好这些问题才能有效维护社会的稳定与和谐，促进我国城镇化与现代化的健康全面发展。
由于各种主客观条件的限制，本研究也不可避免有其局限性。一方面是纯文
献的方法对于研究所带来的弊端，使得文章缺乏有力的数据说明自己的观点；另一方面，由于知识结构和理论水平的局限，笔者所查阅得文献均为国内文献，对国外的研究成果很少涉及，再加上可借鉴的现成经验不是很多，因此所提的建议能否适应当前我国农村的现状，还有待于实践的检验。
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[16]黄润龙 《我国空巢老人家庭状态》载《人口与经济》 2005年第2期。
第三篇：黑龙江农村养老问题研究
人老是一种客观的不可逆转的趋势。人老的直接后果就是获得生存条件的各种能力逐渐丧失，那么，曾经为这个社会做出过贡献的老人们在其获得生存的能力逐渐失去时，谁应该向老人伸出援助之手，为其提供物质和精神的帮助呢？这就是养老问题。随着计划生育政策在农村的实施，拥有中国大多数老年人口的农村地区将迅速出现家庭小型化的倾向。同时，农村劳动力向城市的流动、农村年轻一代道德观念的下降等因素，都使得传统的家庭养老形式面临着严峻的挑战。不难想象，在新的世纪，农村养老问题将是我国最大的社会问题之一。农村养老这个被我们回避了半个世纪的课题，在人权制度逐渐完善、社会物质文化水平不断提高的今天，我们已经没有了回避理由。
一、当前中国农村养老的基本方式分析
现代社会，中国农村的养老方式已不再是单一的家庭养老，而是以家庭养老为主，多种养老方式并存的农村养老格局。许多新的养老方式在市场经济的今天，正在发挥着越来越大的作用。认真分析比较研究不同的养老方式，寻求一种适合中国农村情况的养老制度，对于农村经济的发展将具有重要意义。
1家庭养老。
这是当前中国农村使用最普遍的养老方式，也是中华民族传统美德之具体体现。这是一种最完美的养老方式，它所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。在现有经济水平条件下及传统文化模式下，家庭养老仍然是我国农村的主流养老方式。有关资料显示：老年人口的全部经济来源构成中，来自子女供给部分城市占16．8%，镇占21．0%，县（农村地区）占38．1%。这说明子女供养在城镇老年人中占有一定地位，而在农村中则占有重要地位。（9）
2集体养老。
集体养老就是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。集体养老的形式主要有五保制度和养老院制度。集体养老存在的物质基础是农村集体经济组织管理的完善和物质的丰富，存在的心理基础是老人社会交际的广泛和子女对养老认识的多元化。经济发展的不均衡性和农民意识的落后直接影响了集体养老的普及化和规模化。笔者认为集体养老只能作为农村养老的重要补充形式而不可能象有些地方官员所言成为家庭养老的替代形式。
3养老保险
面对农村老年人口数目的迅速增长和家庭养老的弱化，农村养老改革也加快了步伐。从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划有组织地组织农村社会化养老保险改革的试点。到1998年底，全国已有30个省（自治区、直辖市）的2000多个县（市、区）开展了农村养老保险改革试点，有8200多万农民参加了养老保险。（10）应该说，农村养老保险从无到有并初具规模，已取得了很大的成绩。但以上数字对于8亿农民来说，社会化养老保险对大部分农民来说还是离他们较远。由于目前我国农村地区经济发展仍比较落后，且地区间极不平衡，差异较大，在全国范围内建立统一的农村社会化养老保险制度与现实情况相脱离。
4储蓄养老
依靠平时的积蓄用来防老，在农村仍然有一定的市场。据笔者对河南省部分农村的调查，15%的农民对养儿防老已丧失信心，他们认为只有钱财是可靠的，因而尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。但是，低利率、高膨胀、天文数字的医疗费以及农民收入的降低，使得储蓄养老已失去太大价值。
二、人口老龄化对传统农村养老模式的挑战
由于城乡二元结构特征明显，城乡发展差距大，绝大部分农村地区尚未建立完善的社会养老保障制度，长期以来，农村养老保障主要依赖于家庭养老。日趋严重的农村老龄化问题，必将对农村老年人口养老问题提出严峻挑战。
1.农村老年人口的增加，加大了农村养老的压力。
2.老年人口的高龄化降低了老年人的自我养老能力。农村老年人口受教育程度比较低，未读过书的占一半以上，受教育程度在小学及以下的占到九成以上，低素质决定了农村老年人口大部分都是体力劳动者，年龄对他们的自我养老能力影响很大。老年人口中高龄人群比重的增加，降低了老龄人口的自我养老能力，同时也降低老龄人口自理能力。农村老年人口高龄化和健康状况的下降，无疑加重了农村养老的负担和压力。
3.农村家庭的小型化弱化了家庭养老的功能。由于计划生育政策的执行，农村家庭的子女数也大大下降，导致家庭规模小型化、核心化的比例上升。家庭规模的小型化、核心化，使过去一般是多对夫妇供养一对老人变成现在一对夫妇供养两对及两对以上老人，无论财力上还是精力上，都让传统的家庭养老模式难以为继。
4.“空巢老人”的增多，独身老人比重上升，加大了农村养老的社会化需求。传统的家庭养老不仅由子女为老人提供经济保障，更重要的是生活照顾和精神抚慰。农村青壮年进城务工后，虽然也履行了在经济上供养父母的义务，但考虑到进城农民的自身经济状况，供养的程度是有限的，而且无法给予老人必要的生活照料和精神慰藉。同时，农村老人尤其是高龄人口中独身老人，由于缺少了“老来伴”，没有在生活上相互照应、在情感上相互慰藉的对象，使得养老更加困难。
三、当前我国农村社会养老保险制度实施的现状
农村社会养老保险在我国起步较晚，制度也不完善，再加上农民素质、社会心理、东方文化、社会化服务水平、农民对保险制度的信任度、非货币经济等等因素的影响，与城市职工养老保险相比，状况很不如意。尽管到1998年底，全国已有30个省（自治区、直辖市）的2000多个县（市、区）开展了农村养老保险改革试点，有8200多万农民参加了养老保险。但以上数字对于8亿农民来说，社会化养老保险对大部分农民来说还是离他们较远。从目前农民缴费的情况看，人均缴费不到150元钱，根据他们的缴费额，几十年后，平均每人每月拿不到几元钱（相对于目前收入和消费水平）的养老保险金，根本达不到保险的目的。但是，我们也不能不承认，随着农村经济情况的好转，部分参与社会保险并最终获得部分社会经济来源的条件已经产生：第一，除极少数未脱贫的地区之外，中国农民已经过上了温饱生活，很多农民已经在向小康生活水平迈进，具有了一定参加社会保险的经济承受能力。经济较发达的浙江省杭州地区农民，开展养老保险的乡镇覆盖率已达到95%，一些富裕的年迈农民通过一次性交纳几千元养老基金，已开始按月50元、60元不等数额领取养老保险金（13）。第二，随着全国保险业务的发展，社会影响的扩大，计划生育政策手段的强化等等，农民参加保险的观念不断增强。他们开始理解到了参加社会保险对自身利益的保障作用，自觉性不断提高。上海市早在1984年即顺应农民需要而推出了《农村养老保险暂行办法》，山东烟台从1989年开始，大胆地进行农村社会保险体制的改革，取得了极好的社会效果。
这种喜忧参半的现状是和我国的基本国情完全一致的。我国的农村人口多、生产力水平低、经济发展差距大，因而在养老问题上，各地情况差别很大，有些地方农村社会养老保险已全面覆盖，如东莞、温州以及山东的一些地方，而有些贫困地区，连一般的保费还无法收齐。由于目前我国农村地区经济发展仍比较落后，且地区间极不平衡，差异较大，在全国范围内建立统一的农村社会化养老保险制度与现实情况相脱离。因此，在现有经济水平条件下及传统文化模式下，家庭养老仍然是我国农村老年人的主要方式。
四、解决我国农村养老的方式选择及立法的价值取向
根据当前中国农村的经济发展水平、传统文化模式、社会化服务状况以及养老的实际情况，笔者认为家庭养老仍然是中国农村中的主要养老方式，只不过这种家庭养老已不再是传统的家庭养老，而是以家庭作为养老的载体辅助于多种养老方式的农村养老模式。可以这样说，不管今后农村养老如何改革，家庭作为养老载体的地位是其他养老方式无法替代的。因此对于家庭养老中存在的问题及困难，我们应给予高度的重视，切不可以偏概全，随意放弃对家庭养老的研究和规范，更不可武断地认为社会养老保险能够完全替代家庭养老。之所以说家庭作为养老载体的地位是其他养老方式无法替代的，主要原因在于：
1.家庭养老的成本较低。
同居一室，家庭成员更便于照顾老人，无需由专人脱离生产而专职对老人进行看管，既不影响生产，又不影响养老，符合帕累托效率最优原则。
2.我国养老保险的社会化程度不高。
由于诸多的原因，我国的养老保险制度在农村的全面推广还需要相当长的时间，在养老保险的社会化程度还很低的情况下，家庭养老这种古老的养老方式不能随便地减弱或放弃。3.家庭服务业不甚发达
即使人人都参加了社会养老，年老时有一笔可观的收入，但由于农村家庭服务业刚刚起步，从事家庭服务的人员十分有限，因而，如果没有家庭这个养老载体，老人们即使手中握着钱也仍然无法安度晚年。
4.思想观念、传统文化和生活习惯对老人养老载体选择的影响。
传统的“子孙满堂”观念在农村依然根深蒂固，年老人随着年龄的增加，对家庭的依赖性、对子孙理解的渴望会进一步强烈。在这种情况下，即使拿到保险金的老人会选择离开自己的家人而与他人生活在一起吗？很显然，家庭永远都是最理想的养老载体。但是，市场经济的发展和人的观念更新以及人口的流动对家庭养老造成了强烈的冲击，单靠原有的道德、法律法规对家庭养老进行规范已不能适应形势的需要。
因此，建立完善的农村养老制度，必须将家庭养老放在重要的位置。养老的载体与养老的内容是相辅相成的，家庭愿意承担养老责任，但没有物质上的支持，老年人的生活仍然无法得到保障；或者相反，老年人仅有资金上的保证，但无人对其进行照顾，其生活也是难以得到满足。所以，在巩固原有的家庭养老模式的前提下，必须在农村强制推广社会养老保险，使农民建立防患意识，在其年轻力壮、创造力最强时，能有少部分的储蓄，以备年老、多病没有生活能力时所用。
鉴于上述分析，根据我国农村的基本国情，参照“九五”计划和2010年远景目标纲要中对农村养老的基本精神，我国农村养老立法的价值目标应该定位于：以家庭养老为主导，强化社会养老保险，引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系。（14）
解决农村养老问题，除了加强对全社会的尊老、敬老的宣传教育，弘扬中华民族尊老、敬老、养老的传统美德外，在依法治国的今天，还要依靠完善法制。但是，我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法，有关农村养老的问题散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等等之中，这种分散的规定方法不仅容易造成彼此的不协调，而且影响到农村养老制度的实施。考虑到中国农村的特殊性和养老保障的复杂性，笔者认为，本着“以家庭养老为主导、强化社会养老保险、引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系”的农村养老立法价值取向。
参考文献
（1）《马克思恩格斯选集》第一卷，第１０８页，人民出版社，１９７２年版。（2）迈克尔•米特罗著《欧洲家庭史》第１４５页，华夏出版社。（3）岳庆平著《中国的家与国》第９１页，吉林文史出版社
（4）刘英著《中国婚姻家庭研究》第３５５页，社会科学文献出版社。（5）张德强著《嬗变中的婚姻家庭》第７９页，兰州大学出版社。
（6）参见姚远《政府在家庭养老中的地位与作用》载《西北人口》1999年第2期
（7）中国老龄科研中心《中国老年供养体系调查资料汇编》，华龄出版社1994年版，第86页。（8）参见姚远《传统型家庭养老面临危机》，载《视点》1996年第11期，第10页
（9）参见《田雪原文集》，中国经济出版社，1991年（10）参见《中国统计年鉴》，（1998年）
（11）马文•哈瑞斯著《文化的起源》第１７８页，华夏出版社。
（12）王延中 《不应终止农村社会养老保险》载《中国经济时报》2000年5月24日时事版
（13）参见揭新华《国内外农村社会保险的比较研究》载《上饶师专学报》1997年第2期）
（14）参见杨连专 罗军《论农村养老立法的价值取向》，载《人大建设》2001年第
第四篇：城乡居民养老保险制度中政府财政责任存在问题及对策研究
城乡居民养老保险制度中政府财政责任存在问题及对策研
究
摘要：2014年年初，国务院颁布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，标志着我国基本养老保险制度改革迈出了重要一步。但受社会经济条件、制度发展状况及政府财政支出偏好等因素的影响，我国城乡居民养老保险政府财政责任和财政负担仍存在不足之处。本文以呼和浩特市城乡居民基本养老保险制度为例，分析了目前呼市制度运行中政府财政责任存在的问题，对问题产生的原因进行分析并初步提出对策，对未来城乡居民基本养老保险制度中的政府财政责任问题的解决具有借鉴意义。
关键词：城乡居民养老保险制度 政府财政责任 激励机制
中图分类号：F842文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）09-0009-02
一、城乡居民养老保险制度中的政府财政内容
（一）概念界定
2014年年初，国务院颁布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保和城居保合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，实现了制度名称、政策标准、管理服务和信息系统的统一，迈出了最终破除城乡二元结构的重要一步。
政府财政责任是指政府财政部门行使财政管理职权，对国家承担的职责和义务。包括组织财政收入安排财政支出、实现财政收支平衡、促进资金合理配置和财力合理使用以及监督管理社会经济生活和财政分配全过程等责任。城乡居保中政府财政责任的发挥对其制度运行成果起着至关重要的作用。基础养老金的发放、激励效应的提高都有赖于政府财政责任。
（二）呼和浩特市城乡居民基本养老保险制度财政责任现状
呼和浩特市城乡居民基本养老保险目前设有100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元共13个缴费档次，相对应的政府财政补贴为选择100元至400元缴费档次的分别补贴30元、35元、40元、45元；选择500元至1000元缴费档次的分别补贴60元、65元、70元、75元、80元、85元；选择1500元、2000元、3000元缴费档次的分别补贴85元。参保人可自主选择缴费档次，多缴多得。其中，参保人选择200元及以上档次并且累计缴费超过15年的，每多缴1年，基础养老金提高2元。由此，各缴费档次到龄时的养老金待遇水平如表1所示。年满70-79岁的居民，基础养老保险金在原来的基础上增加10元/月，年满80周岁的居民，基础养老金在原来的基础上增加20元/月。
二、城乡居民养老保险制度中政府财政投入中存在的问题及原因
（一）财政补贴缺乏激励效果
呼和浩特市城乡居民基本养老保险制度有13个缴费档次，前10个缴费档次以100元的公差逐档递增，后3个缴费档次分别以500元和1000元递增；但对应的政府补贴情况为前4个缴费档次以5元的公差逐档递增，第5到第10个缴费档次以5元的公差递增，后3个缴费档次的政府补贴统一为85元。由此可见，当缴费档次成倍增长时，政府补贴没有以相应比例增长。据刘双双在《民族地区城乡居民基本养老保险制度研究》中调研指出，在2012年制度实施时，其198个参保缴费的调查对象中，有394%的居民选择了最低档100元缴费，333%的居民选择200元缴费。由此可见，居民多选择100元与200元这样较低的缴费档次，而这样的缴费档次在满足待遇领取条件时其养老金水平无法完全满足未来养老保障需求。
（二）缺乏正常的基础养老金调整机制
呼和浩特市城乡居民基本养老保险制度的基础养老金由2012年115元/月，每年递增增加5元直至2016年135元。政府补贴水平始终以每年5元的增幅增加，但呼和浩特市城乡地区生产总值保持增?L，虽然增幅有浮动，但始终比上年增长75%以上。由此可见，财政补贴没随经济社会的发展而作出调整。
（三）基层经办人员行政经费不足
城乡居民基本养老保险制度作为由新型农村合作医疗与城镇居民基本养老保险合并而成的一项制度，其合并后由于其在人员编制、经办经费保障等方面没有明确规定，各级政府没有将相关经费列入财政预算，大部分地区没有为经办机构配备足够的人员。办公经费没有落实，基层经办力量薄弱。
三、完善城乡居民养老保险制度中政府财政投入的对策建议
（一）引入激励机制，将财政补贴投入水平与GDP增长水平挂钩
城乡居民基本养老保险制度实行的目的之一是使城镇与农村居民覆盖于同一制度之下，增加制度公平性。在实行并轨前，城镇居保与新农合制度覆盖人群已经十分广泛，因此城乡居保制度要解决的主要问题是不平而非不公。将财政补贴水平与GDP增长水平挂钩，有利于城乡居民共享经济增长成果。
具体做法是，将目前每个缴费档次的政府补贴水平设置为其政府财政补贴基础水平，GDP同比上年增长比例作为系数与政府财政补贴基础水平相乘作为当年该档次的政府财政补贴数额，与其政府财政补贴基础水平相加，得到当年该档次的政府财政补贴水平。即：当年该档次政府财政补贴水平=（1+ GDP同比上年增长比例）*该档次财政补贴基础水平
（二）建立基础养老金正常增长机制，与城乡居民收入挂钩
城乡居民基本养老保险制度待遇的替代率应当满足城乡居民退休后的基本生活，且未来此制度将与城镇职工基本养老保险进一步并轨，因此在待遇计发办法上可以向城职保靠拢，为进一步的合并打好基础。
笔者认为，可将上城镇居民与农村居民人均可支配收入的平均数的一定比例的1/12作为基础养老金的调整机制，适应经济发展的同时，逐步提高城乡居保的待遇水平。
（三）完善多缴多得、长缴多得的激励机制
参保者累计缴费满15年，每多缴一年，基础养老金增加所缴费档次的5‰，最高一年不超5元。即选择100元档次，缴费超过15年，每多缴一年，增加0.5元；选择1000元档次及以上的，每多缴一年，增加5元基础养老金。这样可以鼓励参保群众长缴的同时，能够有更多的动力选择较高档次。
（四）政府财政重视基层经办机构建设
根据辖区内人口总数、参保人数、行政人员数等基本情况，确定政府基层机构建设的财政投入水平。协调相关部门，加大对嘎查村、社区协办员补贴力度，逐步建立与服务人群挂钩的经费保障体制；要进一步加大对苏木、乡镇社保所的投入力度，并按照事权、财权对应的原则，解决办公设备、办公场所的所需资金。
城乡居民养老保险实施过程中，政府财政责任的承担对增强参保者的缴费积极性、提高待遇水平及公平性等方面发挥着重要的作用。政府财政责任进行探讨和研究，明确城乡居保中的政府财政责任，各级政府之间相互支持和配合，城乡居民养老保险制度将更加高效并可持续地运行。
参考文献：
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第五篇：政府绩效问题研究
政府绩效问题研究
提高政府绩效，是世界各国政府始终追寻的一个基本目标，也是新公共管理主导的基本方向。随着世界朝向全球化、信息化和知识化的发展，政府越来越有必要改变传统的执政理念和执政方式，向高绩效、集约化、精简化方向发展，以减小政府规模和成本，提高政府管理能力和质量。发达国家的实践证明，政府绩效评估对于提高行政效率、节约行政成本起了极其重要的作用，成为政府改革的最重要的工具。
一、政府绩效的涵义
国内外许多学者专家对绩效作了种种归纳，结论不尽一致，但有一点却达成了共识：绩效要素是一个结构。“3E”即经济、效率和效果，曾被西方学者认为是绩效的“新正统学说”。随着新公共管理运动的深入，质量也日渐成为评估的主流范畴，围绕质量形成的指标数量不断增加。此外，公平、责任等指标，也逐渐成为建构绩效体系的基本要素。
1.“3E”要素结构
3E 指标，即经济(economy)、效率(efficiency)与效果(effectiveness)，已成为“分析绩效的最好出发点，因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上，这个模式是可以被用来测评的。
（1）经济。在评估一个组织的绩效时，首要的一个问题便是—— 该组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱？是不是按照法定的程序花费金钱？这是经济指标首先要回答的问题。经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源水准，它关心的是“投入”的项目，即如何使投入的项目作最经济的利用。换句话说，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的品质问题。
(2)效率。效率要回答的首要问题是“机关或组织在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果”。效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。如医院可以计算病人的求诊人数；图书馆可以衡量借书册数。
(3)效果。以效率作为衡量指标，仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，而许多公共产品或服务在性质上很难界定，更难量化。在此情况下，效果便成为衡量公共服务的一个重要指标。效果关心的问题在于“情况是否得到改善”。
2.3E+质量要素结构
在对绩效的节约和效率方面关注达十几年之后，现在公众、政界、管理界和专业界人士开始关注服务质量所产生的结果。用“质量”这一概念比用“效果”更容易表达这种关注。如今，“全面质量管理”、“质量周期”、“质量保证”、“质量控制”、“竞争求质量”等术语在公共部门和公众中越来越倍受青睐和欢迎。清华大学公共管理学院的邓国胜博士在其所著的《非营利组织评估》一书中认为，项目评估应该包括投入指标、结果指标、效率指标、效能指标和质量指标等几种基本的类指标。“质量(quality)” 指标也逐渐成为评价政府绩效的一个重要标准。
3.3E+质量+公平、责任、回应等要素结构 还有一些学者认为，公平、回应、责任也应成为评估的主流要素。传统上，公共行政与管理重视效率、效果，而不大关心公平问题。自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛的重视，并成为衡量政府绩效的重要指标。公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温在其合著的《制度激励与可持续发展》一书中就把经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素作为绩效评估的总体标准。
总之，从发展的趋向看，绩效越来越成为一个包括3E、质量、公平、责任、回应等在内的综合性的要素结构。
二、我国地方政府绩效评估的现状
随着政治体制改革的不断深入,我国在政府绩效评估的理论研究和实践方面都有了很大进展。在理论方面的进展有:国家人事部的《中国政府绩效评估研究》、中国行政管理学会课题组的《政府部门绩效评估研究报告》、厦门大学卓越教授的《政府绩效评估指标设计的类型和方法》、浙江大学范柏乃博士的《我国政府绩效评价体系构建和实际测度》以及中山大学倪星教授的《地方政府绩效评估指标的设计与筛选》等。不少地方政府还借鉴企业和国外政府机构中常用的一些方法与技术来设计和完善自身的绩效评估体系,如有些地方政府实行了目标责任制、服务承诺制;珠海、南京、沈阳等地开展了“万人评议政府”活动;安徽宣城进行了民主考评百名科长活动等。虽然我国地方政府绩效评估已有了很大进展,但就整体而言还存在许多问题和不足,使绩效评估功能难以充分发挥。这主要表现在以下几个方面：
(一)绩效评估缺乏相应的法律和制度保障。法律是政府绩效评估的前提和基础。英、美等一些国家都制定了相应的法律和制度以确保绩效评估的实施。如美国有《政府绩效与成果法》、《以绩效为基础的组织典范法》；英国有《国家审计法》、《地方政府法》等。而在我国,政府绩效评估虽已引起社会的广泛关注,评估活动越来越频繁,社会影响也越来越大,但总体上还处于自发状态,没有相应的法律、法规和制度保障。已有的法律如《审计法》、《行政监察法》、《国有资本金效绩评价计分方法》、《科技评估管理暂行办法》、《公务员法》等虽然对政府机关和工作人员的绩效考评有所规定,但只涉及了绩效评估的某些具体领域,缺乏实体标准和具体程序,根本不能适应绩效评估的法律需要。一些已实施绩效评估的地方,评估工作也存在着很大的随意性,经常采用如上报材料、递交报告、专项调查、检查、评比等方式来进行评估,评估结果不仅难以做到客观、公正、权威,甚至流于形式。非规范化的绩效评估不仅不能使评估的功能正常发挥,还会滋生大量的不正之风和腐败行为,直接损害了政府在公众心目中的形象。
(二)评估指标体系不健全。西方国家在绩效评估实践中基本以“4E”为标准(即经济、效率、效益、公平)。这一标准的核心是质量,目的是强化政府机构的价值取向。而我国现行的绩效评估指标体系缺陷较多:首先是没有统一的指标体系,地区各自为政且差异很大。其次是评估指标经济化倾向严重,即在政绩的驱使下,许多地方政府片面强调经济业绩而忽视效率、效益,将经济指标尤其是GDP指数等同于政府绩效评估指标,而有关公共服务、公共管理和公众满意度的指标很少。偏经济化的评估指标会诱发环境破坏、地方保护以及漠视公民权利等不良后果。最后是定性指标多,定量指标少。大多数地方政府重定性指标,而忽视定量指标,不能将定性分析与定量分析结合起来,不仅使政府绩效评估带有很大的随意性,还严重影响绩效评估的实效。
(三)评估主体单一,公众参与度不高。目前我国政府绩效评估普遍采取内部评估(包括上级对下级的评估和机关或部门的自我评估)的形式,加之我国政府官员的提拔实际上最关键的是上级的评价,这种绩效评估形式和干部提拔方式必然会使这样两条潜规则在政府部门工作中被心照不宣地遵循:(1)“过程导向”潜规则,即重过程轻结果。只要按照一定程序办事,即便没有效果甚至造成不良后果,也与个人关系不大,以至于出现了有些政府部门和官员为了本部门的利益或一己私利大胆研究并钻过程和程序的漏洞而置社会公平、公正、公民利益于不顾的现象。（2）“领导导向”原则。这一潜规则的存在导致相当多的下级机关把精力过多地放在研究上级领导的意图和应酬上,导致相当多的政府官员认为跟不上形势不重要,跟紧领导最重要;也必然使下级机关极力迎合上级的评估指标,而忽视社会公众利益与需求,所谓的“形象工程”、“政绩工程”如重庆奉节投资2000多万的“移民纪念塔”作为“烂尾楼”被炸掉等就是最好的证明。
三、全面推进我国政府绩效评估的对策(一)通过法制化途径确保政府绩效评估顺利实施。政府绩效评估不同于其他领域的评估,如果没有相应的法律保障是很难实行下去的。绩效评估正是通过国家立法或国家行政立法对绩效目标的规定,把政府公共管理活动对法律负责、对行为结果负责、对社会公众负责统一起来。因此，进行评估立法是改进政府绩效评估的首要途径。
(二)构建科学的绩效评估指标体系。绩效评估指标体系是评估系统的核心。科学的评估指标体系对在我国全面推行绩效评估具有极其重要的作用。我们要立足国情并借鉴西方国家的成功经验,围绕“四E”(即经济Economy、效率Efficiency、效益Effectioness、公平Equity),构建一套科学的地方政府绩效评估指标体系。科学的评估指标体系不仅要有GDP的增长指标,还要有居民人均可支配收入、就业、社会保障、政府服务质量、公众满意度等方面的指标;科学的评估指标体系,还要采取定性指标与定量指标相结合的方法,合理确定指标体系和指标权重。即要根据科学发展观的要求,以“以人为本”为原则,建立一套以政府效率和公众满意度为核心的适合我国国情的科学的政府绩效评估指标体系。
(三)构建多元化的评估主体。为确保政府绩效评估客观、公正、准确,必须建立内部评估与外部评估相结合的评估机制,对政府绩效实行多维度、全方位的评估,以弥补政府内部评估的缺陷。要借鉴发达国家的经验,运用社会调查、民意测验以及民间组织、中介评估机构对政府部门的独立评审等方法,定期征求社会公众对政府工作的意见,并以此作为对政府绩效评估的依据。只有多元化的评估主体对政府绩效进行多维度、全方位的评估,才能增强评估的有效性和科学性,才能不断提高政府绩效,才能真正做到权为民所用、利为民所谋。
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