第一篇：农民工医疗保障问题分析——以广州外来农民工为例（共）
农民工医疗保障问题分析
—— 以广州外来农民工为例
摘要：社会各界越来越关注农民工医疗保障问题。要保障农民工得到医疗卫生服务，必须对农民工的医疗保障体系不断探索，这不仅是在构建和谐社会中的一种要求，而且对解决“三农”问题产生积极作用。本论文通过对在广州市地区打工的 100 余名外来务工人员进行问卷调查，试以实证的角度出发，全面调查了他们的医疗保障要求与现状，同时与其他人的研究成果相结合，对我国农民工的医疗保障现状与存在的问题进行分析。为了让大家更了解农民工医疗保障现状，着实提高农民工保障以改善生活水平，本文以制度创新为重点，从政府责任的层面，通过相关理论工具，对我国农民工的医疗保障制度不断完善，并提出农民工的医疗保障政策层次化管理、建立全民基本医疗账户等有效意见。
关键词：农民工；医疗保障；广州 Analysis of the problem of medical insurance for migrant workers ——Taking migrant workers from Guangzhou as an example
XXX
Abstract: The community is paying more and more attention to the issue of medical security for migrant workers.To ensure that migrant workers receive medical and health services, they must constantly explore the medical security system of migrant workers.This is not only a requirement in building a harmonious society, but also has a positive effect on solving the problems of agriculture, rural areas and farmers.Through the questionnaire survey of more than 100 migrant workers working in the Guangzhou area, this paper conducts a comprehensive investigation of their medical security requirements and status quo, and combines with other people“s research results to China.The status quo and problems of the medical insurance for migrant workers are analyzed.In order to let everyone know more about the status quo of migrant workers” medical security and improve the protection of migrant workers to improve their living standards, this paper focuses on institutional innovation, and from the level of government responsibility, through relevant theoretical tools, continuously improves the medical security system for migrant workers in China.It also puts forward effective opinions on the hierarchical management of migrant workers“ medical security policies and the establishment of universal basic medical accounts.Key words: Guangzhou, migrant workers, medical insurance
目 目录 1 绪论....................................................................................................................................1 1.1 研究背景.........................................................................................................................1 1.2 研究目的.........................................................................................................................1 1.3 研究意义.........................................................................................................................1 1.4 研究思路与方法............................................................................................................2 2 相关理论基础....................................................................................................................2 2.1 农民工的界定................................................................................................................2 2.2 医疗保障.........................................................................................................................2 2.3 农民工医疗保障的定义与特征.....................................................................................2 2.4 相关理论................................................................................................................3 2.4.1 社会公平..............................................................................................................3 2.4.2 社会保障..............................................................................................................4 3 广州市外来农民工社会医疗保障现状分析....................................................................1 3.1 外来农民工社会医疗保障现状调查结果.............................................................1 3.1.1 被调查人员基本情况..................................................................................1 3.1.2 农民工健康状况..........................................................................................2 3.1.3 农民工就医状况..........................................................................................3 3.1.4 农民工参加医保的情况..............................................................................4 3.2 外来农民工社会医疗保障存在问题.....................................................................5 3.2.1 农民工存在着很多健康问题......................................................................5 3.2.2 农民工健康意识薄弱..................................................................................6 3.2.3 农民工的参保意识比较弱..........................................................................6 3.2.4 农民工支付医疗保险费用能力差..............................................................6 3.2.5 城乡二元社会结构影响农民工平等获得医疗保障（未）
......................6 3.2.6 医疗保障制度设计缺陷..............................................................................7 3.2.7 医疗保障政策宣传力度不够......................................................................8 4 广州市外来农民工社会医疗保障问题解决路径............................................................8
4.1 强化农民工医疗保障的政府责任.........................................................................8 4.2 加强政府职能，完善医疗保障体系.....................................................................8 4.3 增强教育、宣传与培训农民工的强度...............................................................10 5 结论..................................................................................................................................11 参考文献.............................................................................................................................16 1 绪论 1 1.1 研究背景
医疗是民生问题的一项重难点。从改革开放以来，我国人民健康水平也在随着时代日益进步，医疗卫生行业也在飞速发展。但仍存在很多问题，包括政府卫生服务投入少、个人负担重、医疗费用高等问题。频繁出现“治疗费用高、看病困难、因病返贫、因病致贫”等社会现象。近年来，在《2030 年健康中国规划纲要》中强调了，与健康问题关联密切医疗问题的重要性。《十三五规划纲要》于 2016 年 7 月颁布，明确指出要对公平性和适应流动性着力加强，确保可持续化发展，建立和完善可持续、公平的社会保障体系 1。1.2 研究目的广州市地区 2016 年常住 5720 万，且常住人口总量增长迅速，在广东，常住人口较快增长的关键原因在于，户籍人口规模庞大、跨省流动人口多。在广州市地区务工的农民工为 5072 万人，占全国农民工的 20.1%。为了让大家更了解农民工医疗保障现状，着实提高农民工保障以改善生活水平。本文对广州市外来农民工社会医疗保障现状调查，从政府责任角度出发探探寻适合于我国农民工的医疗保障路径和机制。1.3 研究意义
（1）理论意义 无论是从农民工本身的医疗卫生需求来说，还是从社会发展的总体进程来看，广州市农民工医疗保障发展现状的探索，既能够直接地反映广州市转型升级目标和的统筹城乡发展的长远内涵，又符合广州市转型升级和统筹城乡发展内在要求。透过现象看到本质，以广州市农民工医疗保障的特点与概况作为为方向，研究广州市农民工医疗保障的发展现状，对于解析广州市农民工医疗保障问题具有十分的重要参考价值 2。
（2）现实意义
江立华，中国农民工权益保障研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009 2
王义.农民工医疗保险模式选择的影响因素分析[J].呼伦贝尔学院学报,2018,26(02):39-42.广州市农民工医疗保障发展现状的探索，能使得大家大幅度地加深对医疗保险的认识，向政府提供有关管理农民工医疗保障的数据，相应地对医疗保障体系做出调整。使得农民工的医疗保障意识得以增强，并逐渐的强化其保险意识，推动生活水平的改善 1.4 研究思路与方 法
本文将立足实践，基于社会公平与社会保障理论、社会阶层分析学说等相关理论，以珠江三角洲地区农民工社会医疗保障的现实状况为基础，对当前农民工社会医疗保障所面对的问题进行了相关探讨和研究，并提出了相应的解决方案，相关管理人员能够根据于此做出合理的判断。
本文借助文献研究和问卷调查的方式对梳理和总结了有关文献，收集整理文献，进一步研究了农民工社会医疗保障的实际状况。
并立足调查结果，结合实证研究深层次剖析问题。相关理论基础 2.1 农民工的界定
农民工主要是指在城区从事非农业行业达到6个月、户籍在农村但在城区生活、以非农业工作作为主要经济收入的劳动者。农民工的性别多以男性为主，文化程度初中或以下的占比较高，且大多农民工都未参加过任何技能培训 2 2.2 医疗保障
医疗保险通常指的是基本医疗保险，是对劳务人员在疾病风险中承担经济损失而设立的保险体系。用人单位和个人通过缴费方式设立医疗保险基金。当保险人患病时承担相应的医疗费用时，医疗保险机构对保险人给予一定的经济补偿。
建立和完善基本医疗保险制度，将单位和个人的经济力量凝聚到一起。患病社会成员除得到政府财政补贴外，还可以获得社会上的物质援助，医疗费用负担得以减轻，防止 “因病致贫”的现象出现 3。2.3 农民工医疗保障的定义与特征
方中书.新生代农民工基本医疗保险保障水平研究[D].华东师范大学,2017.农民工的医疗保障是医疗保障中重要的一环，是指地区或国家针对农民工医疗资源进行协调、募集和配置而形成的医疗保障体系。让农民工得到必要的治疗，同时又避免了要承担巨额医疗费用的问题，促进了时代和社会的进步。与政治、经济、社会政策等和历史阶段的社会关系和生产力发展水平存在紧密的联系，在一定程度上在保障农民工医疗问题上得以体现。我国的农民工医疗保障具有独立的医疗费用与管理模式及医疗资源配置，具有明显的特征，表现在：
2.3.1 地方性运营模式 我国的农民工医疗保障体系，至今并没有在全国的范围内确定完善的、统一的、可以跨地区管理的体系，资金还在地方性援助阶段停留。目前，我国的农民工医疗保障对整体医疗资源缺乏有效的管理与整合，没有集中统筹与规划措施。除此之外，地方行政手段实行计划医疗的有医疗卫生资源分配、使用权依旧难以融合。也正是因为这样，医疗保障的不健全发展，不均衡的医疗保险制度及保障水平，不同区域的农民工医疗保障无法联系，人为资源的人才和优化配置的难以实现合理流动4。
2.3.2 资金来源渠道复杂 我国医疗保障具有复杂且独立的运行模式，表现为职工医疗保险、城镇居民医疗保险及农村合作医疗为主体的多种模式同时保证，这与其他发达国家不一样。除此之外，我国医疗保障按不同保险制度要求，对不同的对资金来源渠道得以确定：国家财政基本支出公费医疗资金，除了挂号费以外，所有费用负担都交给财政。并没有统一的渠道运行，这也使农民工医疗保障发展没有有效的政府指引。
2.4 相关理论 2.4.1 社会公平根据社会正义和社会公平理念指出，公平是正义的主要含义，但正义比公平相较而言，具有更为广泛的领域。社会公正是指人与人之间关系达到相对均衡的状态，或者社会对社会成员的义务与权利合理分配，调节各种金钱和权力关系所遵循的规范。在社会制度中，社会正义以正确准则为前提，并存在一定的倾向性。公平作为衡量人与人之间社会关系的标准。公平是将正义具体化、现实化。而公正是理想化的公平。
石宏伟.我国城乡二元化社会保障制度的改革和创新[D].江苏大学,2017.2.4.2 社会保障 我国对社会保障的定义是：因社会成员自然和社会因素不能维持基本生活，为保障和帮助的措施和事业，从而国家和社会相应地采取行政、立法等措施。
完整的社会保障应将涵盖所有社会成员。当前，政府已逐步完善城镇居民的社会保障，但对农民工的保障力度做的还不到位。社会为了能够更好地发展建立全民社会保障制度。政府在社会保障体系上负有主要责任，在建设社会保障体系过程中，应当发挥领导和促进作用。3 广州市外来农民工社会医疗保障现状分析 为了研究农民工医疗保障现状，我们对广州市的外来打工人员进行了随机调查。发放问卷 105 份，回收 104 份，其中有效问卷有 100 份。
在问卷制定之后，进行 了 调查问卷的效度与信度检验，具体如下所示：
效度检验主要为专家效度检验，依照问卷调查法中的具体要求，笔者发放效度检验表 10 份，通过对研究与本课题相关内容的 10 位相关高层（7 位人事经理，3 位人事主管）咨询，了解 10 位相关高层对本问卷的问卷内容结构的评价，并进行检验，对检验表进行整理，得出问卷满足研究需求的结论。问卷效度评价表如下：
表 3-1 问卷效度评价表 效度评价 很高 高 一般 低 很低 人数 0 9 1 0 0
数据来源：通过问卷调查和访谈所得
可靠性系数是验证可靠性试验主要方式。如果信度系数位于 0.8 以上，说明问卷具有参考价值。为可靠性试验，借助“可靠性复试”的方法。随机在第一次问卷调查后 15 天抽取第一次调查对象中的 10 人进行问卷调查。复验结果得到 0.85 的相关系数，表明问卷具有参考价值。问卷测试内容具体如下：
表 3-2 问卷信度检验表
重测数 两次测量时间间隔 相关系数 问卷调查表 10 15 0.85
数据来源：通过问卷调查和访谈所得
3.1 外来农民工社会医疗保障现状调查结果 3.1.1 被调查人员基本情况 基于调查结果显示，外来农民工中青壮年男性居多，教育程度集中在初中阶段，农民工的流动情况以临近地区为主，跨省流动比较多，在工厂做工人的最多。在家庭情况中，夫妻一起、单身外出打工较多，小孩则普遍留驻原籍。
表 3-3 基本情况——性别
男 女 频数 65 35 频率 65% 35% 表 3-4 基本情况——教育年限 学历 文盲 小学 初中 高中 中专 大专 大学以上 占比（%）19 47 17 7 2 2 在被调查人员中，小学及以下教育的占 25%，初中占 47%，高中及中专占 24%，大专以上占 4%。
表 3-5 基本情况——户口所在地
广西 安徽 河南 江西 山东 四川 其他 占比（%）13 21 5 6 19 22 表 3-6
基本情况——职业
建筑业 美容 餐饮 小商贩 个体户 工人 保安 维修 其他 占比（%）1 5 11 12 30 2 4 17.53 表 3-7 基本情况——家庭
是 否 配偶是否也在广州市工作 66% 34% 孩子是否也在广州市 13% 87%
3.1.2 农民工健康状况 表 3-8 健康情况认知及重视度 自身健康状况认知度 占比（%）
自身健康状况重视度 占比（%）
健康 75 很重视 73 一般 24 有时重视 21 差 1 不重视 7 表 3-9 健康情况——生病频率 时间段 是否生病 占比（%）在本地打工期间 是 54 否 46近两周 是 17 否 83近一年 是 46 否 54
3.1.3 农民工就医状况 表 3-10 体检及住院情况
选择 占比（%）
你一年内是否住过院 是 5 否 95 你能否主动体检 能 16 不能 84 表 3-11 如果你住过院，你生的哪种病 类型 肠胃炎 外伤 肾结石 其他 慢性病 占比（%）60 3 27 6 表 3-12 在你打工过程中，在支出中是否有医疗支出的计划
是 否 占比（%）81 表 3-13 如果生病会采取的措施 行为 是去医院看病 休息 去药店买药 其他 占比（%）
7 58 3 表 3-14 一般会选择到哪里看病
市级医院 二级或镇医院 社区卫生站 私人诊所 社会医疗机构 其他 占比（%）34 6 39 5 2 表 3-15 影响你看病选择医疗机构的主要原因
经济因素 服务态度 医疗质量 就诊距离 其他 占比（%）
2 26 15 4 表 3-13 不去看病/未住院的原因
经济因素 没时间 不严重 其他 不去看病原因% 44 11 40 5 不住院原因% 79 15 2 4 表 3-17 如果医疗费用超过自身经济能力，你会选择？
回老家治疗 放弃治疗 借钱继续治疗 向政府求助 占比（%）
2 32 2
根据调查结果表明，经济因素是影响农民工医疗状况最主要的原因。农民工进城打工，主要是为了生计养家，其次才在如休闲、教育和医疗等方面有所需求。
3.1.4 农民工参加医保的情况
表 3-18 对医保的了解和参加意愿
选择 占比（%）
你是否听说过医疗保险 是 70 否 30 其他
你是否原意参加医保 是 71 否 29 表 3-19 你现在的医疗保险情况（多选）
本市基本医保 工伤保险 商业保险 农村合作医疗 没有任何保险 其他 占比（%）22 11 16 30 5 表 3-20 你原意参加那哪种保险（多选）
本地城市基本医保 工伤保险 商业保险 农村合作医疗 没有任何保险 占比（%）
43 6 32 1 表 3-21 你认为政府对外来民工的医疗服务应做哪些努力？（多选）
建议 人次 看不起病、价格高、要求降低收费 31 要求政府重视、加大医保投入 23 要求提高质量、改善环境、方便就医 28 对政策不清楚、政府应加大宣传力度 2 要求公平、和本地人同等待遇、不歧视 21 无所谓、没想过、没有意见 5 加强体检投入 16 其他 6 调查结果显示，了解医保的农民工参加医保的意愿还是较高的。但是在实际生活中，限于经济情况，他们能拿出的费用是较低的，没有任何保险的居多。
3.2 外来农民工社会医疗保障存在问题 根据研究结果表明，和文献报道相结合，可以得出结论，农民工的医疗保障存在的主要问题具体如下：
3.2.1 农民工存在着很多健康问题
相对于年轻力壮的人群来说显然有些偏高。虽然农民工多数是青壮年，但由于劳动繁重，生活条件差等客观因素，导致患病频率高。通过各项对农民工医疗的调查，其结果和本次调查结果一致。3.2.2 农民工健康意识薄弱
由于农民工主要以青年为主，从个体健康角度看，农民工的身体条件良好。经研究表明，75%的人认为自己健康，24%的人认为自己健康一般，只有 1%的人认为自己不健康。然而，农民工的健康意识却不如他们想象的那么好。经研究表明，在珠江三角洲地区，患病人数占到了 54%，在过去一年患病的人数占有 46%。结果表明，虽然农民工主要以青年为主，但由于劳动繁重，生活条件差等客观因素，导致生病频率高，半数以上的农民工需要医疗保障。
3.2.3 农民工的参保意识比较弱 农民工思想单纯，较注重眼前的物质利益，农民工的参保缴费意识较弱主要只因为对市场经济的风险缺乏认识。根据调查报告可看出在众多调查者中，就参加“本地城市基本医保”这一项的人只有 15%，没有购买任何保险的占 30%。因为农民工大部分工作流动性大，对未来并没有合理地规划，农民工不能积极参保。其次，农民工认为参保的成本高，费用多，与其用来投资保险不如放在自己身上更踏实。
3.2.4 农民工支付医疗保险费用能力差 在生病的城市农民工中，有 58%的人会选择去药店买药而不是就医，选择就医的人中也有 39%的人会选择去价格比较低的诊所就医。
从调查报告中可以看出，农民工没有充裕的经济条件去购买医疗保险，所以才造成了参保率低下的结果。受经济条件的限制，农民工难以支付高昂的医疗费，在需要治病的时候，通常会尽力把医疗费用降到自己能接受的范围之内。可见，经济条件是限制农民工参加医疗保险的最主要原因。调查结果显示，参保的出钱数额与经济收入是成正相关的，收入越少，则在医疗保险中投入的资金也越少。农民工较低下的经济来源与当今大城市生活的高消费是互相矛盾的，这一矛盾给农民工带来了更大的经济压力，农民工的生活质量得不到保障，大多数的农民工在生活中都很节俭，即使这样他们的积蓄也是很少的。农民工的经济水平普遍低下，这极大地降低了其参保的积极性，目前的医保费用远超出了他们能接受的范围。农民工也并非不想参保，前提是要能支付得起医疗保险的费用。因此，政府能够健全医疗保障制度，推出更加惠民的政策是所有农民工的共同心愿。
3.2.5 城乡二元社会结构影响农民工平等获得医疗保障（未）
在调查过程中，大部分的农民工对政府也提出了一些意见，他们希望能在城市生活中获得平等的待遇。二元户籍制度即是将户口划分成了城市户口以及农村户口两大部分，政府在此基础上建立了一系列相关制度体系。然而这些制度的建立却给农民工的生活带来了困扰，农民工常常不能享受到平等的公民待遇，农民工各个方面的社会保障都会受到限制。最近几年，我国正在试图改变城乡二元化结构，然而取得的成效并不理想，这是因为无论是住房还是医疗、教育等一些列社会保障制度都是与户籍制度相关联的，农民工追求平等待遇的路程还很艰难。
3.2.6 医疗保障制度设计缺陷
（1）农民工的基本医疗保障的缺失。调查表明：在调查的外来民工中，在思想上同意参加城市基本医疗保险与工伤保险的人占分别占到了 50%与 43%的比例，然而实际情况确是，最终投保的人分别只有 15%和 22%，有 16%的人选择农村合作医疗，还有将近三分之一的人没有购买任何医疗保险。
根据以上数据，我们发现农民工的参保率低下，理想与实际之间的落差是非常大的，造成这一现象的原因不仅是受到经济条件的限制，还有一个很重要的因素就是我国的医疗保障制度不够健全完善，还存在一些漏洞，不能有效保障农民工的权益。
（2）医疗保障制度缺乏与农村合作医疗制度衔接。
社会中还存在一种现象就是，许多农民工处于医疗保险制度与农村合作医疗制度“两不顾”的尴尬境地。导致农民工参保率低下的还有一个不可忽略的因素就是医疗保障制度未能与农村合作医疗制度做好衔接工作。目前，许多农民工都处于流动的状态，然而这两大制度却忽视了这一问题。就医的地点通常都会受到合作医疗制度的限制，当今时代背景下，我国更是加快了城市化的步伐，一大批农民工纷纷涌进城市，绝大多数的农民工是没有长期定所的，常常处于流入、流出的状态，将要在哪座城市长期打拼这都是不确定的，若是流动地区的医疗制度不能实现高效合理的衔接，那么对于外来农民工来说就无法提供可靠的医疗保障。
（3）特殊人群的医疗保障问题日益突出，医保政策和办法不够完善。农民工来大城市打拼，大多都是干的一些脏活、累活甚至一些比较危险的工作，所以经常会面临意外受伤的风险，每年都会发生一些工伤事故。在调查过程中，其中有将近60%的农民工都受的外伤，住院的也大多是因为外伤。农民工在工作中本身就存在着许多安全隐患，更糟糕的是，他们即使受到工伤也要自己承担医药费等相关事务，用人单位表现的十分冷酷，不仅不为农民工的工伤事故负责，有的甚至以身体有伤、缺乏劳动力的原由解雇农民工。
3.2.7 医疗保障政策宣传力度不够 据调查结果显示，根本不了解医疗保险以及不愿意参保的人分别占到了 30%与29%的比例，在如今信息化的时代，这一数据着实让人出乎意料，这也在一定程度上反映出我国在医疗保险方面的宣传力度不够，相关的制度还存在问题。因此，政府应该健全医疗保障制度，大力开展一些有关医疗保障宣传的活动。广州市外来农民工社会医疗保障问题解决路径 4.1 强化农民工医疗保障的政府责任 根据调查结果显示，身体健康状况受到农民工的普遍重视，所以他们对于卫生需求也很大，但由于不能高效的利用卫生服务，所以使得农民工的医疗卫生不能被很好的保障，由于农民工的身份还没有被改变，他们希望政府能给予他们更多的帮助，他们想要拥有和城市市民一样被对待的权利。我们应该给农民工提供更多更好的卫生服务和医疗保障。然而事实上却是我们的卫生服务和资源并没有公平合理的分配给他们。
从上可知，对于如何实现农民工卫生服务和医疗保障公平的关键是城市基本保险。作为人民权益的代表，政府要首先担起这个责任。政府对于身处弱势的农民工的权益问题应给予高度重视，打破长期的“城乡分割”的传统思想，使公民树立正确的公民观和人权观，让农民工享受城市公民的待遇。社会制度的改革应使他们拥有与城市居民一样的待遇和权利，使社会对农民工不再存在歧视，同时给予相应的法律保障。农民工权益的保障从社会角度来说可以体现社会的公正性，同时也是政府的责任所在。提供国民待遇给公民是政府的义务，只有改变城乡分割体系，才能从根本上解决这个问题。根据宪法给出的公民权利平等原则和市场经济体制下的机会均等原则，给予农民工享受城市公民的待遇和权利，这也符合社会的公平公正性。
4.2 加强政府职能，完善医疗保障体系 对于在调查中出现的问题，我们给出以下建议：
（1）健全和完善医疗保障体系，政府担负着农民工卫生服务和医疗保障的重要责任。社会保障应该把所有公民列入保障范围，政府是关键的责任主体。让农民工群体拥有和城市公民相同的社会保障，从长久来看是社会发展的趋势，对于公民基本权利的实现是有利的。同样也是社会公正性要求的体现，更是全部公民参与到各类社会保障的根本。提高农民工加入医疗保险的积极性可以采取制度改革的方式。建设统一的医疗保险体系，这也是农民工医疗保障无人管的解决方法之一。
（2）合理设计制度，形成不同层次和形式医疗保障。根据调查显示，在当今的医疗保障制度下，农民工参加医疗保险的意向以及缴纳费用的能力与制度之间仍有差距。社会制度的设计要把所有公民的参保意向和缴费能力考虑在内，同时应考虑与合作医疗的联系对接。在确保所有公民参保后，应把医疗保险覆盖面扩大到所有社会民众作为关键点来抓。在怎么设计不同层次和形式的社会医疗保障制度上，推荐选取“总体设计、分步实施、协调发展”的方法原则，一步一步健全农民工的医疗保障体系与制度。处理好农民工医疗保障参保率低、缴费能力低等存在的问题。
关于社会保障制度设计，需要将农民工和城市公民分成不同水平的医疗保障制度，我们的社会保障制度要适用于不同阶级的人群，同样在处理农民工卫生服务和医疗保障上的问题上也要采取适用不同阶级的解决方法和制度，农民工的缴费能力取决于他们的收入，而由于他们的收入低，所以缴费能力不高，这意味着参保缴费不能太多，应采取低缴费，高覆盖的方式。
（3）对医疗基金征收进行改革，将医疗保障资金进行分层规划。医疗资金的筹集能够很好的处理农民工参保意向低，缴费能力不足的问题。当下政府、单位以及个人是负责医疗资金筹集的负责主体。单位被强制要求按照工资的比例的给职工缴纳相应的社会保险费。而农民工由于劳务关系的不规范，没有相应的制约制度，一些企业为了减少社会保障费用，降低劳动成本，选用农民工工作，甚至一些国有企业也存在这种现象。政府部门因其不规范的劳务关系，很难对其进行监督和管理。
（4）在医疗保障体系中将合作医疗收入其中。合作医疗保险不应再以家庭为单位，应使其成为以个人为单位的医疗保险。在确保全民参与到医疗保险之后，以家庭为单位的合作医疗将不再是必要的，而以个人为单位的医疗保险将会成为最终的参保方式，这对人员的流动性也是十分有利。
（5）完善特殊项目的医疗保障体制。工伤保险的保障制度是农民工最迫切需要的。农民工在工作中可能会遭受不同种类和程度的意外伤害，此类事件，直接影响到了农民工的生存和能否再劳动的问题，严重的工伤不仅仅是影响农民工的劳动，甚至会导致他们走到极度贫困的地步。农民工工伤险制度之所以能够成为最基本，最先制定，也是因为工伤产生了太多的各类纠纷事件。考虑到当下农民工的缴纳保险费用的能力，在个人账户被建设完成后，应将大病治疗和工伤保障作为关键问题来解决。政府要满足社会需求，必须给出公民所需要的公共产品和准公共产品，例如全社会的医疗保险就是一个包括了所有公民的一个公共产品。政府在现在这个经济紧张的阶段，为了让公民的需求得到满足，也应该给出其他的准公共产品。如建立特殊病症项目（如艾滋、乙肝、肺结核等）的医疗保障制度，设立救助保障制度、孕妇老人专项医疗保障等 4.3 增强教育、宣传与培训农民工的强度
（1）政府应该将教导和培训农民工放在工作的首位，将他们的素质水平进行全方面的提升，给农民工更多接受教育和技术训练的机会。在农民工涌入地区和离开地区的政府组织应该对农民工给予政策和财物力量的支持，让农民工可以参与相关技能培训，提高技术水平。政府可以通过补助相关教育组织，减少他们的教育费用，让更多的农民工花费更少的资金来学习更多的技能。
（2）对农民工进行健康教育从而提升他们的卫生知识水平。居住在城市中的农民工缺乏健康知识的储蓄量，对于保持健康的意识也非常的底下。所以，开展针对农民工的健康卫生教育是非常有必要的，可以通过各种方式和途径开展面相农民工的健康宣传教育，从而提升农民工的健康意识，让他们有意的注重自己的健康卫生。
（3）全面引导农民工的政策教育活动，让他们对政府设定的相关政策保护有充分的认识和了解，提高他们加入政策保护制度的热情。有关调查数据显示，很多雇佣农民工的企业公司在发布有关农民工的保障政策时，并没有进行全面的解释，仅仅将制度进行发布，并不关心有没有人理解和使用，缺乏呼吁农民工加入政策保护的工作积极性和责任心。所以基于这种现象，各个政府在制定农民工社保制度时需要将这些现象进行全面的分析，再发布相关保障制度时还需要做好宣传，让农民工更加认识到以及拥有的权利，做好政府应该做的事情。5 结论 本篇文章在论证时结合实际情况，以珠江三角洲为例，运用问卷调查的方法，对农民工的医保情况进行了深入的了解，并且找出了现在国内存在的农民工医保问题。虽然现在的农民工对医保的需求非常的急切，可是在我国现在的医保政策的限制无法保护农民工的医保权利，这导致了大多数农民工的健康和生命得不到保护。有关调查数据显示我国对农民工医保制度的制定并不完善。其中的核心问题有七点：第一，农民工的身体健康问题非常多；第二，农民工缺乏保护自身健康的意识；第三，农民工对于医疗保障了解不足，缺乏使用医保意识；第四，农民工没有承担医保费用的能力；第五，在城市和乡村这种二元的社会体系阻碍了农民工享受医保平等的权利；第六，我国的医保政策还存在问题；第七，我国对医保制度的宣传传播能力不足。农民工对于健康保护和治疗的需求高于城市人口，可是却没有足够的资源来支撑他们的去求，所以很多农民工都有着缺少医疗保护的问题。所以有关政府更加需要激发和引导我国居民的公民观和人权观，废除传统的城乡分别管理的制度，让农民工和城市人口拥有相同的待遇和服务。本文针对上文中存在的问题进行深入的剖析找出了以下三个解决方法：第一，全面加强政府保护农民工医保权利的工作。规划和建设全国人民的医保制度，推进城市人民和农民工拥有平等的社保权利工作，充分展现全体公民的社保权利。这让全体公民自主或者强制参与社保活动打下了坚实的基础；第二，对政府的有关职能进行完善和增强，对现在的医保制度进行补充和健全。对全国公民设定相同的社保账户，并保证账户不受地域的限制，在建立相关制度时，在不同阶段的医保制度中补充有关农民工的医保制度。
针对各个阶层的医疗需要设定不同层级的社保制度，在建立了保护农民工的基础医疗需求的水平上也需要制定不同等级的外来人口的需要，将“低缴费率、高覆盖率”定为设立制度的核心理念。制定多样化的保险产品，让农民工有更多的选择。需要将以家庭为主的医保转变成个人为主的医保制度；第三，加大宣传力度，对农民工进行全面的宣传教育，让他们认识到参与医保的重要性和必要性，树立他们参与医保的意识和积极性。最终达到全体公民自主参保的结果。参考文献 [1]江立华，中国农民工权益保障研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009 [2]洛克.政府论[M].北京:北京商务印书馆,1964.[3]何怀宏.公平的正义[M].山东:山东人民出版社，2002.[4]阿拉斯戴尔·麦金太尔.谁之正义？何种合理性[M].北京:当代中国出版社，1996.[3]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京:
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第二篇：广州外来农民工的医疗保障问题解决对策
广州外来农民工的医疗保障问题解决对策
张宜
摘要：随着广东改革开放进程的加快和市场经济的不断发展，传统的地域经济被打破，大量外来人口涌入广东。这些数量不断增多的外来人口的社会保障却始终没有得到较好的解决。然而,外来农民工的社会保障问题,特别是医疗保障问题,目前已成为社会各界关注的焦点。本文通过对广东现阶段的医疗保障制度现状、社会保障支出结构以及外来人口的基本结构等方面，揭示了广东外来农民工的医疗保障现状和主要问题，并以“公正、公平”为价值导向，提出完善外来农民工的医疗保障的对策建议，对广东社会保障体制改革具有指导意义。关键词：广东；外来农民工；社会保障；医疗保障
改革开放以来，广东省经济以前所未有的速度发展。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。经济的不断发展使广东成为外来务工人员就业流动的目的地，广东是全国吸纳外来工最多的省份之一。目前我省跨县区流动就业半年以上的人员超过2300万人，约占全国的1/4；其中本省600多万人，外省1700万人；农民工约占75%。外来工已成为我省一个重要的社会群体和产业工人的重要组成部分，对我省经济社会发展已经并将继续产生重大的影响。农民工的比例更是占大部分。外来农民工是广东人口的重要组成部分，也是支撑广东经济社会发展的重要力量。在党中央提出构建和谐社会的伟大号召下，完善广东外来农民工的医疗保障将成为促进广东经济发展、维护广东的社会稳定与公平、构建广东和谐社会的一个急需解决问题。广东省医疗保障制度建设现状分析
1.1社会保障支出状况及分析
1.1.1广东省社会保障总体支出状况及分析
１ 广东省2001－2005年社会保障支出如表1-1所示：
表1-1 广东省2001－2005年社会保障支出表 社会保障分项支出（万元）
年份 2001 2002 2003 2004 2005 养老保险 1344255 1620084 1972110 2335215 2799381 医疗保险 178414 356784 573139 765123 933241
失业保险
工伤生育保险
社会福利社会救助 178904 252053 304539 336839 417445
社会保障补助 197211 299266 377824 370069 435836
社会保障支出总额（亿元）216.81 280.43 346.18 410.7 470.2
人均社会保障支出（元）286.6 366.6 448.2 526.3 595.3
102052 65182 118501 79043 1320008 109940 124691 121690 145017 13522 2001－2005年广东省社会保障支出总额和人均社会保障逐年增加，且增度加快。2001-2005年广东省社会保障支出数据表明：社会保障支出总额由2001年216.81亿元增加到2005的470.2亿元，5年增长216.1％，年均增长43.4％。人均社会保障支出由2001年的216.81元增加到2005年595.3元，5年增长207.7％，年均增长41.5％，社会保障总支出和人均保障支出都呈高速增长状态，且增长比例基本同步,表明广东省社会保障总支出和人均保障支出增长率都在高速递增状态。广东省对社会保障支出增加，隐性表明近年来群众对社会保障需求在增大。
医疗保险居重要地位。细分各个分项保障支出增长可知：医疗保险在2001－2005年间，总增达到523.1％，比同期各类保险高。由此可知，医疗保障制度是社会保障体系的重要组成部分,即民众的安全网、社会的稳定器。我国基本医疗保障制度自实施以来,对满足人民群众基本医疗需求,提高人民群众健康水平,维护、促进经济社会和谐稳定和持续发展等都有着重大意义。广东省基本医疗保障制度的政策改革一直走在全国前列。1.1.2广东省城市和农村的医疗保障状况分析
截至到2006年12月，广东全省城市基本医疗保险参保人数1421.1万人，比上年增长15.4%；全省共有123个县（市）开展新型农村合作医疗试点工作，实际参加农村合作医疗的农民达3048.07万人，比上年增长24.3%。但据全省卫生服务调查结果显示，广东城市42%、农村38%的群众患病后未到医疗机构就诊，城乡患者由于经济原因而未住院的比例均高于全国平均水平（全国的比例为29%，在广东，城市为56%，农村为75%，）。
２ 2 广东省外来人口的基本结构、职业特征和生活状况
2.1广东省外来人口的基本结构
目前，我国平均外出时间大于6个月的流动人口已经超过1．27亿，其中78％为从农村到城市的流动人口。近5年来，全国城市农民工数量以每年300万的速度递增，仅2003年上半年，全国就有9000多万农民外出务工。俗话说：“东西南北中，发财到广东”。二十多年的改革开放不仅使广东成为外贸大省、经济大省，更成为外来人口大省。自20世纪80年代出，外来工进入广东成一股潮流，到了90年代已成为珠三角众多生产线上不可或缺的主要劳动力。
根据全国第五次人口普查统计，2000年，广东全省户籍人口7473万，加上外来人口，全省人口为8633万；其中居住在城镇的人口为4752万，占全省人口的55％；其中属劳动力人口的（15岁—64岁）为6030万。专家分析，外来工占广东全省劳动力人数的三分之一，也就是说，在广东的就业岗位中，平均每三个就业岗位就有一个属于外来工的。
2.2广东外来人口的生活状况
外来人口的生活状况与城市居民比较而言，是处于贫困状态。外来人口与本地居民的基本生活状况可以由下表2-1表示。从表中比较可知：外来人口属于城市的弱势群体，他们的收入来源、住房条件、就业行业、子女教育等方面都要劣于城市居民。
就业行业 收入来源 住房 医疗 子女教育
表2-1 城市居民与外来人口基本生活比较
城市居民 城市外来人口
多在国企、机关、事业单位 多在私企或自我雇佣 制度性工资和单位福利 市场性工资、无单位福利 福利分房或在住房补贴情况下
租用商品房或公有住房
购买商品房 公费医疗 自费 义务教育 交赞助费
调查发现，外来流动人口特别是农民工，他们的劳动强度高，收入低，工作环境、职业安全、居住条件、饮食卫生均较差，健康知识相对缺乏，是传染性疾病的高发人群。有资料表明，2003年广州市近1万例肺结核病人中，外来人员几乎占了一半。由于缺乏适宜的医疗保障以及收入不高，流动人口的就医率低，３ 患传染性疾病后往往不能及时发现，在病情严重后，又有相当比例的人会选择返回户籍所在地治疗，很容易造成传染病的大规模、跨地域传播。而从表2可知，城市外来人口的医疗费用都是自费的，其医疗保障效度极其低下。北京大学医学部卫生政策与管理系教授吴明领衔做过一项名为《北京市外来农村流动人口的卫生服务利用状况及其影响因素研究》的研究课题，2004年结题。报告指出，外来农村流动人口对医院服务的利用率大大低于当地居民，11％的人患病后不采取任何措施，65％的人患病后采取自我医疗，因为花费较低；24％的人患病后虽去就医，但其中48％的人利用基层卫生机构或私人诊所提供的服务，只有在疾病严重时，才会去高层级医疗机构。在应该住院治疗者中，有30％的人放弃住院，因为支付不起昂贵的住院费用，也有23％的住院者因而选择返回户籍所在地或其他地区治疗。缺乏适宜的医疗保障，是影响外来流动人口利用医疗服务的主要原因。广东省医疗保障水平较低的原因与对策建议
3.1广东省医疗保障水平较低的原因
3.1.1政府资金投入不足，财政对社会保障投入低
广东省医疗保障水平较低，主要原因一是财政支付较低，广东省经济2001－2005年GDP年均增长保持10％以上，总量2005年比2001年增幅达185.8％，由2001年12039亿元到2005年22366亿元。保障支出总量由2001年的216.8亿元增加2005年的407.2亿元，增幅1.88倍，但财政转移总额支付5年间只增长25％，远远落后经济总量的增长。也就是说人们还没有分享到经济增长带来的实惠。所有只有加大财政对保障力度的投入，才可能提高保障水平。3.1.2经济总额增加和社会保障支出投入增加的比重不平衡
经济成果没有普惠与民，广东省经济总量和规模的扩大，并没有带来医疗保障水平的提升，必须加大对医疗保障资金的投入，把经济增长的成果和民生福利、发展相结合。
3.1.3医疗保障的人数比例仍偏低
４ 我省居民基本医疗保险的参保率偏低。截至2007年6月底，全省城镇职工基本医疗保险参保人员达1896万人，占我省城镇人口的45.7％。从全国范围来看，广东省农村合作医疗的参加率不算高。截至2007年4月，广东省农民参合率达到83%，但与江苏（92%）、浙江（86.9%）等省份相比仍有一定差距，筹资水平、报销标准也不算高，且地区间发展不平衡。
3.2对策建议
完善的社会保障体系要覆盖到养老、医疗、失业、工伤和生育等五大方面，从目前的情况来看，政府确实越来越重视医疗保障建设工作，但相关的政策措施的施行力度还不够。政府应首先致力于医疗保障项目的完善，方能确保其他社会保障项目的顺利推进。
3.2.1强化政府的责任和主导作用，加大医疗卫生投入
全省各级政府要逐步加大对新型农村合作医疗的财政投入，不断提高筹资标准和保障水平；加大对乡镇卫生院、卫生站的投入，提高基层医疗机构的医疗水平；要突出加快医疗卫生事业发展，落实好欠发达地区村卫生站财政补助政策；各级财政保障乡镇卫生院经费，省财政要对经济欠发达地区乡镇卫生院按核定编制补贴经费。
3.2.2农村合作医疗实行即时补偿制度，提高农村合作医疗的补偿额度
针对现在农民出院后再报销、手续麻烦的问题，农村合作医疗要改变现行补偿方式，实行即时补偿制度，直接支付医院的治疗费用，农民出院时只需交个人支付的那一部分费用。开展即时补偿的地方，市、县、镇要统一部署，统一程序，统一标准，加强督导。针对农村合作医疗报销额度不高的问题，要全面实行分档筹资、分档补偿制度。要合理确定大病范围，将大额费用的慢性病、地方病、精神门诊和计划生育住院分娩、白内障手术纳入大病统筹补偿。3.2.3加快医疗保障制度的法制建设
建立针对外来工的医疗保险制度。建立针对外来工的大病医疗费用部分社会统筹的机制。对于长期在广东工作的外来工，应该实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度。其中雇主负责社会统筹部分，个人及雇主缴费的小部分进入劳动者个人账户。个人账户用于一般医疗，不足部分，只要未超过一
５ 定比例，仍由个人负担。对于流动性较强的外来工，可借鉴北京的做法，即外来工不建立个人账户，不计缴费年限，缴费当期享受相关待遇。
建立覆盖所有外来工的工伤保险制度。外来工所从事的多为脏、累、重、险工作，工作条件比较恶劣，发生职业伤害事故的几率会非常大。因此，很有必要建立针对外来工工伤保险制度以保证一旦出现职业伤害事故外来工可以得到相应的赔偿。这一制度应该覆盖所有外来工，并由政府强制执行。3.2.4建立严格的城市外来人口社会保障监管体系
为了解决保证广东社会保障制度的“强制性”得到落实，应该建立一个全方位、多主体的严格的城市外来人口社会保障监督体系。具体说来，这一监督体系应该包括：
政府监管。现行的社会保障政府监管部门，主要是劳动和社会保障局与民政局组成。劳动和社会保障局主要管理监督范围包括养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险工作；而民政局的主要负责社会优抚、救济和福利方面的管理监督工作。
专职经济部门监管。社会保障的专职经济部门监管包括财政监督和审计监督。社会保障基金收支状况直接影响地方政府财政状况的好坏。为此。必须加强各级政府财政机关的财政监督，监督内容包括：预算监督、缴费监督和财务监督。审计监督应做到监督内容全面深刻、监督结果公正，为社会保障基金的稳健运行提供保证。
社会监督。社会监督是指社会保障的直接利害关系人或者其他群众组织，借助舆论的作用及其影响，对社会保障管理进行监督。完善社会监督就要健全举报制度，各级政府部门，特别是劳动部分和政法机关，应建立外来工维权的“绿色通道”。当侵犯外来工合法权益的事件投诉到这些部门时，应当做到及时立案、及时查处、迅速执行，依法保护农民工的权益。
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７
第三篇：农民工医疗保障
随着城市化进程的加快，城市农民工已日益成为一个不容忽视的群体，是城市又好又快发展的一个新型劳动群体。据有关调查显示至2005年底，我国有1.4亿农民工且每年以500万人的速度持续增长。因此，我们要关注关爱农民工，让他们享有与城市居民同等的公共卫生服务、医疗服务和医疗保障权益，体现社会公平和社会稳定，促进和谐社会建设。
为此，农工党中央提出重视加强农民工健康和医疗保障的若干建议
重视农民工健康，建立覆盖农民工的医疗保障体系，不仅是制度构建问题，也是关注民生的政治问题，有利于社会稳定，有利于国中经济持续健康稳定发展。
1、政府职能部门要加强农民工健康教育，增强农民工对自己健康的保护意识。农民工输入地的行政部门和疾病控制中心，要加强对农民工疾病预防控制工作，强化对农民工健康教育，切实落实国家关于艾滋病、结核病、血吸虫病等特定传染病的免费治疗政策和农民工子女计划免疫的接种工作，并将农民工获得健康教育的程度和农民工子女计划免疫接种率以及传染病免费隔离治疗治愈率纳入各卫生行政部门和疾病控制中心工作考核内容。
2、加强对农民工医疗保障体系建设。坚持“低标准、广覆盖、可转移”的原则。要将留在城镇的人员与城镇社会医保制度接轨，直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险；将返回农村务农人员与农村合作医疗制度衔接，将流动到其他城镇人员的医疗保险实行转移，统筹考虑农民工医疗保障。
3、探索试行医疗保障制度在城乡之间有效对接，保证农民工享受到最基本的医疗保障。由于社会保险基金区域统筹与农民工跨省流动存在尖锐矛盾，现阶段必须解决好农民工就地医疗和异地就医报销难、比例低问题。可采取将农民工的医疗服务委托打工地“合管办”或医疗保险机构代为管理，就地医疗费用由原籍地按政策报销，确保农民工基本医疗保障。
4、修改《失业保险条例》和完善有关法律法规。公平是社会保障的首要原则，社会保障的功能定位是保障最低生活水平的网底功能，因此1999年国务院颁布的《失业保险条例》应予修改。尤其要将农民合同制工人连续工作满一年后失去工作的同等享受城镇职工的失业保险待遇。此外，我国缺乏农民工享受社会福利的实体法，现有社会福利立法基本上停留在民政福利，尚无法律法规对农民工的福利予以规范。因此建议《劳动法》应增加有关条款对农民工的劳动福利予以补充和规范。
总之，农民工健康和医疗保障应引起社会广泛关注和政府的高度重视，农民工这一社会经济发展中的特殊人群其医疗保障具有特殊性，需要有特殊的政策措施。当然，让农民工享受与城市居民同等的待遇，将其纳入国家统一的基本医疗保障体系应是最终目标
第四篇：外来农民工问题调查
龙岗区外来农民工问题调查分析报告近年来，随着城乡一体化进程和农村劳动力转移步伐的加快，农村富余劳动力不断转移就业，进入城市务工的数量逐年增加，农民工问题逐渐成为社会关注的焦点。为此，本人于2011年9月2日至9月17日对龙岗区的横岗外来农民工进行了问卷和访谈调查，现将调查情况报告如下：
一、农民工的基本情况
通过调查，全市农民工数量已达到24.8万人，其中，从外省输入到我市城镇就业的有6.8万人，由本省外市输入到我市城镇就业的有3.5万人，从本市农村进城务工的14.5万人，基本情况如下：
本市农民工主要以青壮年为主体，从性别构成上看，以男性为主，女性农民工约为9.4万人，仅占农民工总数的37.9%。分布在建筑、批发零售、住宿餐饮、加工制造等行业，从事简单劳动或苦脏累险差工作的人数较多，工种多达50余个。文化及技能水平整体偏低，绝大多数都是小学和初中文化水平，在加上缺乏一定的技能水平，这就使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位。收入水平是决定农民工在生活状况如何的最基本因素，我市农民工务工收入呈上升趋势，月收入绝大多数在最低工资标准之上。参加医疗保险约4.5万人，占18%；参加工伤保险的约6.2万人，占25%；参加失业保险的约2.73万人，占11%；参加农村养老保险约6.7万人，占27%。
二、农民工存在的主要问题
（—）农民技能培训力量薄弱，难以适应市场需求。对农民的素质教育普遍重视不够，特别是缺少时间短、见效快的务工技能培训，培训机制不健全，培训资源没有得到有效整合。加上部分技术含量较高的工种培训要求高、时间长、补贴少，使不少农民望而却步，影响了农村劳动力参加培训的积极性，使得农民工的技能水平无法得到提升。
（二）侵害合法权益现象突出。目前农民工工作超时问题普遍存在，同时，由于加班现象普遍存在，职工工资水平明显偏低。由于近年来我市不断加大解决农民工拖欠工资工作的力度，拖欠农民工工资现象并不十分突出。
（三）农民工社会保险参保率低。农民工缺乏社会保险意识，对劳动保障法律法规缺乏了解，比较注重眼前利益，参保积极性不高，加上部分企业法律意识不强，认为农村劳动者可以不缴纳社会保险，是导致农村农民工参保率低主要原因。
三、解决农民工工作建议
（一）完善农民工工作机制，确保农民工工作措施落到实处。一是成立相关专业工作组。主要有农民工培训工作组、法律服务与维权工作组、宣传工作组等。二是建立联席工作制度。召开领导小组成员单位和专业工作组联系会议，落实工作计划，及时解决问题。三是强化督查落实。制定下发工作意见和明确成员单位职责的文件，召开专项工作会议，与各市（区）政府和相关部门签订责任状，将农民工工作纳入目标考核。
（二）实施城乡统筹就业战略，不断促进农民工平等就业。定期举办面向外来务工人员的人力资源交流市场，力争每年帮助3-5万外来劳动力在本市就业。
（三）完善农民工维权综合协调机制，切实保障农民工合法权益。一是切实解决拖欠农民工工资问题。严格监督执行最低工资制度，实施及时调整发布工资指导线和最低工资标准；二是全面实行劳动合同制度。全力推进劳动合同工作三
年行动计划，力争在两年内实现劳动合同制度全覆盖。三是强化劳动保障行政执法。四是健全完善农民工维权法律援助机制。探索在农民工较为集中的企业、社区设立劳动争议仲裁特别庭，建立高效、便捷的农民工维权响应机制。
（四）大力实施农民工平安计划，努力解决农民工后顾之忧。一是建立农民工专项社会保险制度。实行低标准进入、渐进式过渡，着力提高用人单位和农民工的参保积极性，制定农民工社会保险关系和待遇异地转移和接续办法。二是积极实施新型的农村基本社会保险制度。探索建立农村低保户参加医疗保险政策。三是切实解决被征地农民社会保障问题。
第五篇：外来农民工调查
深圳当代社会观察研究所调查研究报告
外来农民工调查
本文来源于《中国改革》 2010年第7期 出版日期2010年07月01日 财新传媒杂志订阅
导致工资不平等的问题症结不在于出口导向型发展战略本身，而在于其背后的一系列压低工人的保护和发展能力的制度性弊端 刘开明
工资不平等和农民工（外来工）是理解最近30年的中国发展历史与现状的关键。中国巨大的经济成就很大程度上是依赖出口导向型发展战略，以外来投资和出口参与经济全球化，用国内廉价劳动力优势换取稀缺的国际资金、技术、市场、自然资源，实现了国家经济的振兴。可以说，以外来工为主体的廉价劳动力创造了中国的经济奇迹。
2008年2月至2009年8月，深圳当代社会观察研究所(ICO)在“珠三角”和“长三角”210家出口加工企业作了调查，笔者运用这些内部搜集的工资和工作时间数据，来测量这两个地区外来工的实际工资水平，并以此比较外来工与其他社会群体的工资差距。汗水撑起经济奇迹
2008年，“长三角”和“珠三角”两个地区以中国1.29%的国土面积，创造了全国28%的国内生产总值，40%的政府财政收入，以及56.45%深圳当代社会观察研究所调查研究报告 的货物出口额。在2008年全球经济危机的大环境下，这两个三角洲的经济增长率仍然高达12.6%。如此高的经济增长主要得益于“中间加工”环节的廉价劳动力，因为这里集中了来自全国各地8500万左右外来工（其中包括5900万跨省外来工，和2500万省内外来工），占全国外来工总数的60%。
但是，这些外来工，其工资不仅远远低于当地城镇在岗职工和农村居民，甚至低于全国外出农民工的平均工资水平。
“外来工”是农村劳动力向非农产业转移的一种模式，这是跨县域外出打工的农村劳动力，即官方称之为外出务工经商或“离土又离乡”的农村劳动力，城镇市民和雇佣者一般称之为“外来工”。“农民工”（简称“民工”）是将人的社会身份和职业结合起来的名词，指的是户籍还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。
国家人力资源和社会保障部、国家统计局《2008中国人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，到2008年底，包括外来工和“离土不离乡”的本地农民工在内的中国农民工总数为22542万人，其中，外出农民工数量为14041万人，占中国非农业就业人口的48.15%。到2009年9月，全国外来工总人数达到15097万人，他们主要来自贫穷的中西部地区（达70.4%）。2008年各省统计数据显示，外出农民工当年数量较多的省份为：河南2100万人、四川2023万人、江苏1700万人、湖南1200万人、安徽1100万人、湖北1036万人、江西1000万人、广深圳当代社会观察研究所调查研究报告
西790万人、重庆700万人、陕西643万人、贵州560万人。这些农民工绝大部分流向东部沿海地区（66.7%），分布于制造业（37.9%）、建筑业（18.3%）、居民服务和其他服务业（11.7%）、住宿和餐饮业（8.1%）、批发和零售贸易业（7.5%）、交通运输仓储和邮政业（5.6%）等国民经济的主干行业。挣扎在最低工资线上
深圳当代社会观察研究所此次调查的工厂全部是出口加工企业，其中，81家位于“珠三角”，129家位于“长三角”，分布的城市有“珠三角”的广州（10家）、深圳（17家）、东莞（30家）、中山（9家）、佛山(7家)、惠州（6家）、肇庆（2家）；“长三角”的上海（15家）、南京（5家）、苏州（15家）、无锡（14家）、常州（7家）、镇江（2家）、扬州（6家）、南通（6家）、泰州（2家）、杭州（19家）、宁波（9家）、台州（3家）、嘉兴（18家）、湖州（2家）、绍兴（6家）； 涉及纺织服装（133家）、鞋类（19家）、箱包（10家）、珠宝（10家）、眼镜和化妆品（6家）、皮革制品（6家）、电子（6家）、塑料制品（5家）、印刷和造纸（3家）、陶瓷（3家）、家具（3家）、其他产品（6家）等十多个主要出口产品制造行业；投资来源包括中国私营及国有企业128家、香港投资企业47家、台湾投资企业15家、中外合资企业10家、日资企业5家、英美投资企业3家、澳门投资企业2家。企业规模为2000名员工以上的2家、1001—2000名员工的17家、501—1000名员工的36家、100—500名员工的133家，100名员工以下深圳当代社会观察研究所调查研究报告 的微型工厂22家。这些企业雇佣的工人总数为87269人，其中，女工58102人、男工29167人，81%为外来工，另外，15%为本地农民工，4%为城镇户籍居民。这些工厂均是外来工密集的行业，具有较强的代表性。
对调查数据的分析发现，这210家企业的工人平均月工资为1145.55元，其中“长三角”地区为1196.39元、“珠三角”地区为1094.71元。虽然多数工人的工资水平略高于当地的最低工资标准，但是，这是因为其中包括了工人加班时间的收入。工人的平均工作时间为每天10.67小时、每周66.41小时，每周6.62天，每月加班120.49小时，每月仅休息2.19天。只有28家工厂按照中国法律规定支付了加班费，而另外的工厂没有加班费或加班费无法达到中国劳动法规定的标准。所有工厂的外来女工没有法定的带薪产假，其中，99%的女工在怀孕7个月之内辞职返乡生产。
这些数据还反映出，“珠三角”地区的月工资比“长三角”地区低101.68元，但工作时间却每天长0.16小时、每周多2.46小时、每月加班时间高出16.29小时。而在“长三角”内部，工资水平也不均衡，上海达1235元、浙江为1206.98元，江苏仅1147.18元；各个城市之间的差距就更大一些，“珠三角”地区工资最高的深圳是1247.06元，最低的东莞是971.43元，“长三角”地区工资最高的江苏南通是1266.67元，最低的南京是1065元。而按工作时间和工资比率来计算，“长三角”地区无锡的工资水平最低，其平均月工资为1178.57元，有46.43%的工人工资无法达到当地的最低工资标准─850元，平均每天工作11.29深圳当代社会观察研究所调查研究报告
小时、每周工作6.86天（70.64小时）、每月加班128.21小时、每月仅休息1.36天。
在这些企业内部，城镇户籍劳动力绝大多数是管理人员、办公室文员或技术工人，属于工厂内部工资较高、工作岗位较好且有社会保险及休假的群体。本地农村户籍劳动力则主要分布于“长三角”的县域企业和“珠三角”边缘地区的企业里面，有较长的工作经验且工资较高，其中，80%的人参加了当地的农村社会保险或城镇社会保险。三个外来工 顶个城里人
对比这些企业工人与其他社会阶层的工资差距，可以看到，在深圳、东莞、广州、上海、南京、苏州、无锡、杭州、宁波等大城市，外来工的月工资仅为当地城镇在岗职工（根据现行统计制度，城镇单位在岗职工工资统计范围包括国有单位、城镇集体单位、以及联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济单位里具有城镇非农业户籍的正式员工，尚未包括城镇的私营企业和个体工商户的雇员，也不包括农民工）平均工资的30%至40%之间。经济越发达、外来工愈多的城市，这种差距就愈加巨大。
例如，珠江三角洲城市广州、深圳、东莞、佛山的城镇在岗职工2008年月均工资为3320元，外来工月均工资为1090元；长江三角洲城市上海、南京、苏州、杭州、宁波的城镇在岗职工2008年月均工资为3189元，外来工的月均工资为1155元。平均来说，“长三角”和“珠三角”深圳当代社会观察研究所调查研究报告
出口企业的工人月平均工资只有全国城镇在岗职工平均工资的47%，其中，“长三角”出口工厂工人月工资只有当地城镇在岗职工平均工资的43.17%，而“珠三角”出口工厂的工人月平均工资仅为当地城镇在岗职工平均工资的41.34%。这些城市的物价涨幅和生活成本均大大高于其他普通城市，外来工的低廉工资只能勉强支持他们自己的最低生活需求，导致他们与所生活城市的其他社会阶层的收入差距越来越大。
其实，这种差距自1992年以来即开始存在，且呈不断拉大趋势。在20世纪80年代，出口加工区的工人工资每月高达200元—600元，而当年一般工人工资不过几十元。到1992年，深圳外来工的月工资甚至达到了1500元。但此后到2008年的17年间，两个三角洲的主要城市——上海、南京、苏州、杭州、广州、深圳、东莞等城镇在岗职工的平均工资增幅为15.71%，而当地外来农民工工资增速却十分缓慢。2004年8月，国家劳动和社会保障部发表的《关于民工短缺的调查报告》称：“珠三角”地区12年来月工资只提高了68元。“珠三角”地区外来工月工资绝大多数在600元左右。而“长三角”外来工工资略高于“珠三角”，达到每月650元—750元左右。这样的工资水平，还是以长时间加班获得的。
2004年开始，从“珠三角”到“长三角”，陆续出现“民工荒”等劳动力短缺问题，加上2006年5月的“最低工资标准偏低”争论，促进政府提高了最低工资的标准。在市场和政府的双重压力下，外来工工资有了明显上升。国家劳动和社会保障部的调查显示，2006年，全国农深圳当代社会观察研究所调查研究报告
民工的平均工资为1020元/月，70%以上集中在500元—1200元之间，其中，“珠三角”外来工的平均工资达到1226元每月，比2005年提高了17.3%；而浙江农民工达到1217元，约45.55%的农民工月收入在1000元以上，月收入在800元至1000元的农民工约占29.24%，还有25.21%左右的农民工月收入在800元以下。另据学者研究数据，2007年，“珠三角”农民工的工资平均达到1298元每月，“长三角”农民工则为1296元每月。
在这十多年里，衡量外来工与本地城镇在岗职工工资差距的重要参数——最低工资标准与城镇在岗职工平均工资的比率，一直在持续下降。例如，“长三角”的上海从1993年44.59%下降到2008年29.16%，南京从1994年的43.37%下降到2008年的23.38%，苏州从1995年的36.27%下降到2008年的28.27%，杭州从1995年的38.59%下降到2008年的28.67%, 宁波从1995年的36.8%下降到2008年的28.47%；而“珠三角”城市的降幅更大，广州从1994年的44.51%下降到2008年的22.71%（其中，2004年为17.53%），深圳从1992年的49.6%下降到2008年的27.61%（其中，2003年仅为18.03%），东莞从1994年的50.22%下降到2008年的23.28%。我们的调查还发现，90%以上的企业以最低工资标准为上限设定工资水平，有大约25%的外来工工资低于当地的最低工资标准，外来工工资呈现“向下竞争”的严酷现实。
另外，由于城镇在岗职工拥有稳定住房、较好的社会保障，以及享受政府的一系列物价补贴，他们生活成本一般低于外来工，而生活水平深圳当代社会观察研究所调查研究报告
则高于外来工。同时，多数城镇居民拥有更好的社会关系网络、信息资源，更高的教育水平，其收入的来源也更多元化。本地农村居民也因大量外来工流入而获得利益，收入增长水平也高于全国平均水平；而且，由于本地农村居民拥有土地和更多私有住房用于出租，外来工密集地区本地农村居民的隐型收入一般要高于本地城镇居民。有关研究显示，两个三角洲地区的本地城镇居民家庭人均全年可支配收入都高于全国平均水平。其中2005年“长三角”为15607元，比全国高出48.7%；“珠三角”为17477元，比全国高出66.6%。两个三角洲地区本地农村居民人均纯收入，也比全国平均水平高出近一倍，其中，“长三角”为7109元，是全国的2.2倍；“珠三角”为6331元，是全国的1.9倍。计件成为减薪魔术
计件工资是按照工人生产的合格品之数量（或作业量）和预先规定的计件单价，来计算报酬的一种工资形式。它不是直接用劳动时间来计量，而是用一定时间内的劳动成果——产品数量或作业量来计算。这种工资计算办法被广泛应用于出口制造业的生产流水线上。本文分析的210家出口工厂的流水线工人全部实行计件工资或日薪制。
然而，在实际运作中，计件工资并不能增加工人的收入水平，反而是雇主降低工人工资和其他法定福利的有效办法。由于工人缺乏集体谈判的能力和参与工厂管理的机会，计件的生产额度和生产单价是由雇主单方面决定的，而且缺乏透明度，雇主总是有各种理由任意改变生产单价，降低工人的实际收入。工人告诉我们，增加工作时间或提高生产效深圳当代社会观察研究所调查研究报告
率并不一定带来收入的增加，工人每月的工资大体上没有太多变化，反而是因为计件增加了工人的心理压力。
计件工资也是雇主拒绝给非熟练工人或无法满足一定生产额度的工人最低工资的最好借口。同时，由于实行计件工资，工人和管理人员都认为，无法根据不同工作时间段来区分生产单价，使之成为雇主拒绝支付法定加班费的主要理由。而且，来自市场的压力也可以通过计件工资的单价分拆办法转嫁到工人身上。
对雇主而言，计件工资能够把工人收入与工作时间、产量紧密挂钩，并让工人内心形成没有工作或者产量就没有工资的深刻烙印，不仅可以增加工人的工作时间、提高生产率、降低工厂的生产成本和提高其产品的价格竞争力，而且可以减少工人因为工资浮动或偏低而产生的抱怨。
但是，对工人来说，这种计酬办法容易使工人简单地把工作与挣钱挂钩，降低了他们对工作的认同和对企业的归属感，增加了流动的意愿，提高了员工流动率。这样，工厂总是被高企的员工流失率和非熟练工人的问题折磨，工人则被低工资和工作不稳定困扰。
由于生产线工人均实行计件工资，没有产量就没有工资，所以，任何形式的休假就意味着没有工资。虽然法律规定女工在怀孕、生产、哺乳期间享受特殊保护，雇主不能单方面解雇特殊保护期内的女工，同时规定，女工生产期间有不少于三个月的带薪产假，而且产假工资不能比平时工资少。但是，在实际操作中，绝大多数的企业拒绝为怀孕女工提深圳当代社会观察研究所调查研究报告
供特殊保护，而且，为了胎儿的健康发育，也为了节省生产期间的经济开支，女工一般会在怀孕之后选择辞职，返回家乡生育和哺乳婴儿。本文分析的209家工厂的女工没有产假工资，只有一家工厂为女工提供了产假，以及30%的产假工资。
根据中国法律的规定，企业必须为受雇时间在一年以上的员工提供带薪年假，依照员工的服务年限获得从5天到14天不等的带薪休假权利。然而，由于普遍实施的计件工资制度和劳动合同的短期化，所有被调查企业均没有向外来工提供实际的带薪休假福利。
由于绝大多数外来工每年只有春节一次返乡与家人团聚的机会，每年春节前后，工厂会放假10天—20天左右，加上平时的病假和偶尔的请假，很多工人每年实际上只有11个月能够拿到薪水。所以，本文210家“珠三角”和“长三角”的出口加工厂的工人平均年收入约为12601元人民币，是全国城镇在岗职工年均工资（29229元）的43.11%，仅为这两个地区城镇在岗职工年均工资（33312元）的37.82%。社会保障缺失原由
虽然1995年1月1日开始实施的《劳动法》以及国家与地方的相关法规明确规定，企业要为包括外来工在内的员工支付法定的养老、医疗、工伤、失业保险，有的省份要求企业为未孕妇女（包括女性外来工）购买生育保险，但本文分析的210家工厂，除了上海的15家企业为90%外来工购买了低水平的外来工综合保险外，“长三角”的江苏工厂社会深圳当代社会观察研究所调查研究报告
保险覆盖率为29.09%、浙江工厂的覆盖率为29.44%，“珠三角”工厂的社会保险覆盖率为30%。
然而，中国的社会保障制度是为城市居民设计的。养老、失业、工伤、医疗等四大主要法定险种，除了工伤保险能够直接使投保人受益之外，其他三种保险的利益几乎被地方政府“明火盗窃”。以接纳外来工最多的广东省养老保险为例，目前的社会保险制度有三大弊端：
第一，外来工参加养老保险的比例非常低：截至2007年12月，全国参加基本养老保险的农民工为1846万人，约占全国农民工总数的8%。广东省在1994年实行基本养老保险制度，即开始将外来工纳入城镇职工社会养老保险体系，到2007年12月参加基本养老保险参保的外来工约800万人，约为全省外来工的15%。
第二，养老保险关系无法转移：由于受到现行政策和地方办法的限制，直至2007年12月，广东地区没有外来工成功办理养老保险的关系转移。
第三，养老保险“退保”问题突出：在2002年以前，广东地区的外来工如果中断缴纳养老保险，养老保险基金就全部“贡献”给了地方政府。从2002年起，广东开始办理外来工退保业务。根据国家和广东省规定，外来工在终止或解除劳动合同后，如本人申请，可将其养老保险个人账户存储额中个人缴费的部分一次性退给本人（简称“退保”），同时终结养老保险关系。2002年—2006年间，广东共办理外来工退保深圳当代社会观察研究所调查研究报告
7845335人次，退保人数呈逐年上升的趋势，五年的平均增长率为16.95%（该比率为退保农民工与全部参加基本养老保险总人数的比率）。2006年退保外来工人数是同期参加养老保险外来工人数的31.25%。
据广东省公布的2005年缴费工资下限测算：深圳是1591元每人每月，单位缴费费率是8%，以一名参保时间一年的外来工计算，如果他退保，其单位就向深圳政府养老保险基金缴纳1527元。东莞是1261元每人每月，养老保险单位缴费费率是10%，一名参保时间一年的外来工退保，他/她所在的单位就向东莞市养老保险基金“贡献”了1513元。广州是1551元/人/月，单位缴费费率是20%(私营企业12%)，一名参保时间一年的外来工退保，他/她所在的单位就向广州市养老统筹基金“贡献”3722元。2005年深圳转退保人数总计达到65万人，估计当年为深圳政府养老保险基金“贡献”了104315万元，这一数据还在逐年增加。由此推算，2002年到2008年间，广东从退保外来工那里“窃取”的养老保险金至少在300亿元以上。
失业保险则几乎完全为地方政府做“贡献”。2007年12月，广东有450万外来工参加失业保险，但只有少数广东本地户籍农民工或没有领到工资的失业外来工得到过失业生活救济。由于有众多外来工的“贡献”，广东成为中国极少数社会保险基金有结余的省份，2007年全省社会保险五项基金的结余高达1919亿元。公共服务遗忘的角落 深圳当代社会观察研究所调查研究报告
在现有政治和社会制度里，城市政府完全不必为外来工提供本地户籍居民所享有的公共服务，例如，住房、卫生、教育和物价补助，使外来工必须用自己微薄的收入支付城市高昂生活开销。本文分析的工厂，虽然有53%的工厂提供了员工宿舍，主要分布于“珠三角”，但其中有61%的工厂向工人收取每月10元到50元不等的宿舍费、水电费，17%的工厂为少数熟练工人提供简陋的夫妻房。61%的“长三角”工厂没有为工人提供宿舍，工人只能租住在工厂附近的民房中。工人租房的开支从每月50元到500元不等，多数工人选择与其他工友共同合租住房的方式降低租房费用，但租房仍然是他们日常开支的大头。在我们的所有访问中，没有员工居住在政府提供的廉租房里，也没有从当地政府获得任何公共服务。
国家统计局和、国家人力资源和社会保障部于2009年6月进行的联合调查发现，外来工在城市维持最低生活开支的费用人均达到766元，其中，82.7%用于住宿和食品开支。如果按照最低生活工资的标准衡量，中国工人月工资至少要在1638元以上，才能维持他们及其家庭成员最基本的生活需求；在上海、南京、杭州、宁波、深圳、广州等大城市，工人的最低生活工资标准应在2000元以上。然而，2009年中国政府制定的最低工资标准平均水平仅为687元每月，即使在经济发达的深圳、上海、广州、南京、杭州、宁波等大城市，最低工资标准也仍停留在850元—1000元之间的低水平，只达到最低生活工资标准的一半左右。本文分析的210家出口工厂的工人，少数超过2000元工资的员工是以超长的工作时间换取的。深圳当代社会观察研究所调查研究报告
在2007年，笔者曾调查了深圳和东莞的300名外来工,这些受访工人年均收入为18260元（按当年汇率折合为2282美元），他们全年开支的用途如下：返乡一次，用于路途的开支平均531元、春节家庭团聚和探亲访友的开销平均费用2587元、子女教育费(义务教育阶段)1825元、子女生活费4169元、老人生活费509元、住宿费920元、伙食费2392元、其他生活开支1962元，年储蓄3365元，其中，80%以上没有任何社会保险。
以一名外来工每年支付5000元额外生活成本计算，全国1.4亿外来工每年额外支付的生活成本高达12000亿元，过去20年耗费的总成本估计可能高达10万亿元。
2007年，中国人均国民收入为2360美元，农村人均年收入为518美元，也就是说，这些工人的工资不仅大大超过同期农村人口的收入，而且已经接近中国人均国民收入的水平。在世界上任何一个国家，如果一个劳动者的收入接近或者达到该国人均国民收入的水平，就不应该存在生活困难的问题。然而，从这些外来工的实际情况来看，虽然他们的收入已经接近甚至达到全国人均收入的水平，仍然无法摆脱经济贫困的窘迫，其根本的原因在于现存的户籍制度导致他们被迫在城市与乡村间“钟摆式流动”，增加了他们的生活成本，降低了他们的生活质量，从而压缩了他们的发展机会。出路在于制度变革 深圳当代社会观察研究所调查研究报告
外出打工本可以成为中国农民改变贫穷命运的一个重要机会。然而，制度性地压低工人工资，导致外来工尽管已经两代人进城打工且十分节俭，但是，他们的收入仍难以支持其家庭走出贫穷，出现了贫困的代际转移。这导致数以千万计的中国人只能维持最简单的生存而无力购买耐用消费品，以及其他改善生活质量的产品和服务，导致中国国内消费市场长期疲软。而且，出口工厂的明显季节性特征和低工资、长时间工作，增加了外来工的就业不稳定性。高流失率是中国出口工厂面临的严峻问题。
2005年3月，东莞人力资源经理俱乐部的调查发现，参与调查企业的雇员整体流失率为80%。90%的企业以生产部门流失率最高，其中，以生产工人的流失率最高，年流失率最高达108%。招聘网站前程无忧2007年12月初发布的《2007中国企业员工离职率调查报告》显示，2007年传统制造业中的操作人员类离职率最高，达到31.5%。
就我们所调查的“珠三角”和“长三角”的工厂，51%的员工为厂龄不到一年的非熟练工人，21%的员工为厂龄在一年到三年之间的半熟练工人，厂龄三年以上的熟练工人仅为员工总数的28%。员工的频繁流动导致企业缺乏熟练工人，进而影响产品质量和生产效率，更导致把“中国制造业”定格在国际生产分工体系最低端的加工环节，难有向上提升的机会。
从国际经验看，日本可以，韩国、新加坡、台湾、香港可以做到的以出口导向型战略发展工业化、城市化，实现民富国强的社会发展目标，深圳当代社会观察研究所调查研究报告
而中国“尚不可以”的原因，并不在出口导向型发展战略本身，而在于国家是否让民众分享经济发展的果实，是否为民众提供了平等的发展机会，是否为民众的发展提供了制度性的支持资源和保障基础。
导致工资不平等的问题症结也同样不在于出口导向型发展战略本身，而在于其背后的一系列压低工人的保护和发展能力的制度性弊端。所以，赋权工人、消除歧视才是解决工资不平等、消除贫困的关键所在。而要达此目标，中国就必须转变以廉价劳动力和牺牲环境获得暂时经济利益的发展路径，并对现有政治和社会制度进行适当改革。
刘开明为深圳当代社会观察研究所所长
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